臺灣高雄地方法院94年度國字第25號民事判決

裁判字號：臺灣高雄地方法院94年國字第25號民事判決

裁判日期：民國96年09月04日

裁判案由：國家賠償

臺灣高雄地方法院民事判決94年度國字第25號
原告甲○訴訟代理人 葉美利 律師被告高雄縣政府法定代理人戊○○訴訟代理人曾劍虹律師被告高雄縣仁武鄉公所法定代理人乙○○訴訟代理人洪幼珍律師被告經濟部工業局法定代理人丁○○訴訟代理人丙○○
己○○上列當事人間國家賠償事件，本院於民國96年8月21日言詞辯論終結，判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、原告主張：高雄縣○○鄉○○段1029之1號土地(下稱系爭土地)82年分割前原為同段1029號土地，本為原告前夫 王萬 收所有，78年間因經濟部工業局為大社工業區之需，依獎勵投資條例規定擬辦理都市計劃變更系爭土地之使用區分為工業區隔離綠帶，惟因系爭土地業經高雄縣政府編為都市計劃農業用地，經濟部工業局因而申請高雄縣政府於82年7月30日將系爭土地使用區分變更為工業區隔離綠帶，其後因經濟部工業局僅需隔離綠帶60公尺，未將系爭土地列入，因而於
82年5月6日邀集高雄縣政府、大社鄉公所、仁武地政事務所等單位召開「研商大社工業區隔離綠帶報編及征收有關事宜會議紀錄」，並達成結綸「原核定都市計畫工業區扣除60公尺隔離綠帶範圍所餘部分，請大社鄉公所、高雄縣政府配合變更都市計畫，恢復原使用分區」。惟因高雄縣政府、高雄縣仁武鄉公所之怠惰延誤，未將系爭土地回復為農業區、經濟部工業局在確定不使用系爭土地後，亦未再以申請個案變更方式變更系爭土地之使用分區，因而使原告在90年2月
2日自 王萬收 處受讓系爭土地並登記為所有權人後，於92年
6月被通知應繳納土地增值稅4,620,465元，原告於94年5月27日向經濟部工業局、高雄縣政府申請國家賠償，於94年12月間向高雄縣仁武鄉公所申請國家賠償均遭拒絕：經濟部工業局、高雄縣政府在78年間未依獎勵投資條例第50、55條(已於80年1月1日廢止，法規名稱變更為產業升級條例，第25條)規定之程序辦理，使原告受有需繳納土地增值稅之損害，均為被告3機關怠於執行職務所致；又高雄縣政府、高雄縣仁武鄉公所未依都市計畫法第26條規定及依上開92年
5月6日召開之會議結論，依發展情形做必要之變更系爭土地回復為農業區使用，使原告受有需繳納土地增值稅之損害；另在系爭土地仍為工業區之前提下，原告土地遭課土地增值稅並未違法，原告無法在行政爭訟程序獲救濟，本件與第一次權利保護優先原則無關聯性；被告3機關均應依國家賠償法第2條第2項規定，對原告負損害賠償責任。又依國家賠償法施行細則第18條規定，被告應連帶賠償原告損害4,620,465元。並聲明：高雄縣政府、高雄縣仁武鄉公所、經濟部工業局應連帶給付原告4,620,465元及自起訴狀繕本最後送達被告之翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息。
二、被告高雄縣政府以：系爭土地係在77年間由經濟部依都市計畫法27條第1項第3款、第2款規定逕為變更仁武都市計畫，並依獎勵投資條例規定編為工業用地隔離綠帶，大社工業區內相關徵購費用及開發工程費均由大社工業區內廠商共同負擔，非屬都市計畫法第42條之公共設施用地或同法第48條之公共設施保留地，被告並無徵收或回復原狀之權責，原告縱有受損亦屬反射利益，被告無故意或過失怠於執行職務致原告受損害之情事；又都市計畫經發布實施後，需另有都市計畫法第27條第1項各款原因始得再為變更，