裁判字號：最高行政法院96年判字第1045號判決
裁判日期：民國96年06月14日
裁判案由：收回被徵收土地
最高行政法院判決
96年度判字第01045號上訴人甲○○（ 江瑞圖 之承受訴訟人）
乙○○（江瑞圖之承受訴訟人）丙○○（江瑞圖之承受訴訟人）被上訴人行政院代表人 張俊雄
參加人臺北縣政府代表人 周錫瑋
參加人國防部陸軍司令部（原名陸軍總司令部）
通訊處臺灣省桃園縣龍潭郵政91013號代表人 趙世璋 上列當事人間因收回被徵收土地事件，上訴人對於中華民國94年5月27日臺北高等行政法院93年度訴字第1171號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、參加人國防部陸軍司令部前為興建8671衛材庫，需用原坐落臺北縣板橋鎮（經改為板橋市○○○段土地，報經被上訴人以民國53年5月30日台53內字第3780號令核准徵收。原審原告江瑞圖（上訴人之被繼承人）於89年6月16日以其所有坐落臺北縣板橋市○○段246之5地號（重測後併編為公館段696地號）土地（下稱系爭土地），屬前揭徵收土地之一部，經參加人臺北縣政府以53年6月28日北府清地四字第6970號公告徵收，然原核准計畫之使用現已廢止，乃向臺北縣政府請求照價收回系爭土地。案經臺北縣政府於89年9月26日勘查結果，以本件土地徵收後，已於54年間興建完成營舍（建華營區），業已依徵收計畫使用完畢，不發生原土地所有權人得照原徵收價額收回土地之問題，且本件已逾申請收回之期限，無行為時土地法第219條之適用，擬不予發還，報經被上訴人以90年5月21日台（90）內地字第9065023號函同意照辦，臺北縣政府據以90年6月8日90北府地用字第193795號函復知。江瑞圖迭行陳情，臺北縣政府以90年8月7日90北府地用字第273497號及同年8月23日90北府地用字第303032號函復，上訴人不服，向內政部提起訴願，經內政部91年1月7日台內訴字第09000084510號訴願決定駁回，訴經臺北高等行政法院認本件應以原核准徵收機關為核准收回與否之處分機關，爰以91年度訴字第782號判決，將原訴願決定撤銷。內政部以江瑞圖係不服被上訴人90年5月21日台（90）內地字第9065023號函，移由被上訴人受理，嗣經被上訴人以93年2月11日院臺訴字第0930081444號訴願決定駁回訴願，上訴人仍不服，遂提起行政訴訟。主張：（一）所謂「不依核准計畫使用」，應包含「自始不依核准計畫使用」及「嗣後不依核准計畫使用」兩者：系爭土地被徵收當時之土地法第219條規定之所謂「不依核准計畫使用」，依法律條文解釋方法，自應包括「自始不依核准計畫使用」及「嗣後不依核准計畫使用」兩種情形，始符干涉行政（侵害行政）應受較嚴格法律羈束及上述解釋土地徵收及其程序，均係基於特定目的與用途，始得為之，必須符合必要性與比例原則之意旨。而臺北縣政府於53年6月28日以北府清地四字第6970號之公告徵收系爭土地，被徵收土地既已於84年間依原徵收計畫使用完畢，其原徵收之目的及土地用途，已不存在，自屬「嗣後不依核准計畫使用」之情形，基此，徵收機關理應按前揭為徵收行為時之土地法第219條規定，於原土地所有權人請求時，依原徵收價額迅予返還被徵收土地予上訴人，始符憲法第15條人民財產權應予保障及第143條人民依法取得之土地所有權，應受法律保障規定之意旨。惟國防部陸軍司令部於依8671衛材庫徵收計畫使用完畢後，被上訴人隨即於84年間違法自行核准變更為非公用財產，專案讓售與內政部，作為規劃新社區開發之使用，置原土地所有權人之權益於不顧，顯然假公用徵收之名，行轉手買賣之實，已嚴重違背憲法保障人民財產權之本旨。再參諸民法第179條規定，系爭土地雖曾依法徵收，但既已不作公用目的，即已無徵收之原因，政府自應返還土地。（二）本件上訴人於84年5月30日函准臺北縣政府將系爭土地變更為非公用財產，專案讓售內政部規劃新社區開發，並未通知上訴人，上訴人係於89年始行知悉此嗣後不依核准計畫使用情事，訴願決定書認上訴人係於89年6月16日申請收回被徵收之土地，自應依申請當時之土地法（即89年1月26日修正公布之土地法第219條）規定審認，此種見解，顯然悖離法理，在實際執行上為不可能實現之事。