裁判字號：最高行政法院92年判字第1775號判決
裁判日期：民國92年12月18日
裁判案由：廢棄物清理法
最高行政法院判決九十二年度判字第一七七五號
上訴人三芳化學工業股份有限公司代表人甲○○被上訴人高雄縣燕巢鄉公所代表人乙○○右當事人間因廢棄物清理法事件，上訴人對於中華民國九十一年九月二十七日高雄高等行政法院九十一年度簡字第一六三號判決，提起上訴，本院判決如左：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由本件上訴人主張：被上訴人以高雄縣政府環境保護局於民國九十年五月三十一日在上訴人所屬燕巢鄉垃圾衛生掩埋場（下稱掩埋場）稽查時，查獲上訴人未依規定先行與掩埋場簽訂代處理契約或持有經中央主管機關認可之相關文件，即將不可燃之一般事業廢棄物委託崑銘環保企業有限公司（下稱崑銘公司）清運至該掩埋場處理，違反行為時（下同）廢棄物清理法第十五條、第二十四條規定，乃開立告發單並移送被上訴人據以科處上訴人新台幣（下同）六千元罰鍰。惟查行為時廢棄物清理法第十五條僅授權中央主管機關得於事業廢棄物之貯存、清除或處理方法及設施，範圍內制訂行政命令。惟環保署制定之事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準（下稱方法及設施標準）第五十條第二項規定顯係規範事業機構在何種情形，始得委託廢棄物清除處理機構清除、處理，與廢棄物之清除、處理之方法或設施無關，顯逾越前開法律授權，違反憲法第二十三條及中央法規標準法第五條第二款所揭示之法律保留原則，且與廢棄物清理法第十三條第一項第三款關於事業機構如何委託清除、處理機構清除處理規定牴觸。依廢棄物清理法第十三條第一項第三款規定，事業機構僅須與清除機構簽約並給付清除費用即可，而由清除機構自行將處理費用交付處理機構，或若事業機構委託同時有清除及處理執照之處理機構處理時，亦僅付一次費用即可。然依方法及設施標準第五十條第二項規定，事業機構除與清除機構簽約外，尚須與處理機構簽約，勢將給付二筆費用，加重人民之負擔，自屬無效。另依上開標準第五十條第二項規定，得以取得中央主管機關認可文件之方式辦理。本件卷附廠外清理申報聯單及燕巢掩埋場開立之計價單，足證該掩埋場對於上訴人產生之事業廢棄物有收受事實，與委託清除機構崑銘公司受核准最終處置地如無不符，則難謂與方法及設施標準第五十二條第二項規定管制事業廢棄物最終流向之立法意旨不合。且觀環保署八十九年四月十九日（八九）環署廢字第○○一七九八八號函釋，同意隨水費徵收並交由清潔隊清除處理之收費憑證為「中央主管機關認可之文件」，本件之處理機關即燕巢掩埋場屬執行機關，其開具之計價單之「收費憑證」，並無不同。被上訴人及訴願機關不認其為「中央主管機關認可之文件」，相互矛盾。為此訴請撤銷訴願決定及原處分等語。
被上訴人則以：上訴人未依規定先與燕巢掩埋場簽訂代處理契約或持有經中央主管機關核准認定之相關文件，即將不可燃之一般事業廢棄物委託崑銘公司清運至該掩埋場處理，顯違反廢棄物清理法第十五條暨方法及設施標準第五十條第二項規定，應依廢棄物清理法第二十四條規定處分等語，資為抗辯。
