裁判字號：最高行政法院100年判字第1387號判決
裁判日期：民國100年08月11日
裁判案由：所有權登記
最高行政法院判決
100年度判字第1387號上訴人 莊傅玉惠 訴訟代理人 邱六郎 律師被上訴人桃園縣中壢地政事務所代表人 何明光
參加人桃園縣政府警察局代表人 劉勤章
參加人桃園縣政府代表人 吳志揚 上二人共同訴訟代理人 戴文進 律師上列當事人間所有權登記事件，上訴人對於中華民國99年8月26日臺北高等行政法院99年度訴字第752號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、桃園縣中壢市○○段○○○○○○號土地（下稱系爭土地），地目為建地，面積1,078平方公尺，在日據時期登記簿土地所有權人登記為「中壢保甲聯合會」，因於民國（下同）34年6月間日本總督府廢止保甲制度，在35年6月30日土地總登記期間，系爭土地未依臺灣地籍釐整辦法等相關規定完成總登記程序，迄被上訴人辦理地籍清查，經參加人桃園縣政府警察局（下稱桃園縣警局）檢附經管之警察宿舍清冊等文件申請系爭土地所有權第一次登記，被上訴人審查無誤後辦理公告，公告期滿無人異議，於96年6月13日登記為桃園縣縣有土地，管理機關為桃園縣警局。嗣於96年10月15日上訴人以被上訴人收件字號96年壢登字第419390號申請書，申請系爭土地時效取得地上權登記，案經被上訴人辦理公告，公告期間桃園縣警局提出異議，經參加人桃園縣政府召開不動產糾紛調處會議，其調處結果認未符時效取得要件，被上訴人遂駁回其申請。上訴人再於98年11月12日以（98）年度六函字第981112001號函請被上訴人撤銷系爭土地所有權第一次登記，被上訴人以98年11月20日中地登字第0980012464號函（下稱原處分）否准，上訴人不服，提起訴願亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：（一）按臺灣省土地清理辦法第6條之規定，公有土地係指原屬於日治時期「各州廳以下之市○街、庄公有土地」而言，且在臺灣光復後，復經日產管理委員會接管有案之事實，方得認定為公有土地接收之標的。系爭土地在日治時期昭和18年已由「中壢保甲聯合會」登記為所有權人，加諸臺灣光復後，我政府亦未認系爭土地為日產。又於35年臺灣省土地辦理總登記期間，於36年7月1日以第一次登記為原因，辦妥以「中壢保甲聯合會」為所有權人之登記，更證明系爭土地非日產，亦非公地。另系爭土地自日治時代即由 莊盛廷 以建築房屋居住為目的，得「中壢保甲聯合會」之同意，以代為完繳地價稅為條件，由莊盛廷建築一座平房為一家生活起居之住家使用。迄今則由上訴人繼承使用，未曾中斷。（二）就保甲制度之緣起與沿革，足以瞭解保甲局與保甲制度二者為完全不同性質之組織，則保甲局之廢止，非謂保甲制度亦遭廢止，內政部98年10月27日內授中民字第0980035959號函亦未提及保甲制度在民國34年6月間廢除此制度之情事。又「中壢保甲聯合會」為純民間組織，即使保甲制度確已「取消」，亦不影響保甲聯合會之繼續存在。
（三）按土地登記規則第3條、第4條1項前段、內政部62年5月1日台（62）內地字第521365號函釋等意旨，系爭土地既已辦完登記，當然發生土地法第43條所定之絕對效力。本件系爭土地於36年7月1日登記權利人為「中壢保甲聯合會」，迄今為止被上訴人並未舉證證明此項登記未依土地登記規則第6條第1項之規定手續辦理；退步言，縱使36年7月1日辦理之第一次總登記有未經承辦人員核對並蓋章於登記簿上，但此純屬手續上之欠缺，依內政部80年2月6日台（80）內地字第896037號函釋、土地法第69條、土地登記規則第144條、行政程序法第117條等規定，登記機關得於報經直轄市或縣（市）地政機關查明核准後塗銷之。（四）85年桃園縣警局之調查清冊時，提出申請書申請登記為桃園縣有，於96年6月13日，以第一次登記為原因，將系爭土地登記為桃園縣有。惟桃園縣警局僅提出中壢警分局之移交清冊，以及調查清冊，被上訴人竟依申請辦理為縣有，所為之行政處分當然違背土地法第51條、土地登記規則第34條等規定等語，求為判決訴願決定及原處分均撤銷；被上訴人於96年6月13日就坐落桃園縣中壢市○○段第33-17地號、地目建、面積1,078平方公尺土地，登記原因為第一次登記，登記為桃園縣有之行政處分，應予撤銷。