而所謂回復原農業使用分區，並不符合上開條款規定，自無從據以辦理，蓋仁武鄉都市計畫發展現況，難謂有發展農業之急迫需求而需專案逕為變更，故僅能依同法第26條規定，於5年期間由原都市計畫擬定機關即仁武鄉公所以通盤檢討方式處理，且未必能變更回原使用分區；又依內政部頒都市計畫定期通盤檢討實施辦法第36條第1項規定及都市計畫法第13條第1款規定，僅在必要時得由縣政府擬定，本件仁武都市計畫原擬定機關為仁武鄉公所，且需經都市計畫委員會(下稱都委會)審議，再送層報核定備查，被告並無依同法第26條逕行擬定通盤檢討仁武都市計畫案之樣責；未通盤檢討變更並非行政處分，系爭土地未回復為農業區使用，亦非因被告之行政處分而造成原告損害，且原所有權人亦未提出行政救濟請求；再者，各層級都委會係依都市計畫法第74條規定組成獨立之審議委員會，採合議制並有其專屬行政裁量權，是否變更或如何變更都市計畫乃其專有權責，不受行政機關上級指示之拘束，故本件即使經濟部工業區要求鄉公所或縣政府配合系爭土地回復為農業分區使用，都委會亦不受其拘束，且都委會曾於81年3月25日駁回經濟部工業區就系爭土地之變更申請案；況行政訴訟法第12條第1項為學理上第一次權利保護優先原則，原告就課徵土地增值稅處分未提起行政爭訟程序救濟而確定，亦未曾申請變更系爭土地使用分區被拒絕而提起爭訟救濟之，則對於確定之課徵處分不能指為違法而請求國家賠償；又縱有實質受損其被害人為王萬收並非原告，原告因受贈系爭土地應依土地法第182條規定繳納土地增值稅與其主張之國家賠償並無因果關係，非可歸責於行政機關之行政行為，且原告之請求權已罹於2年時效。並聲明：原告之訴駁回。
三、被告高雄縣仁武鄉公所以：系爭土地係在78年間由經濟部依都市計畫法第27條第1項第3款及第2項申請個案變更使用區分，因被告並未受邀參與上開92年5月6日會議，事後亦未獲通知，無從知悉該決議，且系爭土地係由經濟部申請個案變更，如其不需使用，應由其再以個案方式變更使用，被告並無怠於執行職務可言；另被告轄下16村，有數十萬筆土地，原告於92年6月13日始向被告申請迄未辦理徵收，被告即於92年6月24日函請經濟部工業局大社工業區服務中心盡速辦理徵收，且高雄縣政府建設局亦以92年6月24日函通知被告將系爭土地納入日後都市計畫通盤檢討審議參考，被告已於93年辦理仁武都市計畫第4次通盤檢討時納入審議，被告已盡作為義務，無故意過失怠於執行職務致原告受損害之情事，被告非賠償義務機關，亦無賠償義務；且原告之請求權已罹於2年時效。並聲明：原告之訴駁回。
四、被告經濟部工業局以：其非都市計畫之主管機關，無權辦理都市計畫變更及回復系爭土地使用分區，且82年5月6日召開之會議，其已促請大社鄉公所、高雄縣政府配合辦理變更都市計畫並回復原使用分區，其已善盡應盡之注意義務，是其於執行職務行使公權力，並無故意過失而侵害原告權利之情事，原告請求為無理由。並聲明：原告之訴及假執行之聲請均駁回。
五、兩造不爭執事項：㈠高雄縣○○鄉○○段1029之1號土地原為原告之夫王萬收所
有，78年10月28日由高雄縣政府依都市計畫法第16條規定以府建都字第125186號函發布實施變更仁武都市計畫案(部分農業區為工業區)；被告經濟部工業局為大社工業區使用之需，同時另依都市計畫法第27條第1項第3款第2項申請被告高雄縣政府將系爭土地辦理都市計畫變更使用分區為工業區隔離綠帶；大社工業區於82年7月30日經高雄縣政府公告擴編為工業區，系爭土地不在經濟部工業局所編定60公尺隔離綠帶範圍內，經濟部工業局因而於82年5月6日邀集高雄縣政府、大社鄉公所、仁武地政事務所、台灣糖業公司等單位召開「研商大社工業區隔離綠帶報編及徵收有關事宜」會議，並決議「原核定之都市計劃工業區扣除60公尺隔離綠帶範圍部分，請大社鄉公所、高雄縣政府配合變更都市計劃，恢復原使用分區。」，有該次會議紀錄結論第5項可參。㈡系爭土地於上開變更計畫案發布實施後迄91年間止，仁武都