原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：按「事業廢棄物之貯存、清除、處理方法或設施，應符合中央主管機關之規定。」「貯存、清除或處理一般事業廢棄物，違反第十五條規定者，處二千元以上一萬元以下罰鍰。經通知限期改善，仍未遵行者，按日連續處罰。」分別為行為時廢棄物清理法第十五條及第二十四條所明定。次按「本標準依廢棄物清理法（以下簡稱本法）第十五條規定訂定之。」「事業機構如委託經主管機關許可、核備清除、處理該類廢棄物之公、民營廢棄物清除、處理機構或執行機關清除、處理時，應先與廢棄物處理機構或執行機關簽訂書面契約或中央主管機關認可之文件，載明事業廢棄物種類、數量及期限，始得自行或委託廢棄物清除機構或執行機關清除至該廢棄物處理機構或執行機關處理。」方法及設施標準第一條暨第五十條第二項定有明文。查：上述行為時廢棄物清理法第二十四條所稱「違反第十五條規定者」，係指事業廢棄物之清除處理，如有違反中央主管機關之補充規定者（即上開方法及設施標準），則須受罰鍰處罰，故行為時廢棄物清理法第十五條乃同法第二十四條行政罰之構成要件，即所謂「空白處罰規定」；亦即法律本身不予明定或不為完整之規定，而授權行政機關補充訂定；而此乃因行政法上之義務種類繁多，且有因時因地制宜之客觀情況存在，無法於制定法律時絕對明確訂立其義務之內容，然而以罰則強制義務之遵守，又為實際所需要，是以法制上有空白處罰規定之設。再按司法院釋字第三一三號解釋及第四○二號解釋意旨，憲法第二十三條及中央法規標準法第五條固規定，限制人民之基本權利，應以「法律」定之，此即法律保留原則，然依據授權明確性原則，上述法律不限於形式意義法律，否則無異以有限之立法資源欲詳盡規範無窮之行政任務，勢將窒礙難行，而足以動搖法律保留以保障人民權利為本旨之根基；據此，凡干涉人民自由權利之管制措施，應不以法律直接依據為限，即基於法律授權之法規命令亦得為之，且法律之授權如不明確，雖為法所不許，但亦非謂法律對於任何細節事項，均須自行規定，蓋明確與否不能僅就字面解釋，而應就該項法律整體所表現之關連意義為判斷，以免動輒宣告法規命令違憲，而有違法律保留之本旨並損及法安定性。尤其行為時廢棄物清理法之行政處罰規定，係藉由罰鍰等行政制裁以管制廢棄物之清除處理行為，達成改善環境衛生、維護國民健康之立法目的，而廢棄物清除處理之方法、設施標準，不僅牽涉專業知識、更涉及國內外整體經濟社會條件與結構之判斷，本身具有高度專業性與不確定性，實不宜強由法律鉅細靡遺規範，應許於符合授權明確性之前提下，由行政機關補充訂定。而方法及設施標準依前述此標準第一條規定，係依據行為時廢棄物清理法第十五條規定之授權而訂立，而行為時廢棄物清理法第十五條明白規定：「事業廢棄物之貯存、清除、處理方法或設施，應符合中央主管機關之規定。」即就授權中央主管機關訂定事項之範圍予以明確界定；尤其行為時廢棄物清理法已於該法第一章第一條明定該法之立法目的、第二條則為有關事業廢棄物之定義規定，另該法第三章則規範事業廢棄物之清理，第四章則為公、民營廢棄物清除、處理機構之管理規範，已就廢棄物之清除處理為原則性之重要規定，更足以特定授權訂立方法及設施標準之目的、範圍及內容，而符合前述授權明確性之意旨。則參諸上開所述，上訴人主張上開方法及設施標準第五十條第二項規定，有違「法律保留」原則云云，容有誤會，不足採取。次按，司法院釋字第四四三號解釋理由書提及：「涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。」則授權命令是否合法，除應具備授權明確性之前提外，尚須符合比例原則，蓋限制人民自由權利之法律尚且不得超越必要程度，授權命令更應遵循此一原則（參見 吳庚 ，前揭行政法之理論與實用，頁二七○）。而所謂比例原則，參酌行政程序法第七條規定，係指：「．．．．．．