裁判字號：高雄高等行政法院94年訴字第373號判決
裁判日期：民國94年08月18日
裁判案由：都市計畫
高雄高等行政法院判決
94年度訴字第00373號原告昇燕精密工業股份有限公司代表人甲○○訴訟代理人 楊申田 律師
余如惠 律師被告高雄縣政府代表人乙○○縣長訴訟代理人 陳妙泉 律師上列當事人間因都市計畫事件，原告提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
壹、事實概要：緣原告所有坐落高雄縣○○鄉○○段124、125地號土地上之廠房係位於高雄縣燕巢鄉第17期市地重劃區範圍內之合法廠房。上開廠房土地於燕巢鄉都市計畫第二次通盤檢討時由工業區變更為住宅區。嗣經原告陳請燕巢鄉公所命原告遷廠並給予補償，燕巢鄉公所乃於民國（下同）93年8月12日以燕鄉建字第0930009191號函命原告應於93年9月30日前遷廠，進而與原告達成以新台幣（下同）8,873,131元補償原告之協議。然經燕巢鄉公所要求被告協助編列預算卻遭拒絕，另燕巢鄉公所自行編列追加預算提送燕巢鄉民代表會第17屆第4次定期會審查亦遭退回，致燕巢鄉公所迄今無法籌措財源補償原告，亦無執行拆遷工作。原告遂以本件究其實際，被告方為都市計畫之實施機關，是自應由被告補償原告，乃逕行提起本件一般給付訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：被告應給付原告8,873,131元。
二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
參、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：
（一）緣原告所有之廠房基地，係坐落於高雄縣第17期燕巢市地重劃區內，其地號於地籍圖重測前，為高雄縣○○鄉○○○段○○○號，於85年5月27日重測後，變更為安東段115號，於90年10月23日市地重劃後，復變更為燕新段124、125號，合先敘明。
（二）按「住宅區為保護居住環境而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙居住之寧靜、安全與衛生。」都市計畫法第34條定有明文。經查，原告前揭廠房基地及鄰近土地，於高雄縣燕巢鄉都市計畫第二次通盤檢討時，已由「工業區」變更為「住宅區」，現臨近土地並已陸續興建房屋作住宅使用。系爭廠房於都市計畫變更前雖係經合法申請之工廠，惟該基地既已變更為住宅用地，倘仍繼續於當地營運生產，不僅明顯不符合土地使用分區管制規定外，且產生之噪音將嚴重妨礙鄰近住家之生活品質，造成環境污染，並造成當地地價偏低，致使地主無形中之損害，不利當地新社區之發展。而在當地居民長期圍廠抗爭下，原告亦已不堪其擾，系爭廠房之正常營運亦嚴重受影響。
（三）次按都市計畫法第41條規定：「都市計畫實施後，其土地上原有建築物不合土地使用分區管制規定者，‧‧‧當地鄉、鎮、市公所認有必要時，得斟酌地方情形限期令其變更使用或遷移；其因變更使用或遷移所受之損害，應予適當之補償，‧‧‧。」，明文賦予都市計畫相關機關於都市計畫實施中，在不變更原都市計畫之情況下，為求該計畫進行之順利並達該計畫之目的，命令當地合法存在建築物拆遷之權利。查本案經原告及當地居民分別多次去函向內政部、被告及燕巢鄉公所陳情，經燕巢鄉公所認定原告系爭廠房於當地繼續營運，實不符土地使用分區規定，已有礙當地發展，確有遷移之必要性，遂以92年4月9日燕鄉建字第0920004063號函決定依都市計畫法第41條之規定，限期令原告遷移。原告並與燕巢鄉公所達成協議，以大邑不動產估價師事務所作成之拆遷補償估總價8,873,131元為原告遷移所受損害之補償金額。
（四）再按「市地重劃由中央、直轄市或縣(市)主管機關辦理。」市地重劃實施辦法第2條第1項定有明文。又依都市計畫法第76、77條之規定可知，都市計畫之經費係由實施該計畫之機關依法以編列預算等方式籌措，相關土地亦由實施機關管理使用，處分系爭土地所得價款亦係撥供實施機關實施都市計畫之用。查本件都市計畫雖係由燕巢鄉公所初步擬定，惟該市地重劃之確定、主政及執行（包含補償金之發放）機關皆係被告，故被告為本件都市計畫實際之實施機關，另依內政部營建署93年1月16日營署都字第0930001930號移文單所示「查涉都市計畫之執行，依法係屬貴管」，顯見被告確為本件都市計畫之執行及權責機關，殆無疑義。又，因市地重劃等都市計畫發布實施後，而有拆遷地上物之必要者，其補償機關係為被告，此有被告88年2月5日（88）府地劃字第023452號函為憑，是本件拆遷補償費之發放機關為被告，被告自應依法以原告與燕巢鄉公所協議之金額，補償原告因執行遷移所受損失，且相關經費亦應由被告依法籌措。
