裁判字號：臺灣高雄地方法院105年簡字第74號判決
裁判日期：民國105年12月21日
裁判案由：傳染病防治法
臺灣高雄地方法院行政訴訟判決105年度簡字第74號
105年12月7日辯論終結原告 李源得 被告高雄市政府衛生局代表人 黃志中 訴訟代理人 倪嘉鴻
陳建南 陳惠珍 上列當事人間傳染病防治法事件，原告不服高雄市政府中華民國105年4月13日高市府法訴字第10530295300號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：高雄市政府於民國104年2月16日公告，自同年3月1日起至106年2月28日止，為實施「防止病媒蚊孳生，預防登革熱」孳生源清除暨相關防疫措施之區域，通知高雄市轄內公、私場所之所有人、管理人或使用人應主動清除所屬場域及住家室內外之積水容器，避免孳生病媒蚊，違反者將依傳染病防治法第70條等規定處罰在案。嗣被告防疫人員於104年9月16日執行病媒蚊調查，在原告所有位於高雄市○○區○○街○○號建物（下稱系爭建物）前空地，查獲大量堆積雜物，現場發現有病媒蚊飛舞之情事，且該處諸多積水容器已孳生病媒蚊孑孓，乃當場拍照存證及開立編號005069號高雄市政府違反傳染病防治法案件舉發通知書，並給予原告陳述意見之機會，原告並於104年9月29日陳述意見。惟經被告審酌調查事實證據後，核認原告違反傳染病防治法第25條第2項規定之事實明確，爰依同法第70條第1款規定，於105年1月5日以高市衛疾管字第10440512300號裁處書裁處原告罰鍰新臺幣（下同）1萬5,000元。原告不服，提起訴願，經遭訴願決定駁回，仍表不服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張：㈠系爭建物前空地在88年遭歹徒縱火，尚未完全燒毀之物品用
塑膠帆布覆蓋保存，但鄰居常把廢棄物品丟棄在該處，造成不是伊的物品也在現場。因伊常在外地工作，宣導登革熱時，未即時返家整理，是疏於管理，並不是故意行為犯，被告罰鍰1萬5,000元處罰太重。
㈡伊檢視被告提供之現場採證照片，並無被告人員採證有積水
容器之照片，更無孳生病媒蚊孑孓之拍照存證照片，被告以誇大之言詞說「現場發現有病媒蚊飛舞之情」，為何採證照片全無孑孓身影，且被告人員如何能一眼看出哪隻是埃及斑蚊在現場飛舞。被告既無採證到孑孓，不能以有堆積物就開罰高額的罰鍰。
㈢被告於裁處書說明在系爭建物前空地附近50公尺處確實有4
例登革熱病例，皆是原告堆積物品所孳生病媒蚊所引起，惟經伊檢視被告提供之位置圖，50公尺內並無任何病例，並無被告所說附近有4例與伊有關，被告自應公布該4例個案之病歷、姓名及住址等資料，以證明確有上述具體事實存在。在104年9月16日衛生局把伊之堆積物品清運至焚化爐之後，仍有登革熱在附近發生病例，顯然非因原告之故致登革熱疫情蔓延。是以被告應提出攝有原告所有系爭建物前，確有積水容器以及積水內有可傳播登革熱病媒之斑紋孑孓照片或錄影為證，倘無該證據以供調查，難昭原告信服等語，併聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：㈠按傳染病防治法第25條第2項規定，病媒孳生源之公、私場
所，其所有人、管理人或使用人應依地方主管機關通知或公告，主動清除之。又被告機關於104年2月16日以高市府衛疾管字第00000000000公告本市為實施「防止病媒蚊孳生，預防登革熱」防疫措施之轄區。準此，於高雄市所轄之病媒孳生源之公、私場所，其所有人、管理人或使用人應主動清除之，如未主動清理，孳生病媒蚊孑孓者，應依同法第70條第1款規定處罰。