一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」經查，基於環境法「污染者負責」之法理，環境污染者應避免、減輕或排除對其所可能造成之環境污染或負擔，並對已處理而仍殘餘之負擔或污染，應由其付出一定費用來予以處理使其對環境之危害降至最低或被排除，是以事業機構就其追求利潤所產生之各種廢棄物，既屬最為了解其原料、製程及處理方式，自不應袖手旁觀，而應採取積極防制之態度，至少應負有高度配合管制法規之義務，以避免政府被迫片面進行污染防制。而方法及設施標準第五十條第二項所以規定：「事業機構如委託經主管機關許可、核備清除、處理該類廢棄物之公、民營廢棄物清除、處理機構或執行機關清除、處理時，應先與廢棄物處理機構或執行機關簽訂書面契約或中央主管機關認可之文件，載明事業廢棄物種類、數量及期限，始得自行或委託廢棄物清除機構或執行機關清除至該廢棄物處理機構或執行機關處理。」係為要求事業機構於委託公、民營廢棄物清除處理機構清除、處理其事業廢棄物時，應與清除機構及處理機構分別簽訂委託清除、處理之契約，以避免清除機構之清除費用包含處理費用，卻未交付處理機構處理之弊端，可有效防止清除機構違法清理事業廢棄物情事之發生；業經環保署以九十一年七月十一日環署廢字第○九一○○三九九一一號函函復在案，有該函附卷可稽；可知方法及設施標準第五十條第二項規定，乃主管機關即環保署於符合授權明確性之前提下，考量國內整體環境為求確實管制事業廢棄物所為事前防弊之規定；蓋事業機構若僅與清除機構訂約，易造成清除機構能將廢棄物隨意棄置，而環保機關又僅能為事後制裁而無從事先防制之弊端，而因方法及設施標準第五十條第二項規定之結果，當清除機構運送廢棄物至處理機構，便可得知是哪一家事業機構之廢棄物，藉以控管各事業機構事業廢棄物之流向，得有效防止清除機構違法清理事業廢棄物情事發生，以達事業廢棄物之貯存、清除、處理之管制目的，核其內容與行為時廢棄物清理法第十五條之授權意旨與立法目的相符。另方法及設施標準第五十條第二項之制定目的既係鑑於基層環保執法單位能力有限，為確實執行廢棄物清理法之相關規範，有效防止清除機構違法清理事業廢棄物情事發生，自須有賴事業機構協助達成廢棄物清除處理之監督程序；且事業機構依據行為時廢棄物清理法第十三條規定，其若非自行清除處理，即應為委託清除及處理之行為，故方法及設施標準第五十條第二項規定並不會導致事業單位費用增加，所不同者僅為清除費用與處理費用分開給付及使處理機構亦執有事業機構之廢棄物之流向資料，故方法及設施標準第五十條第二項，所為為達成上述目的之手段規定，即事業機構須先與處理機構訂約或取得「中央主管機關認可之文件」，方得進場處理，實未對事業機構權利行使造成重大限制，而其違反之法律效果亦僅科處二千元（銀元）以上一萬元（銀元）以下之罰鍰，亦屬合理，難謂有違比例原則。是上訴人指摘方法及設施標準第五十條第二項規定，有違法律授權本旨，及法律優位原則，並不當加重人民負擔云云，亦不足取，均合先敘明。本件上訴人因於九十年五月間被高雄縣環保局查獲，上訴人有未依規定先行與掩埋場簽訂代處理契約或持有經中央主管機關核准認可之相關文件，即將不可燃之一般事業廢棄物委託訴外人崑銘公司清運至燕巢鄉掩埋場處理，認上訴人違反方法及設施標準第五十條第二項規定等情，業據兩造分別陳明在卷，自堪認定。至上訴人雖自承未先與燕巢鄉掩埋場簽訂代處理契約一節，惟以其執有廠外清理申報聯單及被上訴人垃圾掩埋場開立之計價單，主張其未違反方法及設施標準第五十條第二項規定云云。按「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。」業經司法院釋字第二七五號解釋在案。