（五）又原告經燕巢鄉公所命限期遷移後，已著手準備遷廠之相關事宜，惟遲未見拆遷令之執行與補償金之撥放，乃去函被告及燕巢鄉公所詢問並委由律師發函申請，卻遭被告以該都市計畫係燕巢鄉公所擬定為由不予回應（參被告93年1月5日府建都字第0920243379號函），而燕巢鄉公所一方面去函要求被告協助編列預算被拒，一方面編列追加預算提送燕巢鄉民代表會第17屆第4次定期會審查亦遭退回，乃於94年3月10日以燕建字第0940002609號函副本通知原告表示因補償費用籌措問題無法解決，暫無法予以補償。查系爭拆遷問題因行政機關就經費籌措部分互卸責任而延宕至今，原告長期面對鄉民抗爭及廠房不確定是否能繼續營運等因素，蒙受不少壓力，且因已辦理廠房遷移作業而受有損失，卻遲遲未獲補償，乃依行政訴訟法第8條第1項提起給付訴訟。
二、被告主張之理由：
（一）按地方制度法第2條、第14條規定，鄉為地方自治團體，具獨立之公法人地位。且依都市計畫法第13條規定，鄉公所亦屬都市計畫擬定機關；同法第41條又規定，都市計畫發布實施後，其土地上原有建築物不合土地使用分區規定者，鄉公所認有必要時，得斟酌地方情形限期令其變更使用或遷移，其因變更使用或遷移所受之損害，應予適當之補償。而鄉公所為實施都市計畫所需之經費，應由其編列年度預算籌措之，同法第77條亦定有明文。
（二）經查，本件都市計畫係由燕巢鄉公所擬定，而原告所有系爭廠房基地，屬燕巢都市計畫區內。又認定原告所有系爭廠房，不合土地使用分區規定者，而有遷移必要者，亦為燕巢鄉公所。同時依都市計畫法第41條規定與原告協議補償者，同樣為燕巢鄉公所。再參酌同法第77條鄉公所應編列預算之規定，燕巢鄉公所對本件其所擬定實施之都市計畫所需經費，基於「權責相符」原則，自應由燕巢鄉公所補償原告，方屬正確。況且，燕巢鄉鄉長本來就是原告公司負責人，嗣才改由鄉長之配偶擔任現在公司負責人，故原告對於本件應由燕巢鄉公所補償乙事應知之甚詳。
（三）再依燕巢鄉公所94年3月10日燕鄉建字第0940002609號函說明二所示，亦明確證明本件補償依法應由燕巢鄉公所編列預算，且鄉公所原亦依法自行編列預算提送鄉民代表會審查，惟遭退回。
（四）綜上，本件都市計畫之擬定，地上物遷移必要性之認定，補償之協議及預算編列，均由燕巢鄉公所為之；換言之，燕巢鄉公所為本件之權責單位，依上開「權責相符原則」，補償費之發給，應為燕巢鄉公所而非被告，故原告所訴恐有當事人不適格之嫌，且其所訴內容亦無理由。
理由
一、按「都市計畫發布實施後，其土地上原有建築物不合土地使用分區規定者，除准修繕外，不得增建或改建。當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所認有必要時，得斟酌地方情形限期令其變更使用或遷移；其因變更使用或遷移所受之損害，應予適當之補償，補償金額由雙方協議之；協議不成，由當地直轄市、縣（市）（局）政府函請內政部予以核定。」都市計畫法第41條定有明文。準此，都市計畫發布實施後，當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所認為土地上原有建物不合土地使用分區規定而有限期令變更使用或遷移之必要者，對於建物所有權人雖應補償其因變更使用或遷移所受之損害，惟補償金額應先由雙方協議之；所謂「雙方」依都市計畫法第41條前段「．．．當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所認有必要時，得斟酌地方情形限期令其變更使用或遷移；其因變更使用或遷移所受之損害，應予適當之補償，補償金額由雙方協議之」之文義，對照同法第13條第1款規定：「都市計畫由各級地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所依左列之規定擬定之：一市計畫由直轄市、市政府擬定，鎮、縣轄市鄉計畫分別由鎮、縣轄市、鄉公所擬定，．．．。」及第77條第1項：「地方政府及鄉、鎮、縣轄市公所為實施都市計畫所需經費，應以左列各款籌措之：一、編列年度預算。二、工程受益費之收入。三、土地增值稅部分收入之提撥。四、私人團體之捐獻。五、中央或縣政府之補助。六、其他辦理都市計畫事業之盈餘。七、都市建設捐之收入。」等規定，可知所謂協議補償之雙方係指作成命建物所有權人遷移處分之行政機關及因該處分而應遷移建物之所有權人而言，其中得行協議之機關或為當地鄉、鎮、縣轄市公所，或為當地直轄市、縣（市）（局）政府，端視為遷移處分之主體而定。倘雙方達成協議，則由該達成協議之機關為補償費之給付，至其經費來源並非所問，蓋此為其財源籌措之問題，與其所負之給付義務係屬二事。設若該雙方協議不成，方統由當地直轄市、縣（市）（局）政府函請內政部予以核定。