市計畫通盤檢討僅有1次，由仁武鄉公所於80年7月1日審議通過後，提出高雄縣政府都市計畫委員會於81年2月17日審議通過，再送台灣省都市計畫委員會於82年1月6日核定，於82年5月21日以府建都字第75801號發布實施。
㈢原告於90年2月2日以夫妻贈與為由，自 王萬收處 受讓系爭
土地，其後因稅捐機關認定2人於贈與時已不具夫妻關係，課予原告應繳納土地增值稅4,620,465元，原告經提起訴願、行政訴訟均遭駁回確定，有高雄高等行政法院93年訴字第
626號判決、最高行政法院95年裁字第02089號裁定為憑。㈣原告於94年5月27日向高雄縣政府、經濟部工業局請求國家
賠償，高雄縣政府於94年6月14日以府法賠字第0940121751號拒絕賠償、經濟部工業局於94年7月1日拒絕賠償，原告於94年12月向高雄縣仁武鄉公所請求國家賠償，高雄縣仁武鄉公所於95年1月18日以仁鄉建字第1399號拒絕賠償。
㈤系爭土地迄目前為止，使用分區仍為都市計劃工業區隔離綠
帶，未辦理徵收或回復為農業區使用；原告在92年6月13日始向仁武鄉公所陳情請求速辦理徵收程序；仁武鄉公所於92年6月24日以仁鄉建字第0920009220號函請經濟部工業局仁大工業區服務中心儘速辦理徵購，高雄縣政府建設局92年6月24日函知仁武鄉公所將系爭土地納入日後都市計畫通盤檢討審議參考，仁武鄉公所亦於93年辦理仁武都市計畫第4次通盤檢討時納入審議；有各該函文可參。
㈥系爭土地自83年至90年間均係課徵田賦，有高雄縣政府稅捐稽徵處96年3月5日高縣稅土字第0960009453號函足證。
六、本件爭點：㈠原告之請求權是否已罹於時效？㈡原告主張高雄縣政府、經濟部工業局在78年間將系爭土地之
使用分區變更為工業區隔離綠帶之行為，未擬具詳細徵收計畫書，再辦理徵收，違反奬勵投資條例第50、55條規定，使原告受有土地長期受到限制及土地移轉時需繳納土地增值稅之損害，應依國家賠償法第2條第2項前段對原告負損害賠償責任，有無理由？㈢原告主張高雄縣政府、高雄縣仁武鄉公所未依高雄縣政府82
年5月6日召開之「研商大社工業區隔離綠帶報編及徵收有觀事宜」會議記錄之結論五，將系爭土地配合變更都市計畫，恢復原使用分區；又未依都市計畫法第26條規定於都市計畫每5年之通盤檢討時，依發展情形做必要之變更，將系爭土地由工業區隔離綠帶恢復為農業區使用，使原告於90年2月受讓系爭土地後，未能依土地稅法第39條之2規定申請不課土地增值稅，而遭課徵土地增值稅；因而認為被告2人自應依國家賠償法第2條第2項後段規定，賠償原告4,620,465元之損害，有無理由？
七、原告之請求權是否已罹於時效？㈠按國家賠償法第8條第1項規定，賠償請求權，自請求權人
知有損害時起，因2年間不行使而消滅。所稱知有損害，須知有損害事實及國家賠償責任之原因事實，國家賠償法施行細則第3條之1定有明文。而所謂知有國家賠償責任之原因事實，指知悉所受損害，係由於公務員於執行職務行使公權力，因故意或過失不法行為，或怠於執行職務，或由於公有公共設施因設置或管理有欠缺所致而言。於人民因違法之行政處分而受損害之情形，賠償請求權之消滅時效，應以請求權人實際知悉損害及其損害係由於違法之行政處分所致時起算，非以知悉該行政處分經依行政爭訟程序確定其為違法時為準(最高法院94年度台上字第1350號裁判意旨參照)。而時效如因請求而中斷者，若於請求後六個月內不起訴，視為不中斷，民法第130條亦規定甚明，且上開規定依國家賠償法第5條規定亦有適用。再者，民法第144條第1項規定時效完成後，債務人得拒絕給付，是消滅時效完成之效力，不過發生拒絕給付之抗辯權，並非使請求權當然消滅，債務人若不行使其抗辨權，法院自不得以消滅時效業已完成，即認請求權已歸消滅(最高法院29年上字第1195號判例意旨參照)。
