臺北高等行政法院91年度訴字第2801號判決

裁判字號：臺北高等行政法院91年訴字第2801號判決

裁判日期：民國92年08月14日

裁判案由：有關大眾捷運系統事務

臺北高等行政法院判決九十一年度訴字第二八○一號
原告甲○○被告台北市政府代表人乙○○市長）訴訟代理人丙○○訴訟代理人戊○○訴訟代理人丁○○右當事人間因有關大眾捷運系統事務事件，原告不服交通部中華民國九十一年五月二十八日交訴字第０九一００二九七三七號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
壹、事實概要：
一、查原告於民國（下同）九十年十二月十一日十五時五十分，為被告所屬捷運警察隊員警查獲在臺北捷運系統市政府站出入口未經許可散發自編自印之「傳世漢英辭庫」傳單，被告乃依據大眾捷運法第五十條第一項第五款，開立九十年十二月十一日編號Ｂ００７４０８號違反大眾捷運系統管理事件處分書，處以新臺幣一千五百元之罰鍰。
二、原告不服，向交通部提起訴願，經該部作成九十一年五月二十八日交訴字第○九一○○二九七三七號訴願決定駁回後，猶未甘服，遂於法定期間內向本院提起行政訴訟。
貳、兩造訴訟上之聲明：
一、原告部分：
Ａ、求為判決撤銷原處分及訴願決定。
Ｂ、被告應共同於主要電視台與報紙公布原處分違法之事實，否則應共同賠償原告精神及名譽損害賠償新台幣一千萬元。
二、被告部分：求為判決駁回原告之訴。
參、兩造之爭點：
一、原告部分：
Ａ、原告散發傳單位置係由捷運站內保安人員與一位一線三星員警，於罰單開立日期前約五個月所指定，且於過去五個月中已於同一地點散發傳單四、五次後方遭驅趕，因認為捷運人員有故意找碴之嫌，原告始未行離去。
Ｂ、又原告雖已繳交系爭罰款，為台北捷運公司承辦人員堅持將註明「送交受處分人」的處分書正本收回，處理程序有瑕疵且欠缺法源依據，侵害原告之權益。
Ｃ、本件訴訟審理時，應傳訊前述捷運人員與員警到庭擔任證人，證明原告所訴為實。
Ｄ、又違規處罰應考量行為人之動機，原告銷售自己之書籍，以及散發傳單銷售自編之辭庫，目的係在維持生活並協助政府及民間解決一些中譯英與英文寫作的問題，原處分及訴願決定均謂原告「用意在獲取利益」，而不考量上述目的，明顯為斷章取義。
二、被告部分：
Ａ、按大眾捷運法第五十條第一項第五款規定：「有下列情形之一者，處新臺幣一千五百元以上七千五百元以下罰鍰：．．．五、未經許可在車上或站區內向旅客或公眾募捐、銷售物品或為其他商業行為者。」
Ｂ、查本件查獲之違規事實，有九十年十二月十一日編號Ｂ００７４０８號臺北市政府違反大眾捷運系統管理事件處分書影本附卷可稽，且原告向交通部提起訴願，交通部依據被告答辯，亦認為原告確實有於捷運系統內未經許可從事商業行為之事實，被告考量其違規情節，處以法定最低罰鍰，並無違誤，遂駁回其訴願。
Ｃ、關於原告訴稱其散發傳單位置係由市政府站一位保全人員與一位一線三星員警，於罰單開立日期前約五個月所指定，認為其已於同一地點，在過去五個月中，散發四、五次傳單後方遭驅趕，是故意找碴，稱臺北捷運公司執法人員對違規的看法及做法不一，且處罰的理由不當，又稱繳款時，承辦人員堅持將註明「送交受處分人」的處分書正本收回，以及臺北捷運公司應於處罰前查明本案相關事實，不查即是程序有瑕疵；再云著作人銷售自己之書籍，營業稅法並不認為是商業營業行為，其他有散發傳單銷售自編之辭庫，目的係在維持生活並協助政府及民間解決一些中譯英與英文寫作的問題，裁罰時應考量其動機等說法。經向臺北捷運公司查證後表示：該公司站務人員、捷運警察及保全人員，均無人同意原告可於違規地點散發傳單，原告違規事實明確，執勤人員均係依法辦理，原告所稱係遭故意找碴，顯非實情。
Ｄ、其次，有關原告認為臺北捷運公司應於處罰前查明本案相關事實乙節，查行政程序法第三十六條規定：「行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。」，本案原告違規事實明確，此有九十年十二月十一日編號Ｂ００７４０８號臺北市政府違反大眾捷運系統管理事件處分書影本可稽，並經原告簽認，被告依據大眾捷運法第五十條第一項第五款規定處以罰鍰，並無違誤。
Ｅ、大眾捷運法第五十條第一項第五款內容所述「或為其他商業行為」乙節，係指於捷運系統內實際從事販售行為，並包含從事具有商業營利性質之活動，雖原告表示散發自編字典之傳單非屬商業行為，惟其自承散發銷售自編自印之書籍傳單，係為餬口等語，足堪證明其散發傳單之行為，係為達銷售自著書籍以獲取取利益之目的，其既有獲取利益之意圖，應屬營利行為範疇，自無疑義。
Ｆ、此外原告所稱繳款時處分書第二聯被臺北捷運公司收回係違法侵權乙節，臺北捷運公司表示，原告繳款時收取處分書第二聯係為儘速銷案，且該聯正本於銷案後已送還原告。
Ｇ、至所稱散發傳單銷售自編之辭庫，目的在維持生活並協助政府及民間解決一些中譯英與英文寫作的問題，與本案違規事實無涉。
理由
壹、兩造爭執之要點：