上開協議補償與送請內政部核定補償，二者尚有不同。
二、原告起訴主張：原告所有坐落高雄縣○○鄉○○段124、125地號土地上之廠房係位於高雄縣燕巢鄉第17期市地重劃區範圍內之合法廠房。上開廠房土地於燕巢鄉都市計畫第二次通盤檢討時由工業區變更為住宅區。嗣燕巢鄉公所於93年8月
12日以燕鄉建字第0930009191號函命原告應於93年9月30日前遷廠，進而與原告達成以大邑不動產估價師事務所所估價之拆遷補償費8,873,131元補償原告之協議。但燕巢鄉公所一方面要求被告協助編列預算被拒，一方面自行編列追加預算提送燕巢鄉民代表會第17屆第4次定期會審查亦遭退回。本件究其實際，被告方為都市計畫之實施機關，是自應由被告補償原告因拆遷廠房所受之損失，爰依都市計畫法第41條規定請求被告給付原告8,873,131元等語。被告則以：本件都市計畫係由燕巢鄉公所擬定，又認定系爭廠房有遷移必要者，亦為燕巢鄉公所。再依都市計畫法第41條規定與原告協議補償者，同為燕巢鄉公所。參酌同法第77條有關鄉公所應編列預算之規定，燕巢鄉公所對本件其所擬定實施之都市計畫所需經費，基於「權責相符」原則，自應由燕巢鄉公所補償原告，方屬正確。況且，燕巢鄉之鄉長 潘建芳 本來就是原告公司之負責人，現才改由其配偶甲○○擔任公司負責人，故原告對於本件應由燕巢鄉公所補償乙事應知之甚詳，其訴為無理由等語，資為抗辯。
三、經查，本件原告主張其所有之系爭廠房係位於高雄縣燕巢鄉第17期市地重劃區範圍內之合法廠房；該廠房之土地於燕巢鄉都市計畫第二次通盤檢討時由工業區變更為住宅區。嗣經原告陳請燕巢鄉公所命原告遷廠並給予補償，燕巢鄉公所乃於93年8月12日以燕鄉建字第0930009191號函命原告應於93年9月30日前遷廠，進而與原告達成以8,873,131元補償原告之協議。然經燕巢鄉公所要求被告協助編列預算卻遭拒絕，致燕巢鄉公所迄今無法籌措財源補償原告等情，固據原告提出燕巢鄉公所93年8月12日燕鄉建字第0930009191號函、94年3月10燕鄉建字第0940002609號函、大邑不動產估價師事務所製作之拆遷補償評估報告書影本等附卷可稽。惟查，本件原告係依都市計畫法第41條規定訴請被告給付補償費，業據原告訴訟代理人於本院準備程序時陳述甚明（見本院94年7月11日準備程序筆錄）。然而，本件依原告之主張係燕巢鄉公所命被告遷廠並與之達成補償協議，至被告則未命原告遷廠，也未與原告達成任何有關補償之協議，此為原告所是認；故如前述，原告既係與燕巢鄉公所而非被告，達成補償之協議，則有關補償費之請求，應係原告向燕巢鄉公所請求，原告並無向被告請求給付補償費之依據。至燕巢鄉公所給付補償經費之來源，則為其財源籌措之問題，非原告所應過問。退而言之，縱認燕巢鄉公所未與原告達成補償之協議而有由被告報請補償之必要，惟依都市計畫法第41條後段規定請求補償，須由內政部作成一核准補償之處分為前提，當地直轄市、縣（市）（局）政府始得為補償金之發放，否則受遷移人給付補償金之請求權即不存在。而提起一般給付之訴請求金錢給付，必須是以該訴訟可「直接」行使一給付請求權時始可，如依其所依據實體法之規定，尚須先由行政機關核定其給付請求權者，則於提起一般給付之訴前，應先提起課予義務之訴，請求作成該核定之行政處分，其未先行提起課予義務之訴，請求行政機關作成核定其給付之行政處分，遽行提起一般給付訴訟，難以達到訴訟之目的，即屬欠缺權利保護要件，自非法之所許（最高行政法院91年度裁字第722號裁定參照）。然查，本件內政部並未作成准予補償之處分，為原告所不爭，則依上開所述，原告自無直接請求被告為補償費發放之請求權存在。是原告未先申請作成核定補償金額之行政處分，遽行提起一般給付訴訟，難以達到其訴訟之目的，即屬欠缺權利保護要件，且本院亦無從曉諭其轉換訴訟類型，其請求自屬無從准許。原告提起本件一般給付訴訟，訴請被告給付補償費，自無可採。
四、綜上所述，本件被告未命原告遷廠，也未與原告達成補償協議，而內政部更未為准予補償之處分，原告自無直接請求被告為補償費發放之請求權存在，是原告依行政訴訟法第8條第1項提起本件一般給付訴訟，請求被告給付補償費8,873,131元，為無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國94年8月18日
第三庭審判長法官江幸垠
法官邱政強法官簡慧娟以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票7份（每份34元）。
中華民國94年8月18日
書記官楊曜嘉