㈡本件原告主張其在90年2月2日自訴外人王萬收處受讓系爭
土地並登記為所有權人後，於92年5月29日經高雄縣政府稅捐稽處以高縣稅土字第0920042768號函通知應繳納土地增值稅4,620,465元，原告於92年6月2日收受上開通知後即於
94年5月27日向經濟部工業局、高雄縣政府申請國家賠償、於94年12月向高雄縣仁武鄉公所申請國家賠償亦遭高雄縣仁武鄉公所於95年1月18日拒絕等事實，業據提出土地登記謄本、高雄縣政府稅捐稽徵處繳款書、國家賠償請求書、高雄縣政府拒絕賠償理由書、經濟部工業局拒絕賠償理由書、高雄縣仁武鄉公所拒絕賠償理由書等為證，且為被告所不爭執，惟因被告經濟部工業局未就請求權是否罹於時效為抗辯，依上開說明，本院僅就原告對高雄縣政府、高雄縣仁武鄉公所部分之請求權是否已罹於時效為論述。
㈢查高雄縣政府稅捐稽徵處係在92年5月29日以高雄縣稅土字
第0920042768號函通知原告補徵土地增值稅，而原告於92年
6月2日收受上開國家賠償申請書之事實，有有原告提出之繳款書及高雄高等行政法院93年訴字第626號判決、本院依職權函查之高雄縣政府稅捐稽徵處96年7月27日高縣稅土字第0960036837號函為憑，則原告係自當時起知悉有損害事實及國家賠償責任之原因事實，其請求權時效至遲自該時起即應起算，原告係於94年5月27日向高雄縣政府提出國家賠償之請求，其於請求遭拒絕後已在94年11月28日(為週一)提起訴訟並繫屬本院，而依民法第120條第2項以、日、星期、月或年定期間者，其始日不算入；及同法第122條期間末日為星期日時，以其休息日之次日代之之規定；參之上開規定，則原告既已於請求後6個月內對高雄縣政府提起本件訴訟，則其對高雄縣政府之請求權並未罹於時效而消滅甚明。㈣另原告既於92年6月2日已收受上開繳納增值稅通知，竟遲
至94年12月間始對高雄縣仁武鄉公所申請國家賠償，依上開說明，高雄縣仁武鄉公所既已為時效抗辯，原告對高雄縣仁武鄉公所之請求權應認已罹於時效而不得再為請求。
八、原告主張高雄縣政府、經濟部工業局在78年間將系爭土地之使用分區變更為工業區隔離綠帶之行為，未擬具詳細徵收計畫書，再辦理徵收，違反奬勵投資條例第50、55條規定，使原告受有土地長期受到限制及土地移轉時需繳納土地增值稅之損害，應依國家賠償法第2條第2項前段對原告負損害賠償責任，有無理由？㈠按國家賠償法第2條第2項規定「公務員於執行職務行使公
權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同」，凡公務員職務上之行為符合：行使公權力、有故意或過失、行為違法、特定人自由或權利所受損害與違法行為間具相當因果關係之要件，而非純屬天然災害或其他不可抗力所致者，被害人即得分就積極作為或消極不作為，依上開法條前段或後段請求國家賠償，該條規定之意旨甚為明顯，並不以被害人對於公務員怠於執行之職務行為有公法上請求權存在，經請求其執行而怠於執行為必要。