三、被上訴人則以：（一）按臺灣地籍釐整辦法第4條、臺灣省土地權利憑證繳驗及換發權利書狀辦法第4條、7條、35年10月2日公布之土地登記規則第43條等規定，未完成登記狀態之記載當然不生效力，不具效力之意思表示根本就無須再辦理更正、塗銷、或撤銷之必要，且自36年7月1日辦理總登記之後，未完成總登記之土地均是在確定產權後直接依法補辦土地第一次登記。系爭土地在35年6月30日土地總登記期間並未完成總登記程序，是以系爭土地在被上訴人地籍清查及96年6月13日依土地法等相關規定完成第一次登記前權屬不明。被上訴人於96年4月間因地籍清理發現，以96年4月26日中地登字第0960004247號函行文予其關係最密切之桃園縣警局，經桃園縣警局檢附相關證明文件，於96年5月28日向被上訴人囑託辦理土地第一次登記，在公告期滿無人異議，爰依法登記為桃園縣有土地，管理機關為桃園縣警局。又依臺灣地籍釐整辦法第4條規定，系爭土地於96年第一次登記前未換發權狀，是依前開條文第2項規定之反面解釋當屬未辦竣總登記之狀態。再依臺灣省土地權利憑證繳驗及換發權利書狀辦法第8條、第15條規定公告無人異議應即發狀，是上訴人倘一再聲稱系爭土地已完成總登記者，應請其提出總登記後換發權利書狀以資證明。（二）土地法第69條、土地登記規則第144條規定應予更正或撤銷之登記，係指已依土地法及土地登記規則規定完成登記程序，發生物權變動效力之登記而言。系爭土地於36年間記載於總登記簿之事項，既未完成登記程序，亦非對外發生絕對效力，自不適用土地法第69條、土地登記規則第144條規定程序。又行政程序法第117條之規定，並未賦予行政處分之相對人或利害關係人有請求原處分機關自為撤銷行政處分之全部或一部之公法上請求權，上訴人自不可要求被上訴人應依行政程序法第117條規定將系爭土地於總登記簿所為記載予以撤銷。另系爭土地於總登記所為記載，既未完成登記程序，未生效力，應非屬有法效性之意思表示，該總登記簿之記載自非屬行政處分。（三）依現有相關研究論文、臺灣大百科全書、臺灣省地方自治誌要等記載，均顯示「中壢保甲聯合會」為警察機關之輔助機構甚明。又系爭土地係上訴人之公公莊盛廷向「中壢保甲聯合會」取得使用權，實非被上訴人可得知，加諸桃園縣警局在囑託辦理第一次登記案附之宿舍使用清冊上即有莊盛廷、及上訴人之夫 莊信義 之名字在內，且其宿舍就在系爭土地上，故被上訴人在桃園縣警局函復為其所管用並囑託辦理第一次登記，即依法補辦第一次登記，於法並無不符。（四）系爭土地依臺灣光復後總登記簿記載觀之，其所有權部上之收件字號、所有權狀字號等欄位均未登載，登記員蓋章欄亦無加蓋承辦人名章，依土地登記規則第6條規定，該土地屬未完成登記之狀態，依土地法第43條反面解釋該土地登記簿之記載當然不生效力。另系爭土地登記簿有關總登記之記載既非屬依土地登記規則規定所完成之登記，自無該規則第7條之適用。且系爭土地於96年6月13日經被上訴人審查無誤並經公告程序，期滿無人提出異議後所為第一次登記，因業經被上訴人辦妥登錄、校對，並異動地籍主檔完竣，屬土地登記規則第6條所稱登記完畢等語，資為抗辯。
四、參加人桃園縣政府及桃園縣政府警察局則以：（一）桃園縣警局於96年5月22日以桃警後字第0960007560號函檢附相關證明文件囑託被上訴人辦理系爭土地之登記，在公告期滿無人異議，依法登記為桃園縣有土地，管理機關為桃園縣警局。（二）上訴人於民事訴訟中自承其居住之房屋，並無合法之土地利用權源，且系爭土地之所有權原登記為日據時期「中壢保甲聯合會」所有，亦足以推論系爭土地及其上所坐落之房屋均係國民政府接收日據時期之國有財產，乃由桃園縣警局以政府機關之地位加以管理，並配屬於原具有警職身分之上訴人公公莊盛廷居住使用。系爭土地之所有權嗣後登記為桃園縣所有，上訴人雖主張其占有系爭土地上之建物已達41年，惟均無從證明其係以所有之意思而占有房屋，更遑論其建物與系爭土地之利用關係，有何合法之正當權源。且桃園縣警局對於上訴人提起返還系爭土地之訴訟，亦經桃園地院97年度訴字第1037號判決桃園縣警局勝訴在案，足見本件其請求撤銷系爭土地之登記，顯然欠缺權利保護之要件，應予駁回等語，資為抗辯。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）依日治時期系爭土地臺帳、相關研究論文等記載，保甲聯合會並非如上訴人所稱之純屬民間團體，「中壢保甲聯合會」亦然。