惟如依89年修正公布之土地法第219條規定，本件上訴人於89年知悉被徵收之土地有嗣後不依核准計畫使用之情形時，早已逾越法條所要求之「徵收補償發給完竣屆滿1年之次日起5年內」請求權時效，亦即按此立法，上訴人請求權根本無從行使，更遑論消滅時效之起算，如此嗣後以立法任意剝奪人民財產權，顯不符合公平、正義。基此，本件自應適用53年徵收時之土地法（即35年4月29日修正公布）第219條規定，即「徵收私有土地後，不依核准計畫使用，或於徵收完畢1年後不實行使用者，其原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地。」於被徵收之土地嗣後不依核准計畫使用後，土地所有權人知悉此情事，並得行使其照原徵收價額收回其土地之請求權時，始能依民法所定請求權之一般消滅時效期間，開始計算其15年之請求權時效等語，為此求為撤銷訴願決定及原處分，並命被上訴人作成准予收回系爭土地之處分。
二、被上訴人則以：（一）上訴人主張系爭土地於被上訴人以84年5月30日台84財字第19275號函准變更為非公用財產時起，即屬「（嗣後）不依核准計畫使用」被徵收土地，上訴人即應享有收回請求權，因此就上訴人主張收回請求權成立要件從形式上認定，自應以被上訴人核准變更系爭土地為非公用財產時之土地法規定作為適用之法規範，亦即應適用78年12月29日修正公布之土地法第219條規定。（二）上訴人於89年6月16日向臺北縣政府申請原所有土地已廢止核准徵收計畫之使用，請求照價收回被徵收土地，經臺北縣政府發函請需地機關查明原徵收計畫使用情形，及系爭土地現行使用狀況，案經國防部陸軍司令部所屬政治作戰部發函說明，業依徵收計畫使用完畢。復經臺北縣政府於89年9月26日邀集各相關單位至現場實地勘查，作成結論，以：「一、本案土地徵收後其土地上原建有營舍（建華營區），業依徵收計畫使用完畢。．．．。本案土地於53年徵收後既已依計畫完成使用之事實，行政院56年5月2日台內字第3263號令：『徵收土地如以依原核准計畫所定之使用期限使用，則其法定要件即已具備，縱令此後對該項土地另有使用或處分，係屬土地所有權之行使範疇，要不發生原土地所有權人得照原徵收價額收回土地之問題』，故江（瑞圖）先生之申請不符合土地法第219條之規定。」嗣報經上訴人90年5月21日台（90）內地字第9065023號函同意照辦，臺北縣政府據以90年6月8日90北府地用字第193795號函復上訴人，謂依法尚無不合。復依原審91年度訴字第782號判決意旨：系爭土地於行政院84年5月30日台84財字第19275號函核准變更為非公用財產，則本件收回請求權成立要件從形式上認定，以行政院核准變更系爭土地為非公用財產時之土地法規定作為應適用之法規範，即應適用78年12月29日修正公布之土地法第219條規定等語。準此，本件適用78年12月29日修正公布之土地法第219條規定，上訴人亦已逾申請收回之期限，其訴實無理由等語，資為抗辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）按中央法規標準法第18條規定「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」明定關於人民聲請許可案件，應適用申請時之法規，僅在聲請後法規有變動時，採從新從優原則而已。上訴人於89年6月16日提出收回徵收土地之申請，自應適用78年12月29日修正公布之土地法第219條規定，而受土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿1年之次日起5年內，聲請照徵收價額收回土地期間之限制。又關於行使收回權期間，係78年12月29日修正公布之土地法所為之規定，則本件時效起算至遲應於法規施行之日起起算，則自民國78年12月29日修正施行，上訴人至遲應於施行屆滿1年之次日起5年內為申請，詎上訴人遲至89年6月16日始申請收回，顯已逾78年施行之土地法所規定之收回期間，自屬於法不合。