最高行政法院92年度判字第563號判決

裁判字號：最高行政法院92年判字第563號判決

裁判日期：民國92年05月15日

裁判案由：工商登記

最高行政法院判決九十二年度判字第五六三號
上訴人統一大飯店股份有限公司代表人甲○○訴訟代理人 蔡朝安 律師被上訴人經濟部代表人乙○○右當事人間因工商登記事件，上訴人對台北高等行政法院中華民國九十一年一月九日八十九年度訴字第一三二八號判決，提起上訴，本院判決如左：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、本件上訴人在原審起訴主張：（一）行政機關所為之行政處分，若係本於另一機關之行政處分為者，則前一行政處分倘自始為無效者，後一行政機關所為之行政處分當然亦為自始不生效力之無效行政處分。１按觀光旅館業管理規則係為中央法規標準法第三條所稱之命令，本於法律優越暨法律保留原則，命令不得與法律相牴觸，且命令如有牴觸法律者，該命令無效，此有憲法第一百七十二條暨中央法規標準法第十一條之明文規定可稽。２查觀光旅館業管理規則之法源係發展觀光條例，而觀光旅館業既係特許事業，非經目的事業主管機關許可者，不得為之；特許之取得既屬不易，依法理，欲剝奪特許權者自應有更嚴格之規定，方符事理之平。立法者為示其不輕易剝奪業者特許權利，於發展觀光條例特就違反者先予以警告，後再依情事之輕重，分層予以不同之處罰，而非全然不予區分，遽以撤銷營業執照，此有該條例第三十九條明文可稽。從而，依據該條例所訂定之觀光旅館業管理規則，自不得逾越前揭規定，而逕為較不利於取得特許業者之規定。３觀光旅館業管理規則第二十七條第三項規定：「觀光旅館業停業期滿未依規定申報復業或無正當理由自行停業六個月以上者，原受理之觀光主管機關，得報請交通部撤銷其觀光旅館業營業執照。」，此規定並未如發展觀光條例之前揭，以違反情節區分處罰之輕重，即逕為撤銷營業執照之處分，顯有子法超越母法之情形，違反法律優越暨法律保留原則，依法當然自始不生效。４再查，觀光旅館業管理規則第二十七條第三項對於違反該規定之法律效果係規定為「得」而非「應」撤銷，顯見該條規定仍賦予行政機關對是否撤銷觀光旅館業營業執照享有裁量之權。姑不論管理規則業因逾越母法而無效，觀光局原仍得依據發展觀光條例之規定，就違反者先予以警告，後再依據情節之輕重而為不同之處罰，而非可未予警告即不區分情節輕重而處以最嚴厲之處分─撤銷特許。上訴人取得特許不易，只因近年業界競爭激烈，為追求永續經營，上訴人經股東會決議暫時停業一年，以為經營管理方針之再擬定，以期重新出發，逾期未為復業申請是有所過失，然上訴人並無其他類如違反發展條例第三十條或二十七條之等涉及侵害公共利益之重大違法情事，卻遭與該二者相同之嚴厲處罰，實有未服。５上訴人業已於日前向觀光局具函說明前情併函請該局速援引訴願法第十七條第二項規定，依職權撤銷該顯屬違法之行政處分在案，因該案之後續處理係本案之重要關鍵，故祈請原審俟該案之處理結果，再就本案為實質之審查，以避免裁判矛盾，並節訟累。６觀光旅館業管理規則業已逾越法規在先，觀光局援引該規則時，又未依違反情節為適法之裁量，未辨過失未申請復業之不具違法惡性，即逕為撤銷上訴人之特許，又有裁量之怠惰在後。其所為之撤銷特許之行政處分，係屬無效之行政處分。觀光局撤銷上訴人登記之基礎既為違法而不發生效力，則經濟部撤銷公司登記之行政處分，當然亦為自始不發生效力之無效行政處分。（二）被上訴人撤銷上訴人公司登記之行政處分違反信賴保護原則：１上訴人之信賴應受保護：①行政程序法第一百一十七條規定：「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷：一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第一百十九條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」；另按同法第一百一十條第一項規定：「書面之行政處分自送達相對人及已知之利害關係人起；書面以外之行政處分自以其他適當方法通知或使其知悉時起，依送達、通知或使知悉之內容對其發生效力。」。②查上訴人於八十八年三月二十四日向被上訴人申請停業許可並經被上訴人於八十八年四月十二日以經（○八八）商字第○八八一一二○二五號函，准予上訴人自八十八年三月十八日起至八十九年三月十七日止停業，該准予停業之授益行政處分（下稱授益行政處分），上訴人於八十八年四月份收受時即已生效，上訴人並據該授益之行政處分向稽徵處申請停業並經獲准；旋並召集股東會，擬循申請變更公司名稱及變更所營事業方式，重新整飭，改善經營方針及結構。