惟法律之種類繁多，其規範之目的亦各有不同，有僅屬賦予主管機關推行公共事務之權限者，亦有賦予主管機關作為或不作為之裁量權限者，對於上述各類法律之規定，該管機關之公務員縱有怠於執行職務之行為，或尚難認為人民之權利因而遭受直接之損害，或性質上仍屬適當與否之行政裁量問題，既未達違法之程度，亦無在個別事件中因各種情況之考量，如斟酌人民權益所受侵害之危險迫切程度、公務員對於損害之發生是否可得預見、侵害之防止是否須仰賴公權力之行使始可達成目的而非個人之努力可能避免等因素，已致無可裁量之情事者，自無成立國家賠償之餘地(司法院大法官會議解釋釋字499號意旨參照)。
㈡又80年1月1日廢止前之獎勵投資條例旨在於為獎勵投資，
加速經濟發展而制定，該法第1條規定甚明，足認獎勵投資條例之立法意旨在賦予主管機關推行公共事務之權限，以利加速經濟發展。
㈢原告雖主張高雄縣政府、經濟部工業局在78年間將系爭土地
之使用分區變更為工業區隔離綠帶之行為，未擬具詳細徵收計畫書再辦理徵收，係違反行為時獎勵投資條例第50、55條規定，使原告受有損害；惟查，系爭土地本已由高雄縣仁武鄉公所依都市計畫法相關規定劃為仁武都市工業區內之農業用地，因經濟部工業局為大社工業區隔離綠帶所需，而由經濟部工業區於77年間申請高雄縣政府依都市計畫法第27條第
1項第3款及第2項規定，將系爭土地在內之部分土地個案變更仁武都市計畫大社工業區隔離綠帶，經高雄縣政府公開展覽後，分別經高雄縣都委會、台灣省都市計畫委員會審議通過後，再由高雄縣政府依法公告發布實施等情，業經高雄縣政府、經濟部工業局分別陳明，並有高雄縣政府所提之變更仁武都市計畫(部分農業區為工業區)案審核摘要表、高雄縣政府都市計畫說明書及示意圖、台灣省都市計畫委員會
78年6月7日第363次會議紀錄、變更仁武計都市計畫(部分農業區為工業區)案綜合意見、高雄縣政78年10月28日78府建都字第1251686號公告、台灣省政府77年10月28日77府建四字第109319號函、台灣省高雄縣政府78年3月9日78府建都第029799號函稿及78年4月10日78府建都字第038139號函、高雄縣政府變更大社仁武都市計畫(部分住宅區道路○○區○○○區○道路綠帶)案會議紀錄，高雄縣都市計畫委員會77年第7次會會議紀錄、變更仁武都市計畫(部分農業區為工業區)案說明書、高雄縣都市計畫委員會78年第1次會審議提案、台灣省都市計畫委員會78年3月16日78台省都字第1149號書函等為證，被告亦未爭執其真正；則系爭土地之變更為工業區隔離綠帶，既係依都市計畫法第27條規定之程序而為，自無依當時有效之獎勵投資條例第50、55條規定擬具詳細徵收計畫書再辦理徵收之必要，原告此部分主張已難認為有理由。
㈣退步言之，依獎勵投資條例上開立法意旨以觀，獎勵投資條
例第50、55條之規定應僅為政府計畫開發工業用地時之程序要件，如未依規定辦理縱可認為有行政疏失，土地所有權人並無個別請求擬具詳細徵收計畫書之權利，因上開法條規定在賦予主管機關推行公共事務之權限，以利加速經濟發展，已如上述，並無保護特定個人之意，被告縱有違反亦難認為合於國家賠償法第2條第2項之要件。況依上開條文解釋政府於計畫開發工業用地時始有擬具詳細徵收計畫書之必要，並非於編定工業區時，即需擬具，則系爭土地於編定為工業區隔離綠帶時，主管機關並無違法可言。且詳細徵收計畫乃針對土地徵收事宜，與土地是否編定為工業區隔離綠帶，亦無相當因果關係存在。
㈤綜上，足認原告此部分所為主張並無理由。