上訴人雖援引環保署八十九年四月十九日（八九）環署廢字第○○一七九八八號函關於同意隨水費徵收並交由清潔隊清除處理之收費憑證為「中央主管機關認可之文件」之釋示；及環保署八十九年七月十五日（八九）環署廢字第○○三六三五六號函，關於屏東縣環保局所檢附之垃圾衛生掩埋場或焚化場同意進場處理證明文件，如係直接出具予產生事業廢棄物之事業機構者，亦同意其為「中央主管機關認可之文件」之函釋，主張上訴人所執有之廠外清理申報聯單及被上訴人垃圾掩埋場開立之計價單，應屬「中央主管機關認可之文件」云云。然查：所謂「廠外清理申報聯單」，係一「三聯單」，記載廢棄物之內容，由事業機構蓋章後隨該事業廢棄物交付清除機構，並由清除機構清除後於其上蓋章後隨該批廢棄物交付處理機構，處理機構則於收受該批廢棄物無誤後於其上蓋章，亦即此聯單僅為事業廢棄物如何處理之流程資料，其上所加蓋「進場確認戳章」則為已送交處理之憑據；另「計價單」則為證明該清除機構載運之廢棄物有進入最終處置地點之證明文件，且此證明文件係出具予清除機構而非事業機構等情，則據被上訴人陳述甚明，並有該「事業之廠外清理申報聯單」在卷可憑；且「．．．．．．本署從未認可『申報聯單加蓋進場確認戳章』、『事業之廠外清理申報聯單』或『鄉公所開立之計價單』等為事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第五十條第二項之『中央主管機關認可之文件』。且『申報聯單加蓋進場確認戳章』僅為事後證明事業廢棄物確已送交處理之證明，與該項規定應於委託處理前所簽訂同意受託處理之承諾文件有所不同，亦不適予以認可。」一節，亦經環保署九十年十一月二十二日環署廢字第○○六九三○八號函復高雄縣政府環境保護局在案；可知上訴人所主張之「加蓋進場確認戳章之廠外清理申報聯單」或「鄉公所開立之計價單」，並非方法及設施標準第五十條第二項所稱經中央主管機關環保署認可之文件。至於「環保署八十九年四月十九日（八九）環署廢字第○○一七九八八號函所以同意事業機構所產生之一般事業廢棄物如已隨水費徵收，交由清潔隊清除、處理者，認可相關之收費憑證可作為該條所稱之中央主管機關認可之文件，係因其已持有政府機關隨水費徵收清除、處理費之收費憑證，已足資證明執行機關確已代清除、處理其事業廢棄物，且將繼續同意受託清除、處理其事業廢棄物，並無清除機構於清除事業廢棄物後，卻未依法交付處理機構處理之顧慮，故予以認可該文件，以資便民，並可減少執行機關分別再與事業簽訂清除、處理契約之行政負擔。」則據環保署以九十一年七月十一日環署廢字第○九一○○三九九一一號函函復本院在案；可知隨水費徵收並交由清潔隊清除處理之收費憑證，不僅已經中央主管機關所認可，並因於隨水費徵收之情形下，事業機構已持有政府機關隨水費徵收「清除費」及「處理費」之收費憑證在先，不會產生制定方法及設施標準第五十條第二項規定所欲預防「清除機構於清除事業廢棄物後，卻未依法交付處理機構處理」，致事業廢棄物之流向無法管制之弊端；是本件之情節核與上述環保署八十九年四月十九日（八九）環署廢字第○○一七九八八號函釋認屬中央主管機關認可之文件之隨水費徵收之收費憑證之情節並不相同，故上訴人予以援引，自無可採。又環保署八十九年七月十五日（八九）環署廢字第○○三六三五六號函係謂：「屏東縣環境保護局所檢附垃圾衛生掩埋場或焚化廠同意進場處理證明文件，如係直接出具予生產事業廢棄物之事業機構者，本署同意認可為事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第五十條第二項所稱之中央主管機關認可文件。事業機構委託執行機關處理該證明文件中所同意之事業廢棄物，免再與執行機關另行簽訂契約書。」