㈡被告派員於事實欄所述時間至系爭建物前空地稽查，發現現
場堆積大量雜物，有病媒蚊飛舞之情事，且該處積水容器已孳生病媒蚊孑孓，原告顯未依前揭主管機關公告主動清除，此現場開立之舉發通知書及現場稽查照片等影本附卷可稽，不容原告空言否認。被告核認原告違反傳染病防治法第25條第2項規定之事實明確，復衡酌本案違規地點孳生諸多病媒蚊及病媒蚊孑孓，對附近地區登革熱疫情產生重大影響，乃依同法第70條第1款規定，裁處1萬5,000元罰鍰，於法並無不合。
㈢原告為系爭建物所有權人，其就該建物內外之所轄場域，依
法即負有清除管理之責任，以避免孳生病媒蚊孑孓。但觀諸被告104年9月16日稽查時拍攝之佐證照片所示，系爭建物前空地並未設置遮雨設備，卻露天堆置大量雜物，包含塑膠雨衣、塑膠袋、安全帽、杯、碗、空瓶罐及保特瓶等大量物品，且多有積水情形致孳生病媒蚊孑孓，經防疫人員現場採集孑孓樣本，該等孑孓於水中活動之畫面清晰可見，本案原告既為空地所有權人，自應負起維護管理責任，並依市府公告主動清除空地內病媒孳生源，原告顯未善盡清除管理之責，被告機關予以裁罰，於法自屬有據，原告多次空言被告機關之裁處毫無證據等節，顯係卸責之詞，委無足採。次查，本市三民區灣利里於104年9月16日同時爆發4例登革熱群聚案例，被告發動緊急防治噴藥工作，並於當日緊急防治範圍內查獲系爭建物前空地，堆置大量雜物及積水容器，監測人員當場發現病媒蚊指數高，除掃蚊捕獲病媒蚊成蚊外，積水容器中亦採集諸多病媒蚊孑孓，此亦有佐證照片及三民區灣利里個案分布地圖等資料附卷足憑，洵堪認定。是被告機關審酌上開事實，認定原告未能主動清除，致該場所成為病媒蚊大型孳生源，違規情節重大，爰裁處法定最高罰鍰額1萬5,000元，實已考量個案情節、行為人應受責難程度、違規行為所生影響等因素，核與行政程序法第7條及行政罰法第18條第1項規範意旨相符，要難謂有違反比例原則之情事。
㈣次按行政罰法第25條明定，數行為違反同一或不同行政法上
義務之規定者，應分別處罰之。又傳染病防治法係為杜絕傳染病之發生、傳染及蔓延而制定，與廢棄物清理法係為有效清除、處理廢棄物，改善環境衛生為目的，兩者立法意旨有所區別，且違規構成要件及處罰目的亦非相同。查環保局稽查人員前於104年8月26日及同年9月1日在系爭建物前空地，分別發現廢棄臉盆及塑膠杯有未妥善清除，致生病媒蚊孑孓之情事，爰以原告違反廢棄物清理法第27條第11款規定為由，各裁處1,500元罰鍰在案。嗣被告派員於同年9月16日至同一地點稽查，在該處堆放之塑膠雨衣皺褶處及空罐內，均採集到病媒蚊孑孓，此有佐證照片在卷可稽。則被告機關固係於同一地點發現有積水容器孳生病媒蚊孑孓之事實，惟經比對環保局前兩次稽查及本案佐證照片，足知本次查獲之違規事實，核與環保局稽查時發現之積水容器及積水處有所不同，兩者亦具有時間上差異性，被告機關及環保局自得依傳染病防治法及廢棄物清理法等相關規定，分別予以處罰，尚無違一事不二罰原則。
㈤末按各級主管機關、醫療(事)機構、醫事人員及因業務知悉
傳染病病人或疑似感染傳染病之病人之姓名、病歷及病史等有關資料者，不得洩漏該資料，為傳染病防治法第10條所明定。查本件被告機關因執行防疫工作所需，基於職權取得本市登革熱患者姓名及病例等個人資料，屬涉及特定人高度隱私性資訊，依前揭規定自應予以保密，不得隨意公開或揭露，故原告主張被告機關應公布患者病歷等相關資料云云，容屬對法令之誤解，要難採憑。況本件原告違反首揭傳染病防治法第25條第2項規定之待證事實均已臻明確，亦無必要再調查灣利里同時爆發4例登革熱群聚之個案資料（即病人之姓名、病歷及病史等有關資料），併此說明。