詎被上訴人繼前揭准予上訴人停業之核准後，另於八十八年五月四日將系爭（八八）商字第八八二○八一三二號函撤銷上訴人公司登記之負擔行政處分送達於上訴人，此有被上訴人所發經（八八）商字第八八二○九○九三號函可稽，上訴人收受系爭行政處分後立即於同年五月間函文請求被上訴人撤銷系爭行政處分，並非如被上訴人於原審九十年三月二十二日開庭紀錄所載：「．．．我們曾函詢原告（上訴人，下同），原告答覆無異議，因此程序確定，我們才註銷原告之公司登記。」，此有上訴人於八十八年五月二十四日致經濟部函可稽，故被上訴人之主張實有可議之處。該系爭行政處分既存於上訴人申請停業登記後，上訴人於申請停業登記時並無法事先預料被上訴人為撤銷公司登記之行政處分，即上訴人並無行政程序法第一百一十九條規定：「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護：一、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。三、明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」之情形存在，上訴人就該授益行政處分之信賴即應受保護，至為顯然。２系爭行政處分有違法治國之「信賴保護原則」及「必要性原則」：①依法行政固為行政機關應予遵循之準繩，惟有瑕疵之行政處分非必均得無限制予以撤銷；如受行政處分之相對人業已對該行政處分之存續生有信賴，而行政機關事後之矯正復非促進公益所絕對必要，則行政機關即不得任意予以撤銷，以保障人民對於行政行為之信賴（ 吳庚 所著行政法之理論與實用參照）。於本案之情形，被上訴人業於八十八年四月十二日准予上訴人停業之授益行政處分，已構成國家意思有效表示之「法的外觀」，亦形成上訴人信賴之基礎，致因信賴而從事具體之簽約、工程建築等信賴行為。故為保障人民因信賴所生之既得權利，被上訴人實不得反於上訴人之正當信賴，撤銷上訴人之公司登記。②依法治國比例原則之「必要性原則」觀之；行政行為原即不得逾越法律目的之必要範圍，如行政機關為達其行政作用之目的而有數種得選擇之有效手段時，本於必要原則之要求，行政機關應採取侵害最少之手段為之。準此以解，公司法第十七條有關撤銷公司登記之規範，無非係以防杜虛設行號，避免資源閒置為其意旨，本案之情形與上開情節全然不同，上訴人申請停業僅係權宜措施，其目的在接續公司轉型之準備，以待後續規劃之復業，究其實質，適為規範目的所期待，被上訴人原得本其職權裁量之作用，准予變更營業事項之申請，僅就觀光旅館特許業務登記「部分」之為撤銷，藉使公司得以合法存續，即可達公司法賦予其監督權限之法律目的。然被上訴人僅執持形式法律推論，竟怠於行使其積極之行政作用，已悖公司法期於主管機關之任務，亦違反法治國比例原則中之「必要性原則」。（三）就應否撤銷上訴人之公司登記，被上訴人有裁量權：１公司法第十七條第二項規定：「．．．業務之許可，經目的事業主管機關撤銷後，應由各該目的事業主管機關，通知中央主管機關，撤銷其公司登記或部分登記事項」。２依前開條文並未要求被上訴人於接獲目的事業主管機關撤銷許可之通知後，「即為」撤銷公司登記或部分登記，亦即被上訴人仍得本於職權，依照個別具體情事，為適當之裁量及處理。在本案之情形，上訴人固遭交通部觀光局撤銷觀光飯店之許可執照，惟並非基於不法冒濫之原因，僅係上訴人不擬續行觀光旅館業務而擬從事他項業務之緣故。上訴人業已為其擬變更業務之決意，投注諸多之金錢及勞費，足徵其擬從事他項業務之意圖，值其準備行為未緒階段（拆建工程未完中），被上訴人所作出准予停業之處分，許其在期間續行拆建計劃並辦理變更營業項目之申請，自不應認為違法。３誠如前述，被上訴人原即無須於接獲目的事業主管機關通知後，立為撤銷公司登記之處分；況以所揭法文既係規定為「撤銷公司登記或部分登記事項」，則被上訴人原非不得本於裁量權之作用，許可上訴人完成變更營業登記後，再為撤銷原屬目的事業主管機關撤銷許可業務之「部分」，自不待言，為此訴請為撤銷一再訴願決定及原處分之判決。