故此函所同意認可為「中央主管機關認可文件」者乃掩埋場或焚化廠直接出具予事業機構之同意進場處理證明文件；亦即此同意進場處理證明文件係由掩埋場或焚化廠所直接出具予事業機構，而非事業機構以外之第三人；又此同意進場處理證明文件既係由掩埋場或焚化廠直接出具予事業機構，表示同意該事業機構產生之事業廢棄物進場處理，足見此同意文件應係於事業機構產生之事業廢棄物進場處理前即已出具予事業單位，則其實質上已達方法及設施標準第五十條第二項所稱簽訂契約相同之目的；而本件上訴人所主張之「加蓋進場確認戳章之廠外清理申報聯單」及「鄉公所開立之計價單」均僅為事業廢棄物如何清除、處理之流程證明及出具予清除機構之證明文件，均非該廢棄物進場前燕巢鄉掩埋場直接出具予事業機構即本件上訴人之同意進場文件；故上訴人援引上述環保署八十九年七月十五日（八九）環署廢字第○○三六三五六號函，主張本件之「加蓋進場確認戳章之廠外清理申報聯單」及「鄉公所開立之計價單」亦屬所謂「中央主管機關認可文件」云云，自無可採。尤其依前述「加蓋進場確認戳章之廠外清理申報聯單」及「鄉公所開立之計價單」開立之情形觀之，其僅為事業廢棄物清除處理流程之事後管制文件，故此等文件並無法達到方法及設施標準第五十條第二項規定課以事業機構作為義務之方式，達到事前防堵危害環保事件發生之廢棄物管理目的，故上訴人以其執有掩埋場「加蓋進場確認戳章之廠外清理申報聯單」及「鄉公所開立之計價單」主張其持有「中央主管機關認可文件」云云，自無可採。本件上訴人未先與掩埋場簽約或取得「中央主管機關認可文件」，即將事業廢棄物委託廢棄物清除機構清除至廢棄物執行機關處理，則其有違反方法及設施標準第五十條第二項規定之「先」與廢棄物處理機構或執行機關簽訂書面契約或「先取得」中央主管機關認可之文件之作為義務甚明；參諸司法院釋字第二七五號解釋，其就本件違章行為縱無故意亦有過失。至於本件之燕巢鄉掩埋場因其他因素之考量（被上訴人主張是因假處分裁定之緣故），雖同意上訴人委託之清除機構訴外人崑銘公司清除之廢棄物進場，或未舉發其違章，究不得因此而阻卻上訴人原已成立之違章行為之違法性。尤其方法及設施標準第五十條第二項規定，係環保署八十八年六月二十九日訂定發布，八十九年七月一日開始實施，不僅給予事業機構一年期間之準備，且於本條規定實施已屆十個月之時間，上訴人所採行之清除處理方式，仍為本條規定制定前一般事業機構所採行僅與清除機構簽約，其交付費用即包含清除及處理費用之態樣；亦即方法及設施標準第五十條第二項規定制定實施前後，上訴人就事業廢棄物之委託清除處理均採行相同之模式，並未因本條之制定實施而為任何之因應，則就上訴人違反本條作為義務之違章行為，實難謂其有何信賴或值得保護之信賴存在（司法院釋字第五二五號解釋參照）。綜上所述，上訴人之主張並無可採，被上訴人依據行為時廢棄物清理法第二十四條規定，裁處六千元罰鍰，即無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合；上訴人提起本件訴訟，求為撤銷，為無理由，應予駁回。
本院按：對於適用簡易程序之裁判提起上訴或抗告，須經本院許可，且該許可以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，行政訴訟法第二百三十五條定有明文。所謂具有原則性，係指該事件所涉及之法律問題意義重大，而有加以闡釋之必要。例如：對於行政命令是否牴觸法律所為之判斷，或就同類事件所表示之法律見解與其他高等行政法院所表示之見解互相牴觸者。