（二）在35年6月30日土地總登記期間，系爭土地權利人「中壢保甲聯合會」並未依臺灣地籍釐整辦法、臺灣省土地權利憑證繳驗及換發權利書狀辦法及臺灣省各縣市政府辦理土地權利公告辦法等相關規定完成總登記程序，依35年10月2日發布施行之土地登記規則第43條之規定，屬尚未完成登記之案件，並非如上訴人所稱之已完成第一次登記之案件，自亦無土地法第69條、土地登記規則第8條第1項、第144條等規定之適用。（三）系爭土地既為逾期無人申請驗證之土地，則依臺灣省土地權利憑證繳驗及換發權利書狀辦法第14條之規定，其土地視為無主土地，且被上訴人並未依該條規定辦理公告，是系爭土地核屬未完成無主土地公告代管程序亦未完成所有權登記之土地，復依日據時期土地臺帳及不動產登記簿記載，系爭土地為非純屬民間團體性質之「中壢保甲聯合會」所有土地，則依逾總登記期限無人申請登記之土地處理原則第4點第1款之規定，桃園縣政府應會同被上訴人切實調查，並依土地權利清理辦法及公有土地囑託登記提要規定為公有之囑託登記。被上訴人以96年4月26日中地登字第0960004247號函請桃園縣警局確認是否為管用合一，桃園縣警局則以96年5月22日桃警後字第0960007560號函請被上訴人辦理囑託登記。經被上訴人審查證明無誤後，遂依上揭土地法第52條、第55條、第58條及土地登記規則第72條、第73條之規定，於96年5月28日以中地登字第0960103909號公告，公告期滿，無人異議，被上訴人乃依土地法第52條之規定，於96年6月13日第一次登記為桃園縣有土地，管理機關為桃園縣警局，於法並無違誤。（四）按行政程序法第117條前段規定，並未賦予違法行政處分之相對人或利害關係人有請求原處分機關或其上級機關撤銷違法行政處分全部或一部之公法上請求權。另系爭土地總登記簿上之收件字號、所有權狀字號及登記員蓋章等欄位均為空白，依35年10月2日發布施行之土地登記規則第43條之規定，屬尚未完成登記之案件，則上開收件日期、登記日期及所有權人姓名之記載均不具法效性，自非屬行政處分等語，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
六、上訴意旨略謂：（一）原審判決徒以日治時期所組織之保、甲，尚置有保甲書記，警察機關賦予一定之工作，竟因此認保甲聯合會「非屬純民間團體性質」，顯有誤會。又保甲聯合會究屬何種性質之團體，原審判決未予說明，顯有判決不備理由之違法。（二）被上訴人在36年7月1日就系爭土地所為登記之行政行為，即為行政處分，當然對人民發生法律上效力。縱使被上訴人指摘第一次登記有未依相關規定辦理之瑕疵，亦屬被上訴人內部作業程序之缺失，並不影響已為登記之事實及效力，既為公務員之疏失所為，自應有行政程序法第117、121條之適用。又系爭土地於36年7月1日之登記，顯然屬於土地權利登記於登記簿上獨立存在之登記，自有土地法第69條、土地登記規則第144條等規定之適用，惟原審判決逕予否認，顯有判決不適用法規之違法。（三）原處分係違背土地法第43條、土地登記規則第7條等規定，自可提起訴訟予以救濟，被上訴人誤認本件係依行政程序法第117條之規定提起訴訟，顯有判決不適用法規之違法。（四）系爭土地於36年7月1日即登記為中壢保甲聯合會，惟被上訴人於96年6月13日將系爭土地改登記為桃園縣所有，此一登記行為顯已違背行政程序法第4條之規定，自屬行政程序法第111條第7款之無效態樣，惟原審判決未予指摘，顯有判決不適用法規之違法等語。
七、本院按：（一）「公有土地之登記，由原保管或使用機關囑託該管直轄市或縣（市）地政機關為之，其所有權人欄註明為國有、直轄市有、縣（市）有或鄉（鎮、市）有。」、「（第1項）直轄市或縣（市）地政機關接受聲請或囑託登記之案件，經審查證明無誤，應即公告之，其依第53條逕為登記者亦同。（第2項）前項聲請或囑託登記，如應補繳證明文件者，該管直轄市或縣（市）地政機關應限期令其補繳。」、「依第55條所為公告，不得少於15日。」及「土地權利關係人，在前條公告期間內，如有異議，得向該管直轄市或縣（市）地政機關以書面提出，並應附具證明文件。」