二、被上訴人則以：按「公司業務，依法律或基於法律授權所定之命令，須經政府許可者，於領得許可證件後，方得申請公司登記。」「前項業務之許可，經目的事業主管機關撤銷後，應由各該目的事業主管機關，通知中央主管機關，撤銷其公司登記或部分登記事項。」為公司法第十七條所明定。上訴人因未於停業期限屆滿後十五日內申報復業，經其目的事業主管機關交通部觀光局依觀光旅館業管理規則第二十七條第三項規定，以八十八年一月二十七日觀業八十八字第○一八四三號函撤銷其觀光旅館業營業執照及國際觀光旅館專用標識，業經確定，被上訴人依公司法第十七條第二項規定撤銷上訴人公司登記，於法並無不合。再者，公司既經撤銷公司登記，則不發生變更所營事業繼續營業問題。至交通部觀光局八十八年一月二十七日觀業八十八字第○一八四三號函撤銷其觀光旅館業營業執照之處分有無違法或不當，核屬另案範疇，尚非被上訴人所應審究等語作為抗辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果以：（一）上訴人因未於停業期限屆滿後十五日內申報復業，經目的事業主管機關交通部觀光局依觀光旅館業管理規則第二十七條第三項規定，撤銷其觀光旅館業營業執照及國際觀光旅館專用標識，因上訴人未提起訴願而確定，乃通知被上訴人依公司法第十七條第二項規定，撤銷上訴人公司登記。上訴人不服被上訴人撤銷其公司登記之處分，以公司法第十七條第二項並未規定中央主管機關經濟部於接獲目的事業主管機關撤銷許可之通知後，應即為撤銷公司登記或部分登記，仍得本於職權，依個別具體情事，為適當之裁量及處理。其遭交通部觀光局撤銷觀光飯店之許可執照，並非基於不法冒濫之原因，僅係不擬續行觀光旅館業務而擬從事他項業務，被上訴人非不得本於裁量權之作用，許可其完成變更登記後，再撤銷其原屬目的事業主管機關撤銷許可業務之部分云云。（二）按「公司業務，依法律或基於法律授權所定之命令，須經政府許可者，於領得許可證件後，方得申請公司登記。前項業務之許可，經目的事業主管機關撤銷後，應由各該目的事業主管機關，通知中央主管機關，撤銷其公司登記或部分登記事項。」公司法第十七條定有明文。本件上訴人因未於停業期限屆滿後十五日內申報復業，經其目的事業主管機關交通部觀光局依觀光旅館業管理規則第二十七條第三項規定，以八十八年一月二十七日觀業八十八字第○一八四三號函撤銷其觀光旅館業營業執照及國際觀光旅館專用標識，業經確定等情，為上訴人所不爭，從而，被上訴人撤銷上訴人公司登記，核與首開條文之規定並無不合，訴願決定予以維持，亦稱妥適。至交通部觀光局八十八年一月二十七日觀業八十八字第○一八四三號函撤銷其觀光旅館業營業執照之處分有無違法或不當，核屬另案範疇，尚非本件訴訟所得審究，併予指駁。上訴人徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又上訴人請求本件在其另案訴請確認交通部觀光局撤銷其觀光旅館業營業執照及國際觀光旅館專用標識之行政處分無效一案判決確定前，停止審判一節，因公司法第十七條規定公司業務之許可，經目的事業主管機關撤銷後，應由各該目的事業主管機關，通知中央主管機關，撤銷其公司登記，上訴人之觀光旅館業營業執照及國際觀光旅館專用標識，業經交通部觀光局撤銷確定，已如前述，依法被上訴人即必須撤銷其公司登記，倘日後交通部觀光局之前開行政處分被判決撤銷或確認無效，上訴人仍可請求被上訴人回復其公司登記，因之，並無停止審判之必要，因而為上訴人敗訴之判決。
四、本院核原判決依上開規定及說明，尚無違誤，上訴意旨仍執陳詞以原處分違反比例原則及行政裁量原則以及信賴保護原則據以指摘原判決有不適用法規或適用不當之違背法令，聲明廢棄改判。惟查：原判決既已敍明原處分係依公司法第十七條規定，以上訴人公司業務之許可，業經目的主管機關撤銷後，應由目的事業主管機關即交通部觀光局通知中央主管機關之被上訴人撤銷其公司登記，法律條文規定甚為明確，難謂原判決有不適用法規或適用不當之違背法令。參諸上訴人原公司變更登記事項卡所載，上訴人所營事業係經營國際觀光旅館─附設中餐廳、西餐廳．．．及其他娛樂表演節目，有上開公司變更登記事項卡附原處分卷可稽，足證上訴人所營事業係經營國際觀光旅館，至於中餐廳、西餐廳．．．及其他娛樂表演項目等乃附屬於上開經營國際觀光旅館之業務範圍之附屬業務，並非獨立營業項目，故上訴人之經營國際觀光旅館業既經撤銷，其附屬中餐廳等附屬業務亦隨之消滅，況上訴人自認欲將公司轉型，接續經營非國際觀光旅館業務，原處分自無違反比例原則及行政裁量以及信賴保護原則之可言，上訴意旨無非係上訴人持其主觀法律見解之歧異，斤斤指摘，核無足取，從而本件上訴為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十二年五月十五日
最高行政法院第二庭
審判長法官陳石獅
法官劉鑫楨法官彭鳳至法官高啟燦法官黃合文右正本證明與原本無異
法院書記官張雅琴中華民國九十二年五月二十三日