本件上訴人上訴主張其所執廠外清理申報單及燕巢掩埋場出具之計費單，雖未經環保署事先認可，但應屬方法及設施標準第五十條第二項規定所稱中央主管機關認可之文件，涉及該規定適用範圍之法律見解爭議，此項爭議原審法院九十一年度簡字第一五九號、第一六○號、第一六四號及第一六七號判決與本件原審判決見解互相牴觸，揆諸上開說明，本件所涉及之法律見解具有原則性，應許其上訴，合先說明。次按方法及設施標準第五十條第二項規定事業機構於委託廢棄物清除、處理機構或執行機構清除、處理時，應「先」與廢棄物處理機構或執行機關簽訂書面契約或取得中央主管機關認可之文件，亦即須於委託清除、處理前，與處理或執行機關簽約或取得中央主管機關認可之文件。其要求事業機構事前訂約或取得認可文件之目的除避免事業機構或其委託之清除機關意圖違規傾倒廢棄物，於運送途中經查獲時藉口將送往合法之處所或執行機構，所生稽查困難及廢棄物最終流向之管制漏洞外，處理或執行機構亦可事先審核，以避免事業機構將有害廢棄物與一般廢棄物混合，致影響環境，並可事先預估處理或執行機構如掩埋場何時達飽和狀態，而評估、規劃是否另闢掩埋場等，此係管制廢棄物之清除、處理行為所需，該規定未逾母法之授權。是中央主管機關環保署所認可之文件，如環保署八十九年四月十九日
（八九）環署廢字第○○一七九八八號函許可之隨水費徵收並交由清潔隊清除處理之收費憑證、八十九年七月十五日（八九）環署廢字第○○三六三五六號函認可之垃圾衛生掩埋場或焚化場直接出具予產生事業廢棄物之事業機構之進場同意，均係事業機構於清除、處理時，事先取得處理、執行機關同意處理之文件，與前開規定意旨吻合。本件上訴人所提加蓋進場確認戳章之廠外清理申報聯單及燕巢掩埋場開立之計價單，前者記載廢棄物之內容，由事業機構（上訴人）蓋章後隨該事業廢棄物交付清除機構（崑銘公司），並由清除機構清除後於其上蓋章後隨該批廢棄物交付處理機構（燕巢掩埋場），處理機構則於收受該批廢棄物無誤後於其上蓋章，僅為事業廢棄物如何處理之流程資料，其上所加蓋「進場確認戳章」則為已送交處理之憑據。後者則為上訴人所委託之崑銘公司將廢棄物運至燕巢掩埋場磅重後之計費繳費證明，均係上訴人委託清除處理後之文件，環保署九十年十一月二十二日（九十）環署字第○○六九三○八號函不予認可，與方法及設施標準第五十條第二項規定並無不合。又如前所述，依方法及設施標準第五十條第二項規定，於委託廢棄物清除、處理機構或執行機構清除、處理時，應「先」與廢棄物處理機構或執行機關簽訂書面契約或取得中央主管機關認可之文件，本件上訴人既未與處理或執行機構簽訂書面契約，亦未事先取得經中央主管機關認可之文件，違反行政法上之作為義務，依司法院釋字第二七五號解釋，推定為有過失。又上訴人於原審主張方法及設施標準第五十條第二項規定逾越廢棄物清理法第十五條之授權，違反憲法第二十三條及中央法規標準法第五條第二款所揭示之法律保留原則，業據原審判決指駁如前，核無違誤。上訴人仍執詞主張前述方法及設施標準第五十條第二項未規定事業機構應「先取得」中央主管機關認可之文件之作為義務，及其所持「加蓋進場確認戳章之廠外清理申報聯單」及「鄉公所開立之計價單」亦屬所謂「中央主管機關認可文件」云云，指摘原判決違背法令及理由矛盾，洵無足採。上訴人違反方法及設施標準第五十條第二項規定，被上訴人依廢棄物清理法第二十四條規定，裁處六千元罰鍰，於法無違，訴願決定予以維持，亦無不合，原判決並無違誤。上訴意旨為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十二年十二月十八日
最高行政法院第五庭
審判長法官徐樹海
法官黃璽君法官鄭淑貞法官姜仁脩法官林茂權右正本證明與原本無異
法院書記官阮桂芬中華民國九十二年十二月十八日