分別為土地法第52條、第55條、第58條第1項及第59條第1項所明定。「土地權利經登記機關依本規則登記於登記簿，並校對完竣，加蓋登簿及校對人員名章後，為登記完畢。」土地登記規則第6條第1項定有明文。「（第1項）標示事項欄之登記，應記載收件年月日時，收件號數及關於土地之標示。（第2項）權利事項欄之登記，應記載收件年月日時，收件號數，權利人姓名、住所、登記原因，並其年月日登記標的及其他聲請書所載關於權利應行記載之事項。（第3項）登記人員於標示事項欄及權利事項欄登記完畢時，應於其後加蓋名章。」為35年10月2日發布施行之土地登記規則第43條所明定。再按「逾期無人申請驗證之土地，或經申請而逾限未補繳證件者，其土地視為無主土地，由該管縣市地政機關公告二個月，公告期滿，無人提出異議者，即為國有土地。」為臺灣省土地權利憑證繳驗及換發權利書狀辦法第14條所規定。另按「未完成無主土地公告代管程序亦未完成所有權登記之土地，應分別依照下列規定處理：㈠日據時期土地臺帳及不動產登記簿記載國、省、縣、市鄉鎮○○○○街庄）有土地，該管縣市政府應會同該權屬機關切實調查，並依土地權利清理辦法及公有土地囑託登記提要規定為公有之囑託登記。……」逾總登記期限無人申請登記之土地處理原則第4點第1款定有明文。（二）原判決已敘明：依日治時期系爭土地臺帳、相關研究論文等記載，「中壢保甲聯合會」並非如上訴人所稱之純屬民間團體。在35年6月30日土地總登記期間，系爭土地權利人「中壢保甲聯合會」並未依臺灣地籍釐整辦法、臺灣省土地權利憑證繳驗及換發權利書狀辦法及臺灣省各縣市政府辦理土地權利公告辦法等相關規定完成總登記程序，依35年10月2日發布施行之土地登記規則第43條之規定，屬尚未完成登記之案件，自亦無土地法第69條、土地登記規則第8條第1項、第144條等規定之適用。系爭土地既為逾期無人申請驗證之土地，則依臺灣省土地權利憑證繳驗及換發權利書狀辦法第14條之規定，其土地視為無主土地。依逾總登記期限無人申請登記之土地處理原則第4點第1款之規定，桃園縣政府應會同被上訴人切實調查，並依土地權利清理辦法及公有土地囑託登記提要規定為公有之囑託登記，被上訴人接受囑託後乃依土地法及土地登記規則相關規定，經過審查、公告無人異議之程序後，於96年6月13日將系爭土地第一次登記為桃園縣有土地，管理機關為桃園縣警局，於法並無違誤等語。業已詳述其認定事實之依據及得心証之理由，並無違背法令之情事。（三）查原判決對於日治時期保甲制度及保甲聯合會之緣起及沿革，從各種文獻資料加以析論，認保甲制度是日治時期總督府警察機構用來控制臺灣人社會的一種制度，明治31年（西元1898年）臺灣總督公布保甲條例，採連坐制度，使保甲成為警察最有力之輔助機構，嗣於明治44年（西元1911年）創設保甲書記一職，確立保甲制度成為地方行政的基層輔助機構，其中最重要的職務為戶口行政及協助推行政策，西元1911年起以警察官吏派出所為單位，設立「保甲聯合會」，並設有保甲事務所，直到西元1945年6月17日，總督府宣布正式廢除保甲制度，因認保甲聯合會並非純屬民間團體，而係帶有官方性質之組織，上訴意旨稱原判決未予說明保甲聯合會究屬何種性質之團體，核屬誤會。原判決依系爭土地總登記簿之記載，及35年10月2日發布施行之土地登記規則第43條之規定，認系爭土地係屬尚未完成登記之案件，上訴人一再主張系爭土地係屬已完成所有權第一次登記之土地，惟未能說明其依據，亦未能舉証以實其說，空言主張，核無足採。又行政程序法第117條、第121條係有關撤銷行政處分之程序規定，而土地法第43條、第69條、土地登記規則第7條、第144條則係有關撤銷行政處分之實體規定，上訴人將兩者混為一談，核無足取。又上訴人於原審係主張被上訴人96年6月13日所為之土地所有權第一次登記，因有錯誤或遺漏而應予撤銷，並未主張上開登記係屬無效，其於上訴後始行主張上開登記有重大明顯之瑕疵，應屬無效，惟並未提出任何事証，且上開登記合法有效，已如前述，上訴人空言主張其無效，亦無足採。（四）綜上所述，原判決並無違誤，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國100年8月11日
最高行政法院第一庭
審判長法官鍾耀光
法官黃淑玲法官鄭小康法官林樹埔法官陳秀媖以上正本證明與原本無異中華民國100年8月11日
書記官張雅琴