九、原告主張高雄縣政府、高雄縣仁武鄉公所未依高雄縣政府82年5月6日召開之「研商大社工業區隔離綠帶報編及徵收有觀事宜」會議記錄之結論五，將系爭土地配合變更都市計畫，恢復原使用分區；又未依都市計畫法第26條規定於都市計畫每5年之通盤檢討時，依發展情形做必要之變更，將系爭土地由工業區隔離綠帶恢復為農業區使用，使原告於90年2月受讓系爭土地後，未能依土地稅法第39條之2規定申請不課土地增值稅，而遭課徵土地增值稅；因而認為被告2人自應依國家賠償法第2條第2項後段規定，賠償原告4,620,465元之損害，有無理由？㈠原告固主張高雄縣政府、高雄縣仁武鄉公所未依高雄縣政府
82年5月6日召開之「研商大社工業區隔離綠帶報編及徵收有觀事宜」會議記錄之結論5，將系爭土地配合變更都市計畫，恢復原使用分區為農業用地，而應依國家賠償法第2條第2項後段規定，賠償原告之損害；惟查，其中原告對高雄縣仁武鄉公所之請求權業已罹於時效而消滅，已如上述，本院自毋庸再論述高雄縣仁武鄉公所部分是否合於國家賠償要件而應對原告負損害賠償責任：爰僅就高雄縣政府部分為論述。
㈡上開82年5月6日所召開之會議，係因經濟部工業局原規劃
100公尺寬之隔離綠帶，因徵收作業窒礙難行，變更為60公尺寬，因而由高雄縣政府邀集大社鄉公所、仁武地政事務所、台灣糖業股份有限公司、中興工程顧問社、及中化公司、經濟部工業局等單位於82年5月6日召開「研商大社工業區隔離綠帶報編及征收有關事宜會議」，並於結論第5點有「原核定之都市計劃工業區扣除60公尺隔離綠帶範圍所餘部分，請大社鄉公所、高雄縣政府配合變更都市計劃，恢復原使用分區。」之記載，依上開記載，固可認為當時出席機關確有應研商原計劃工業區扣除60公尺隔離綠帶範圍所餘部分，予以恢復原使用分區之決議；然上開會議僅係各行政主管相關機關所召開之內部會議，並不具有任何法規或行政規則之效力，亦非行政處分，縱使相關機關未遵守執行或有不當，惟亦不能認為違反法令或執行職務或有何故意或過失、有怠於執行職務之不法行為可言。
㈢況依上開會議召開時之都市計畫法第26條係規定「都市計畫
經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計劃之機關每五年至少應通盤檢討一次，依據發展情況並參考人民建議作必要之變更。對於非必要之公共設施用地，應予撤銷，並變更其使用。」，是以都市計畫發布實施後，並非絕對不能變更（包括撤銷），但必須於通盤檢討時，依據發展情況，並參考人民之建議，始能作必要之變更。而在通盤檢討前，除有同法第27條因應特殊情況發生而有變更之必要外，並無對某部分之都市計畫，作單獨變更之必要；是上開決議亦僅在使主管機關需進一步討論是否應通盤檢討都市計畫應否變更，並無逕為回復原使用區分之權能。
㈣又都市計畫法26條雖規定計畫經發布實施後，擬訂計畫之機
關每五年至少應檢討一次，然依據發展情況並參考人民建議作必要之變更，若擬定計畫之機關，並未按期檢討，或已檢討並未有所變更，原發布實施之都市計畫，並不因之當然失效。況本件經濟部工業局經申請減縮隔離綠帶為60公尺，亦經高雄縣都市計畫委員會81年2月17日第1次會議決議予以駁回，並決議維持原計畫並請速依計畫設置隔離帶，其理由為為顧及仁大工業區四週環境品質，保障人民生命財產之安全，原計畫設置100公尺寬之隔離帶工業區尚屬合理等情，亦有經濟部工業局所提高雄縣政府81年3月25日81府建都字第043793號函及所附之第七案會議紀錄(卷第340頁至343頁)可憑。
㈤是原告依上開82年5月6日召開之會議決議內容主張高雄縣
政府怠於執行職務致生原告損害，而應依國家賠償法第2條第2項後段規定賠償原告，為無理由。
㈥另依91年12月11日修正前都市計畫法第4條、第10條第3款