㈥現場發現很多積水容器，一般住戶通常只有發現1、2個類似
水桶那樣的積水容器，才會罰鍰最低金額，但考量原告現場發現至少6、7個以上的積水容器，都有孳生病媒蚊孑孓的幼蟲，現場斑蚊也很多，且附近民眾也指責為何現場可以堆積這麼多的積水容器，造成社區環境髒亂，考量這些因素以最高金額裁處等語，資為抗辯，並答辯聲明：原告之訴駁回。
四、本件如事實概要欄所記載之事實，除下列爭執要旨外，餘有有高雄市政府衛生局105年8月2日高市衛疾管字第10536519200號函檢附高雄市三民區衛生所104年9月16日勘查照片（本院卷第38-40頁）、原處分（原處分卷第1-3頁）、高雄市政府衛生局104年9月24日高市衛疾管字第10437660100號函檢附高雄市三民區衛生所104年9月16日勘查照片（原處分卷第5-10頁）、高雄市政府違反傳染病防治法案件舉發通知書（原處分卷第11頁）、高雄市地籍圖資查詢系統（原處分卷第13頁）、高雄市政府公告（原處分卷第14頁）、三民區灣利里確診個案（原處分卷第31頁）、環保局104年8月26日照片（訴願卷95頁）、環保局104年9月1日照片（訴願卷96頁）等在卷可查，洵堪認定。本件爭執要旨為：㈠原告有無違反傳染病防治法第25條第2項之情事？㈡如有，原處分是否裁量過高，悖於比例原則？
五、本院之判斷㈠原告有無違反傳染病防治法第25條第2項之情事？⒈按傳染病防治法第3條第1項第2款規定：「本法所稱傳染病
，指下列由中央主管機關依致死率、發生率及傳播速度等危害風險程度高低分類之疾病：…二、第二類傳染病：指…登革熱等。」第16條第1項規定：「地方主管機關於轄區發生流行疫情或有發生之虞時，應立即動員所屬各相關機關（構）及人員採行必要之措施，…。」第25條第1項及第2項規定：「地方主管機關應督導撲滅蚊…及其他病媒。前項病媒孳生源之公、私場所，其所有人、管理人或使用人應依地方主管機關通知或公告，主動清除之。」第38條規定：「傳染病發生時，有進入公、私場所或運輸工具從事防疫工作之必要者，應由地方主管機關人員會同警察等有關機關人員為之，並事先通知公、私場所或運輸工具之所有人、管理人或使用人到場；…。」第70條第1款規定：「有下列情事之一者，處新臺幣3千元以上1萬5千元以下罰鍰；必要時，並得限期令其改善，屆期未改善者，按次處罰之：一、違反第25條第2項規定。」。又高雄市政府104年2月16日高市府衛疾管字第00000000000公告：「主旨：公告本市『防止病媒蚊孳生，預防登革熱』之孳生源清除暨相關防疫措施。…公告事項：一、執行時間：自104年3月1日至106年2月28日止。二、執行對象：本市轄內公、私場所之所有人、管理人或使用人。三、應配合之防疫事項：㈠為預防登革熱疫情發生，本市轄內公、私場所之所有人、管理人或使用人應主動清除所屬場域及住家室內外（含防火巷、開放空間、退縮空地、樓梯間、共同走廊、地下室等防空避難設備及頂樓）之積水容器，避免病媒蚊孳生。㈡…公、私場所之所有人、管理人或使用人未主動妥善管理、清除積水容器及積水處致孳生病媒蚊幼蟲（孑孓）者，將依傳染病防治法第70條處新臺幣3千元以上1萬5千元以下罰鍰。…。」，合先敘明。
⒉經查，被告於事實概要欄所載時間至系爭建物前面空地稽查
