裁判字號：最高行政法院87年判字第952號判決
裁判日期：民國87年05月22日
裁判案由：水土保持法
行政法院判決八十七年度判字第九五二號
原告信安化學工業股份有限公司代表人甲○○被告臺北縣政府右當事人間因水土保持法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國八十六年十月二十八日八六農訴字第八六一四四九八○號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主文原告之訴駁回。
事實緣原告未經申請許可，擅於其所有位於台北縣○里鄉○○○段下罟子小段六七地號山坡地上，開挖整地，建築擋土牆，案經被告於民國八十六年二月二十日會同八里鄉公所等所屬人員查獲屬實，以其違反水土保持法第十三條第一項規定，依同法第三十三條第一項第二款，裁處罰鍰新台幣（下同）六萬元並令限期改正。原告不服，提起訴願、再訴願，均遭駁回，遂提起本訟。茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨及補充理由略謂：一、緣原告廠房土地前面與國有水利地毗連，且原告廠房土地之地面高於水利地約一公尺多，然因八里鄉公所於原告土地與水利地土地間所開設大排水溝十數年來疏未清理致雜草叢生堆積砂石更達一公尺以上，且又由於原告之土地地勢較高土石易被流失，無法保育水土，故原告曾於民國八十五年九月五日陳情八里鄉公所請其派員清理上開大排水溝以免發生災害，唯該所迄今未於置理。二、原告為謀水土保育並防止土壤繼續被流失進而危及原告廠房，乃自行出資僱工於八里鄉公所開設大排水溝之對岸用鋼筋水泥加高約八十公分之擋土牆，其目的在於防止原告土地之土壤繼續流失，進而乃維護水土保持。三、次查本件被告機關○○里鄉○○○段下罟子小段六七號、六九號土地為山坡地，而原告擅自開挖整地，違反水土保持法第十三條第一項規定科以罰鍰，惟查上開地段六七號土地確為田地，而六九地號土地則為旱地，均係低等則之農地，此有被告機關淡水地政事務所八十六年五月二十六日核發之地籍圖謄本可以為證。更何況上開地段並非山坡地而是平坦農地，且在八十五年間原告尚未興建擋土牆時，其上即種植有花生、甘薯等農作物，嗣原告興建擋土牆時，該地號土地仍種植有農作物，此亦有照片可稽，至若被告機關謂原告開挖整地云云，實係為種植上開農作物所為之翻土，且該地段地勢平坦，又何須有任何開挖行為，故被告機關未明究理遽對原告科以罰鍰，顯然違法。四、再查水土保持法第十三條第一項規定乃在防止任意開發、經營、使用山坡地，以貫徹同法第一條保育水土資源，涵養水源，減免災害，促進土地合理利用，增進國民福址之規範意旨。故倘就土地之使用、整理係為水土保育之目的，則符合水土保持法規定，可認為係合理使用行為。第查原告於大排水溝上開地段旁以鋼筋水泥加高八十公分之擋土牆，固有界定所有權界址之作用，然該加高擋土牆更能有效防治土壤、土石因沖蝕而流失，俾減少排水溝淤塞情形，防免豪雨時發生災害可能性，故屬水土保持行為而非開挖整地行為，更是合理土地使用行為。而上開地段所鄰大排水溝因堆積流失土石且十數年來疏於清理，致雜草叢生，嚴重影響排水功能，原告雖曾向被告所屬機關八里鄉公所陳情，請其派員清理以免發生災害，然迄至原告向鈞院提起本件訴訟為止亦未見其置理。惟近日以來被告所屬鄉公所業已將排水溝之雜草雜物清除，更於排水溝上緊鄰接原告所興建擋土牆旁，仿原告方法興建鋼筋水泥擋土牆。試問，何以被告所屬機關八里鄉公所興建擋土牆行為係合法之水土保持行為，而原告卻是違法且受被告科以罰鍰，天下事理之不平莫此為甚。五、又查，水土保持法第十三條、第三十三條第一項第二款規定之適用乃行為人違反同法第八條第五款規定：「於山坡地或森林區內開發建築用地，或設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地」。因之，本條款所謂開挖整地行為必以開發建築、遊憩用地或設置公園、墳墓等目的或其他類似目的所為之土地挖掘、整理行為，致破壞水土保持，否則即不能以違反上開規定遽予科處罰鍰。然原告係於前揭地段上興建擋土牆以防止土壤流失符合水土保持工作，且兼顧廠房地基及界定所有權界址作用，並非是土地開挖行為。此觀被告所屬鄉公所日前興建擋土牆工事及該大排水溝內雜草土石清除後之現狀與八十五年間情形相較，不啻天壤之別，益證原告並無違反水土保持法規定，被告機關所為罰鍰處分顯然違法。五、被告機關所屬八里鄉公所於原告所建擋土牆旁興建鋼筋水泥擋土牆，係由被告機關工務局撥款補助三百三十三萬元整治水利工程，且有限定年度內完成之要求，此有被告機關八六北府工水字第一四六七一○號函可稽，故興建擋土牆亦係被告機關所認為水利工程項目之一種。六、末查，本件原告所有土地地勢平坦，且多年來均種植農作物，而被告機關罔顧原告興建擋土牆之目的可以防止土壤流失有助益於水土保持，卻謂原告擅自開挖山坡地，且何以被告機關所屬鄉公所卻可興建擋土牆﹖而就該地段翻土種植農作物行為，被告機關復謂為整地行為，在在均違反法令更與事實不合，被告機關所為罰鍰及一再訴願決定處分顯然違法，敬請鈞院依法撤銷等語。