上訴人主張無收回期間之限制，要無可採。（二）本件縱認應適用徵收時之法令，惟按公法與私法，雖各具特殊性質，但二者亦有其共通之原理，私法規定之表現一般法理者，應亦可適用於公法關係，本院52年判字第345號判例可資參照。另查公法上請求權之消滅時效，固屬憲法上法律保留事項，不容行政機關以授權命令逕行規定其期間，惟於公法上請求權在法律未明定其時效期間前，亦應許類推適用相關公法或民法關於時效之規定，以填補該請求權無時效規定之漏洞（司法院釋字第474號解釋參照）。此項類推適用，係填補立法意旨之脫漏，不論係行政機關對人民之請求或人民對行政機關之公法上請求，均有消滅時效之適用，始符合法律安定之要求，亦應認與法律保留原則無違。是以行政法學之通說，就公法上請求權之消滅時效，應類推適用民法第125條前段、第128條之規定：「請求權，因十五年間不行使而消滅。」「消滅時效，自請求權得行使時起算。」被上訴人83年5月3日台（83）內地字第8377377號函釋亦以：「．．．為修正前之土地法第219條未若修正後之同法對於原土地所有權人之收回權有期限之限制，而多數學者及部分實務上見解對於修正前土地法第219條行使收回權期間，認為應類推適用民法第380條．
．．及民法第125條一般請求權15年時效期間之規定。」亦有相同見解在案。依學者及實務上見解，均認為應自徵收完畢之日起15年內行使。本件系爭土地於被上訴人以53年5月30日台53內字第3780號令核准徵收後，即於53年9月1日以徵收為原因而辦理登記，此有內政部卷附臺北縣板橋市○○段○○○號地號土地登記簿影本記載可按，是以本件收回權時效期間之起算點從53年9月1日開始起算，至68年9月1日業已滿15年，本件收回權應已罹於時效而消滅。（三）再退步言，縱採上訴人主張本件應以被上訴人以84年5月30日台84財字第19275號函准變更為非公用財產，專案讓售內政部規劃新社區開發收回事由發生時起算收回之期限，而未罹於時效。惟本件徵收後已於54年間興建完成營舍（建華營區），業依徵收計畫使用完畢，嗣雖依上開函准變更為非公用財產，專案讓售內政部規劃新社區開發等情，固有國防部陸軍司令部所屬政治作戰部89年9月5日伯耐字第5779號書函說明，請臺北縣板橋地政事務所辦理管理機關變更登記為財政部國有財產局，復經臺北縣政府於89年9月26日邀集各相關單位至現場實地勘查，有上開函及會勘紀錄可稽，並為兩造所不爭之事實，惟此係屬於土地所有權之行使範疇，要不發生原土地所有權人得照原徵收價格收回其土地之問題，尚非得以系爭被徵收土地嗣後變更為非公用財產，而謂有未依徵收計畫使用之情形等詞，為判斷基礎，因而駁回上訴人在原審之訴。
四、本院按：「本條例施行前公告徵收之土地，其申請收回，仍依施行前之規定辦理。」89年2月2日制訂公布之土地徵收條例第61條定有明文。則於土地徵收條例施行後始聲請收回徵收土地者，應適用89年1月26日修正公布之土地法第219條規定。而該條第1項係規定：「私有土地經徵收後，有左列情形之一者，原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿一年之次日起五年內，向該管直轄市或縣（市）地政機關聲請照徵收價額收回其土地︰一、徵收補償發給完竣屆滿一年，未依徵收計畫開始使用者。二、未依核准徵收原定興辦事業使用者。」此規定僅係將78年12月29日修正之同條項中，「市、縣地政機關」修正為「直轄市或縣（市）地政機關，其餘均相同；關於聲請收回土地之期限部分，實則為78年12月29日所修正者。另關於聲請收回土地之期限，並未就何時知悉有可申請收回之事由為規定，應認不論何時知悉有可聲請收回土地之事由，聲請收回徵收土地之期限，均為徵收補償發給完竣屆滿1年之次日起5年內，在此期間外，即無聲請收回徵收土地之權。又於78年12月29日土地法第219條修正前徵收完成之土地，其聲請收回之期限，自應自前開法條修正施行日起算。