、第13條第1款、第2款等規定，足認都市計畫之擬定機關為縣市政府；另上開變更仁武都市計畫案審核摘要表、台灣省都市計畫委員會78年6月7日第363次會議紀錄、高雄縣政78年10月28日78府建都字第1251686號公告等資料，亦足見仁武都市計畫之擬定機關為高雄縣政府；而同法第26條規定，每5年應至少通盤檢討1次之機關為擬定計畫機關，故高雄縣政府有每5年通盤檢討之責，其所抗辯權責機關為高雄縣仁武鄉公所之詞並無足採；縱實際執行時，高雄縣政府係依轄區內各鄉鎮之提報資料為檢討變更，然亦僅為高雄縣政府與鄉公所間之內部分工層次，法律上負有通盤檢討及變更計畫之權責機關仍為高雄縣政府。
㈦按主管機關擬定都市計畫發布實施，或之後依都市計畫法第
26條定期通盤檢討予以變更，其目的在於避免都市計畫因過於缺乏彈性，以致未能隨社會環境變遷而適時調整，並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔之行為，並非行政處分（參照司法院釋字第156號解釋理由書），因而規定應由主管機關每5年通盤檢討1次，上開規定顯係基於公益目的之考量，並無保障個人權利之意；參照91年5月15日修正前之都市計畫法第24條規定「土地權利關係人為促進其土地之利用，並得申請當地市縣（局）政府或鄉鎮（縣轄市）公所為都市計劃之變更」，可知土地所有權人雖可單獨提出細部計畫請求變更都市計畫，但並無請求為如何擬訂計畫或通盤檢討變更之權利；是本件高雄縣政府雖未依上開規定而每5年通盤檢討一次，縱可認為不當，亦不構成怠於執行職務。
㈧再者，國家賠償法第2條後段「公務員怠於執行職務，致人
民自由或權利遭受損害」之要件，須違反一定之作為義務，且此作為義務，具有保護人民利益之規範目的。本件原告主張被告違反之作為義務，為未依都市計畫法規定每5年通盤檢討一次，然依上開說明，行為時都市計畫法第26條乃在規範行政機關對於公共事務應定期檢討，賦予行政主管機關推行公共事務之權限，並無保障私人權利之意，則系爭土地縱能經由都市計畫通盤檢討而變更回復為農業用地，原告亦僅因而獲有反射利益，自不能以行政主管機關未依上開規定每
5年通盤檢討1次為由而主張其私法權利受有直接損害，自不構成國家賠償。
㈨綜上足認原告上開主張並無理由。
十、是本件原告對於高雄縣仁武鄉公所之請求權已罹於時效而消滅；另對高雄縣政府、經濟部工業局以其等在78年間將系爭土地之使用分區變更為工業區隔離綠帶之行為，未擬具詳細徵收計畫書，再辦理徵收，違反奬勵投資條例第50、55條規定，使原告受有土地長期受到限制及土地移轉時需繳納土地增值稅之損害，應依國家賠償法第2條第2項前段對原告負損害賠償責任；及主張高雄縣政府未依都市計畫法第26條規定於都市計畫每5年之通盤檢討時，依發展情形做必要之變更，將系爭土地由工業區隔離綠帶恢復為農業區使用，使原告於90年2月受讓系爭土地後，未能依土地稅法第39條之2規定申請不課土地增值稅，而遭課徵土地增值稅；因而認為被告2人自應依國家賠償法第2條第2項後段規定，賠償原告4,620,465元之損害；均無理由；是原告之請求均無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘主張及攻擊防禦方法，核與判決結果無涉，爰不一一論述。
、據上論結：本件原告之訴為無理由，爰依民事訴訟法第78條，判決如主文。
中華民國96年9月4日
民事第五庭法官林玉心正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後10日內補提上訴理由書（須附繕本）。
中華民國96年9月4日
書記官胡樂寧