，發現現場堆積大量雜物，有病媒蚊飛舞之情事，且該處積水容器已孳生病媒蚊孑孓，原告顯未依被告前揭公告主動清除之事實，有被告現場開立之舉發通知書及現場稽查照片等影本附卷可稽（本院卷第38-40頁），且證人 陳茶美 （即被告蟲媒股病媒監測人員）亦到庭證稱略以：現場照片中的雜物都是在49號前面，伊與同事二人一組一起稽查，從事病媒蚊孳生源檢查，在房子前面空地堆積一些回收物品，有的有積水，有發現到孳生源也就是孑孓，當時現場勘查到的是登革熱斑紋孑孓，我和另一名同事 余雪甄 都有看到及判讀等語，有本院105年12月7日言詞辯論筆錄1份在卷可查，是以原告違反傳染病防治法第25條第2項規定之事實明確，堪以認定。原告雖否認現場無照片或錄影以證明原告所有系爭建物前面空地上之積水容器有傳播登革熱之斑蚊孑孓云云，惟查，證人已在現場目睹孑孓併予判讀無訛，並有孑孓照片在卷可查，已如前述，堪認被告已盡其舉證責任，原告要求命被告應再提出現場人員與斑紋孑孓合照或錄影之證據以資佐證，並無必要。原告辯稱現場未查獲傳播登革熱病媒蚊孑孓等語，非屬事實，不足採信。
⒊次按行政罰法第25條明定，數行為違反同一或不同行政法上
義務之規定者，應分別處罰之。又違反行政法上義務規定之行為次數，應依各該行政法規定之構成要件與法規目的為觀察，非單以事實行為之物理上次數定之。經查，傳染病防治法係為杜絕傳染病之發生、傳染及蔓延而制定，與廢棄物清理法係為有效清除、處理廢棄物，改善環境衛生為目的，兩者立法意旨有所區別，且違規構成要件及處罰目的亦非相同是以環保局稽查人員前於104年8月26日及同年9月1日在系爭建物前空地，分別發現廢棄臉盆及塑膠杯有未妥善清除，致生病媒蚊孑孓之情事，爰以原告違反廢棄物清理法第27條第11款規定為由，各裁處1,500元罰鍰在案。嗣被告派員於同年9月16日至同一地點稽查，在該處堆放之塑膠雨衣皺褶處及空罐內，均採集到病媒蚊孑孓，此有佐證照片在卷可稽。則被告機關固係於同一地點發現有積水容器孳生病媒蚊孑孓之事實，惟經比對環保局前兩次稽查及本案佐證照片，足知本次查獲之違規事實，核與環保局稽查時發現之積水容器及積水處有所不同，兩者亦具有時間上差異性，被告機關及環保局自得依傳染病防治法及廢棄物清理法等相關規定，分別予以處罰，尚無違一事不二罰原則，併予敘明。
㈡原處分是否裁量過高，悖於比例原則？
經查，原告所有系爭建物前面空地之雜物為原告所有，被告以本案違規地點孳生諸多病媒蚊及病媒蚊孑孓，對附近地區登革熱疫情產生重大影響，乃依同法第70條第1款規定，裁處最高額1萬5,000元罰鍰，固非無據，惟查：
⒈按「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度
、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」行政罰法第18條第1項定有明文。又「主管機關於裁處時，固有其裁量之權限，惟就不同之違法事實裁處罰鍰，若未分辨其不同情節，自不符合法律授權裁量之旨意，其裁量權之行使，即出於恣意而屬裁量怠惰，所為處分即屬違法。換言之，立法機關制定罰鍰額度之上下限，授權行政機關裁量權者，行政機關固得於該罰鍰之上下限內選擇適當之額度，惟應依受處罰之違規事實情節，考量立法授權目的為之。否則縱其裁處之罰鍰並未逾越法律規定之上限額度，亦損及立法授權行政機關裁量權之行使。」，最高行政法院90年度判字第1807號判決意旨足資參照。又「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。」、第201條：「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷。」