經查：（一）國防部陸軍司令部前為興建8671衛材庫，報經被上訴人核准徵收江瑞圖原有系爭土地及相鄰多筆土地。被上訴人嗣於84年5月30日以台84財字第19275號函就系爭土地核准變更為非公用財產，江瑞圖則於89年6月16日以其前開核准計畫之使用現已廢止，乃向臺北縣政府請求照價收回系爭土地，案經臺北縣政府以本件土地徵收後，已於54年間興建完成營舍（建華營區），業已依徵收計畫使用完畢，不發生原土地所有權人得照原徵收價額收回土地之問題，且本件已逾申請收回之期限等由，擬不予發還，報經被上訴人以90年5月21日台（90）內地字第9065023號函同意照辦，臺北縣政府即據以函復江瑞圖等情，為原審依法認定之事實。（二）基於前開事實，原判決以上訴人之收回徵收土地之聲請已逾聲請期限，不應准許為由，駁回上訴人於原審之訴，經核並無不合。（三）上訴人提起上訴雖主張：１、本件系爭土地有「嗣後不依核准計畫使用」之情事，應適用35年4月29日修正公布之土地法第219條規定，始符公平正義。再參酌法律不溯既往之基本原則及78年修正公布之土地法第219條並無溯及既往之規定，並審酌本件嗣後不依核准計畫使用之特別情事，及上訴人迨至89年始行知悉之情狀，自應認定上訴人按原徵收價額收回其土地之請求權時效，應自其知悉時始行起算，而不應逕以現行土地法第219條第1項規定強行適用於本件。２、原審判決一方面類推適用民法第128條之規定，一方面又自上訴人請求權尚未發生時（即系爭土地甫被徵收為公用，上訴人請求權尚未發生時）起算15年之時效期間，顯有判斷理由矛盾之違法。３、所謂「不依核准計畫使用」，依法律條文解釋方法，自應包括「自始不依核准計畫使用」及「嗣後不依核准計畫使用」兩種情形，始符干涉行政（侵害行政）應受較嚴格法律羈束及司法院釋字第425號、第409號解釋土地徵收及其程序，均係基於特定目的與用途，始得為之，必須符合必要性與比例原則之意旨。
４、公法上之土地強制徵收權，係基於特定之公用目的，而在立法上所作之特殊考量，該特定目的如不存在，強制徵收之權源即失所附麗，政府即無剝奪人民土地權利之權力，已徵收之土地應予返還，如此始能符合公用徵收之立法本旨，並與憲法所揭示之土地政策基本原則，及土地法第208條所為國家因公用事業之需要，得依土地法規定徵收私有土地之規定一致。再參諸民法第179條之規定精神，系爭土地雖曾依法徵收，但既已不作公用目的，即已無徵收之原因，政府自應返還土地。５、被上訴人於本件所為答辯，未以法律為據，卻執56年5月2日為解決行政機關本身之困境所自行發布之56年5月2日台內字第3263號令：「徵收土地如已依原核准計畫所定之使用期限使用，則其法定要件即已具備，縱令此後對該項土地另有使用或處分，係屬土地所有權之行使範疇，要不發生原土地所有權人得照原徵收價額收回土地之問題。」為依據，顯係「行政造法」，違反憲法第15條及第23條規定，原審判決未予糾正，實有判決不適用法規或適用不當及所載理由矛盾之違背法令等語。（四）惟查：１、本件上訴人係於89年6月16日申請收回系爭徵收土地，其時本件徵收補償發給完竣已逾1年，揆之前開規定及說明，本件上訴人聲請收回徵收土地之期間，為自78年12月29日修正公布之土地法生效次日起5年內，是本件上訴人之聲請已逾前開得收回之期間，於法未合。上訴人主張其聲請收回期間應自其知悉時起算云云，並不足採。又原審就本件並無違反法律不溯及既往原則，業予說明綦詳，並無不合，上訴人復持此項原審所不採之陳詞據以上訴，難認為有據。２、依前開理由，已足認上訴人於原審之訴為無理由，原審雖又以其他理由作為補強，經核對原判決之結論不生影響。從而，上訴人就原審所持其他理由予以指摘，亦難認為有理由。（五）綜上所述，本件上訴意旨指摘原判決違誤，求為廢棄，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中華民國96年6月14日
第二庭審判長法官鄭淑貞
法官黃合文法官吳明鴻法官鄭小康法官帥嘉寶以上正本證明與原本無異中華民國96年6月15日
書記官阮桂芬