一、本件原告於九十年十二月十一日十五時五十分許，在未事先未獲准之情況下，在臺北捷運系統市政府站出入口處，向搭乘捷運而行經該處之旅客散發自編自印之「傳世漢英辭庫」銷售傳單，而經被告機關所屬下級機關捷運警察隊員警查獲，因此認定原告有「未經許可在站區（指大眾捷運系統站區）內向旅客為商業行為」之違章事實，符合大眾捷運法第五十條第一項第五款之構成要件，因為依該條規定，對原告作成課處一千五百元之裁罰處分。
二、原告則基於下述理由，否認上開裁罰處分之合法性：
Ａ、原告認為其在上址散發銷售傳單是經過許可的，許可之經過如下：在本件「遭被告機關指為違章」之事實發生前五個月之時點，有捷運站內保安人員與一位一線三星員警指定原告可以在上址散發銷售傳單。其後於本案事發前的五個月期間，原告亦曾在同一地點散發傳單四、五次之多。這點原告請求傳訊上開員警與捷運站保安人員查證其事。
Ｂ、本件裁罰程序有違法之處：按被告機關開立罰單後，原告先行繳交罰款，但要求留存處分書正本，但卻遭台北捷運公司承辦人要求收回處分書正本，使原告據以提起行政爭訟之書面證據資料喪失，其處理程序顯有違法瑕疵，侵害原告之權益。
Ｃ、又原告之散發「傳世漢英辭庫」銷售傳單之行為不能定性為「商業行為」：原告銷售自己之書籍，以及散發傳單銷售自編之辭庫，目的係在維持生活並協助政府及民間解決一些中譯英與英文寫作的問題，並不以「獲取利益」為惟一目的。
三、至於原告有關損害賠償之請求部分是否有據，自應以原處分之違法能經確定為前提，乃屬當然之理。
貳、本院之判斷：
一、有關原告主張「其在上址散發銷售傳單之行為曾經許可」一節，此部分待證事實之真實性，並無法獲得證明：
Ａ、相關法律爭點之檢討：
１、按大眾捷運法第五十條第一項第五款規定所稱之「未經許可」，其享有許可權限之主體到底為何﹖由於大眾捷運法本身沒有明確規定，本院則認為，從行政效率及效能分工之觀點言之，上開許可機關，不應該是大眾捷運法第四條所指之主管機關，而應是大眾捷運法第二十五條所定之「營運機構」，即台北大眾捷運股份有限公司。
２、但台北大眾捷運股份有限公司中那一個職級之主管才有權代該公司作成「許可」之公法上意思表示，則屬應進一步追究之問題。就此本院以為，如果應受許可之作為地點在站區，則至少各站主管（站長）才有此一權限。
３、而且許可應為通案式之許可，還是個案式之許可，仍須視行作為內容定之。
Ｂ、本案中原告所稱：「捷運站內保安人員與員警曾許可其在站區上址散發銷售傳單」一節，其並無法證明上開二人之身分，當然也無法判斷其等二人有無許可權限。
Ｃ、又上開二人身分年籍既無法確認，本院也無從傳喚進行調查程序。
Ｄ、再退一步言之，就算原告在本案事發前五個月曾就同一行為獲許可，但由於散發銷售傳單乃是一時性作為，當然也只能個案式許可，故原告不能以五個月前曾獲許可為由，而在本案中主張延續原來之許可仍持續存在。
Ｅ、是以此部分待證事實，本院顯然難以信其為真。
二、本件原告主張之裁罰程序違法瑕疵，並不足以影響原處分之實質合法性：
Ａ、按行政程序法第一百七十四條明定：「當事人或利害關係人不服行政機關於行政程序中所為之決定或處置，僅得於對實體決定聲明不服時一併聲明之」（除非是行政機關之程序決定或處置得為強制執行，或者是行政程序法以及其他法規另有規定，同條但書參照）。
Ｂ、而本案原處分之作成本身並無違法，只不過在事後有關處分書應否留置一節，發生程序上之瑕疵爭議，此等瑕疵不僅已經補正（事後在經原告抗議後，捷運公司之承辦人員已將處分書立即交還原告），而且也不曾影響到原告之行政爭訟權益，自難憑此而否認原處分之合法性。
三、原告散發其自行編印之「傳世漢英辭庫」銷售傳單行為應該被定性為「商業行為」：
Ａ、任何活動只要是打算透過物品的交換來獲取金錢，或者是誘發此等作為之行為（例如發給商家之廣告、折價券或散發房地產廣告等等），均應定性為商業行為。
Ｂ、至於從事商業行為之動機如何（例如原告所言的維持生活、協助政府及民間改善都市國際化目標），與商業行為本身之判斷無關。
四、本件原處分之裁罰決定本身既然符合法定構成要件，又係處以法定最低度之罰鍰金額，自無裁量逾越、裁量怠惰或裁量濫用可言，其處分之合法性應得確認。
參、綜上所述，本件原處分之裁罰決定並無錯誤，而且罰鍰數額之裁量亦無裁量逾越、裁量怠惰或裁量濫用之違法處，訴願決定予以維持自無違誤，原告訴請撤銷原處分，並請求被告在主要電視台與報紙公布原處分違法事實與賠償原告精神及名譽損害賠償新台幣一千萬元，於法無據，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中華民國九十二年八月十四日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法官張瓊文
法官黃清光法官帥嘉寶右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國九十二年八月十四日
書記官林麗美