，行政訴訟法第4條第2項、第201條定有明文。另「行政機關行使裁量權並非得恣意而為，倘於具體個案行使裁量為罰鍰之裁處時，有應考量事項而未考量，或將與違章行為無關連之因素，納入考量之不當聯結情事，即構成裁量之濫用。而廠商並無經過多次裁罰仍不知改正之情形，其違反行政法上義務行為應受責難程度，應非屬最嚴重之情形，對廠商逕予裁處法定最高額度之罰鍰，有濫用裁量之情事。」，亦有最高行政法院104年度判字第723號判決意旨可參。
⒉經查，傳染病防治法第70條之規定，固賦予主管機關就違反
同法第25條第2項規定之違章行為人，有處行為人3千元以上1萬5千元以下罰鍰之裁量權限。惟主管機關依此裁量規定所為之決定，仍受法律授權意旨及一般法律原則等制約，非得恣意擅為。原處分關於罰鍰裁量部分係記載稱：「審酌受裁處人未自主管理所轄場域，在未有避雨設備的空地上堆置大量物品及積水容器，提供病媒蚊最佳棲息場所，並遭本局查獲大量病媒蚊幼蟲孳生；其次受裁處人未居住該地，卻常年堆置大量雜物，導致士良街90號附近50公尺發生登革熱疫情，於104年9月16日同時爆發4例登革熱群聚病例，因此鄰近民眾均十分不滿，本局為防疫工作迫不得已，代為清除上述病媒蚊及幼蟲之大型孳生源。在本局代為清除後迄今（104年12月18日）士良街49號週遭100公尺未再有登革熱病例發生，足證受裁處人所堆積之雜物確實對登革熱的流行產生重大影響，因此依據行政罰法第18條第1項規定裁罰最高罰則」等語。(見處分卷第頁)，且被告於言詞辯論時，就其裁處最高罰鍰之裁量理由，亦陳稱：「認為違規情節重大及積水數量很多，我們是依照一般經驗法則，一般民眾被查到大概是一至二個左右，很少看到有這麼多的積水容器發生，且當天附近有一個確診個案，所以我們才會規劃執行緊急防治作業，就是派人員到家戶及周圍做孳生源檢查，一但發現就是開單告發」等語（見本院卷第57頁）然查，本件原告固可認為未於第一時間主動清除雜物，以致孳生病媒蚊，惟原告並未居住該處，對於雜物是否孳生傳染病病媒蚊，未有確定之故意，且原告於系爭事件爆發後，經被告清除雜物後，現場亦未再堆置雜物，有現場照片可稽，自其事後對現場之管理態度觀之，尚難遽以認定其應受責難程度重大，且本次違章行為係原告第1次違反傳染病防治法之規定而受裁罰，並無經過多次裁罰仍不知改正之情形，應認原告違反行政法上義務行為應受責難程度，亦非屬最嚴重之情形，被告裁處原告法定最高額度之罰鍰1萬5千元，有濫用裁量之情事。是以，原處分就罰鍰部分既有裁量濫用之違法，且與違章行為部分有不可分離之關係，應由本院撤銷原處分，由被告另為裁處。
六、綜上所述，被告作成原處分，有裁量濫用之違法，於法自有未合，訴願決定未予糾正，亦有未洽；原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，經本院審酌後，核與判決結果不生影響，無庸一一予以論駁，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國105年12月21日
行政訴訟庭法官吳文婷上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實），其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本，如未按期補提上訴理由書，則逕予駁回上訴），並應繳納上訴裁判費新臺幣3,000元。
中華民國105年12月29日
書記官鄒秀珍