被告答辯意旨略謂︰一、依據「水土保持法」第八條第一項：「下列地區之治理或經營、使用行為，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護．．．五於山坡地或森林區內開發建築用地，或設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。．．．」第十三條第一項：「第八條第一項第五款之開發，經營或使用行為，其水土保持義務人應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核，其水土保持計畫未經主管機關核可前，各目的事業主管機關不得逕行核發開發或利用之許可。」第三十三條一項：「有下列情形之一者，處新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰．．．二違反第十二條至第十四條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第二十三條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。．．．」。二、原告所述乃為八里鄉公所開設大排水溝，因未清理致雜草叢生堆積砂石，原告之土地地勢較高土石易被流失，原告陳情八里鄉公所請其清理大排水溝以免發生災害，而八里鄉公所並未處理，上述係應為大排水溝淤塞之處理與原告之開挖整地建築擋土牆違反水土保持法並無相關。三、原告主張其為謀水土保育並防止土壤繼續被流失進而危及原告廠房，乃自行出資僱工於八里鄉公所開設大排水溝之對岸用鋼筋水泥加高約八十公分之擋土牆，其目的在於防止原告土地之土壤繼續流失，進而乃維護水土保持。唯查：原告所建之擋土牆除原告所陳述之於大排水溝之對岸用鋼筋水泥加高約八十公分擋土牆外，另有一用於界址標誌之圍牆及一面於廠房下方之擋土牆，均有開挖整地之行為，原告所述顯與事實不符，原告雖稱為防止土地之土壤流失進而維護水土保持，然原告仍應依水土保持法向主管機關申請許可後方為合法。四、本縣○里鄉○○○段下罟子小段六十七地號土地經查係臺灣省政府八十五年三月六日八五府農水字第一二三一四號公告及行政院八十六年七月三十一日台八十六農三○八二四號函核定省府八十六年十月八日八六府農水字第一六八八六七號公告為山坡地，原告所有之上揭土地雖經變更為工業用地，但仍應受水土保持法之約束，且原告之興建擋土牆確實有開挖整地之行為，即已違反水土保持法第十三條第一項之規定，本府依規定處原告新台幣六萬元之罰鍰並無違法。本件訴訟為無理由，請駁回其訴訟等語。
理由按「下列地區之治理或經營、使用行為，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護．．．於山坡地或森林區內開發建築用地，或設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。」「第八條第一項第五款之開發，經營或使用行為，其水土保持義務人應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核，其水土保持計畫未經主管機關核可前，各目的事業主管機關不得逕行核發開發或利用之許可。．．．」、「有下列情形之一者，處新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰．．．違反第十二條至第十四條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第二十三條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。．．．」分別為水土保持法第八條第一項、第十三條第一項及第三十三條第一項第二款所明定。本件原告未經申准，擅於台北縣○里鄉○○○段下罟子小段六七地號山坡地上開挖整地，建築擋土牆，案經被告查獲屬實，此有會勘紀錄、照片三幀等附卷可稽，違規事實足堪認定。被告以其違反水土保持法第十三條第一項，乃依同法第三十三條第一項第二款之規定，科處罰鍰六萬元並限期改善。原告以其興建擋土牆係為謀水土保育防止土壤流失，兼顧公眾利益及私權所為，非開挖整地行為，亦不能謂違反水土保持法第十三條第一項規定云云，訴經台灣省政府、行政院農業委員會一再訴願決定，以原告所有前開土地先後經行政院、台灣省政府分別以六十八年十一月二十一日台經字第一一七○一號公告、六十九年二月六日府農山字第一二○一六六號公告為山坡地，原告未先擬具土地保持計畫送請被告核准，即擅自在該地上開挖整地，除經被告於八十六年二月二十日現場會勘外，再訴願機關並於同年十月三日會同被告及台北縣八里鄉公所人員進行現場複勘結果，原告在地上構建圍籬二面、擋土牆一面，其中一面圍籬係利用溝渠護堤以鋼筋水泥加高而成，未開挖整地，惟另一面用於界址標誌之圍籬及業已拆除址於廠房下方之擋土牆，均不能免於開挖整地行為，認原告主張未有開挖整地行為，應豁免處罰乙節，並非可採，另本件違規擋土牆縱已拆除完竣，惟違規行為後之遵期改正，僅為免予依水土保持法第三十三條第二項再次分別處罰依憑，與首次違規受罰無，且被告亦已衡酌本件違規情節，予以最低額新台幣六萬元罰鍰，並無不合，遂駁回其訴願及再訴願。揆諸首揭法條規定，原處分及一再訴願決定均無違誤。茲原告起訴仍執前詞爭執，除原決定業已論明者外，查原告在其所有本件土地上構建圍籬二面，擋土牆一面，均構成開挖整地行為，經被告及再訴願機關先後會勘屬實，有會勘紀錄分別附原處分卷及再訴願機關卷可稽。原告仍謂未構成開挖整地行為云云，顯係一己之見，核不足採。且本件係處罰其未經先擬具水土保持計畫，送請主管機關核准，即擅行開挖整地之違章行為，是縱其所訴其目的在謀防止土壤流失，兼顧公益及私權非虛，要亦難邀免罰。其起訴意旨難謂有理，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。中華民國八十七年五月二十二日
行政法院第三庭
審判長評事 陳石獅
評事 趙永康 評事 高啟燦 評事 蔡進田 評事 鄭淑貞 右正本證明與原本無異
法院書記官郭育玎中華民國八十七年五月二十五日