裁判字號：最高行政法院91年判字第1492號判決
裁判日期：民國91年08月15日
裁判案由：有關土地事務
最高行政法院判決九十一年度判字第一四九二號
再審原告甲○○再審被告臺南市政府代表人乙○○右當事人間因有關土地事務事件，再審原告對於中華民國九十年八月二日本院九十年度判字第一三五○號判決，提起再審之訴。本院判決如左：
主文再審之訴駁回。
再審訴訟費用由再審原告負擔。
事實緣再審原告以其所有坐落臺南市○○段○○段四六之二、三二、三三地號等三筆土地雖位在商業區，但均有使用上瑕疵，前於八十七年五月十八日及八十七年六月十六日向再審被告申請系爭土地單獨劃分區段另訂地價，經再審被告函轉業務承辦單位－臺南市臺南地政事務所查明逕復，該所乃以八十七年五月二十九日台南地所三字第○三三四九號、同年六月三十日臺南地所三字第○四一一八號函復難予照辦，再審原告不服該復函，誤以該所為行政處分機關遂向再審被告提起訴願，案經再審被告所屬訴願審議委員會以八十七年九月二十五日南市秘法字第一○五三二六號（八七訴字第九號）訴願決定：「原處分撤銷，由原處分機關另處分。」嗣因執行上發生疑義，經該地政事務所函報再審被告層請上級主管機關釋示，並奉前臺灣省政府地政處核示，併予指明程序不符在案。惟原決定未經依法撤銷，該所依照原決定意旨重新處分，再審被告並以八十七年十二月二十一日南市地價字第一四九二七七號函告知再審原告該新處分視同再審被告行政處分，以符合授權程序，未准再審原告所請，惟再審原告仍不服，循序提起行政訴訟，經本院九十年度判字第一三五○號判決（以下稱原判決）駁回。再審原告以本件原判決有行政訴訟法第二百七十三條第一項第一款、第二款及第十四款再審事由，對之提起再審之訴。茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
再審原告起訴意旨及補充理由略謂：一、地政機關劃分地價區段時，由承辦員攜帶地籍藍圖、地價分布圖及地價區段勘查表實地勘查，斟酌地價之差異，當地土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、土地利用現況、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、發展趨勢及其他影響地價因素，於地籍圖上，將地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地劃為同一區段。非建築用地中經依法允許局部集中作建築使用且地價有顯著差異時，應就該建築使用之土地單獨劃分地價區段。地價調查估計規則（下稱估計規則）第二十一條第一項第一款，臺灣省實施地價調查估計作業規定（下稱作業規定）叁、五、㈠、⒈區段劃分之方法⑴，均有明文規定。繁榮街道路線價區段亦為地價區段之一種，其劃分仍應依照上述規定辦理，亦即「地價相近」、「地段相連」、「情況相同或相似」之土地，始得劃為同一繁榮街道路線價區段。然所稱「地價相近、情況相同或相近」之土地均係指「宗地」，並非指「區段」整體之土地而言。作業規定叁、五、㈠、⒉區段劃分應注意事項⑶：「．．．面積較大之宗地若利用價值有顯著差異．．．」之規定亦明白載明勘查之土地為「宗地」，合先敘明。查再審被告將本案土地劃入八○區段，無非依據作業規定叁、五、㈠、⒈劃分之方法⑵①ｂ前段：「繁榮街道路線區段，原則上以每交叉道路口中心線為起迄者」之規定，惟此僅係原則上之規定，如該界線內之土地，繁榮程度有顯著不同時，可劃分為兩個以上區段，此觀該規定後段但書規定，即可明瞭，參以同作業規定叁、五、㈠、⒉區段劃分應注意事項⑶「劃分區段應以土地利用價值及明顯地形、地物為主，土地界址為輔；面積較大之宗地若利用價值有顯著差異時，宜劃為不同地價區段，不宜完全遷就土地界址」之規定；以及同注意事項⑷「同一地價區段範圍內如有特殊之土地，應以紅色筆加以圈劃，作為檢討時應否併為同一區段之參考，如情況相差不多儘量避免單獨將一、二筆土地另行劃分一區段，但其地勢與毗鄰土地顯不相當，且地價有顯著差異者，應另行劃分區段」之規定，益足見交叉道路口中心線為起迄內之土地，未必即應全部劃為路線價區段。在界線內，如有因瑕疵，不得建屋，無法為商業活動，地價有顯著差異之土地，應另行劃分區段。二、原判決就足以影響判決之重要證物漏未斟酌。⑴台南市政府工務局八十八年一月十五日南工局建字第一二一九號函。查本案三筆土地，無論單獨或合併，均不得建築使用，有台南市政府工務局八十八年一月十五日南工局建字第一二一九號函。本案土地既均不得建築使用，則雖位於商業區，其為商業用地之效用已失。即連一般基地之功用（建屋）亦無，也不適於耕作，徒具土地之形，而無土地之實，其使用價值近乎於零。這種土地，只能以「死地」形容之，其地價與八○區段內，得以興建商業大樓、店舖營商或建屋居住之地價，當有顯著之差異，依上開估價規則，及作業規定，自不得劃入八○區段，應單獨劃分地價區段。然再審被告將使用價值近乎於零之本案「死地」藉詞推估，而認定與八○區段其他得以興建大樓之「活地」同價。⑵地籍圖謄本、現況圖。依估計規則及作業規定，「地價相近」、「情況相同或相近」之土地，始能劃為同一區段，已如前述。查本案土地係頭小身大之畸形地，因臨街地寬度不足二公尺，以致本案三筆土地共約五○坪全部未獲准建築，然鄰近土地○○○區段○○○○街地寬度皆在二公尺以上，地形完整，乃均獲准興建大樓營商，有附呈地籍圖謄本及現況圖可稽。⑶台南市政府八七南市地價字第一四九二七七號函。台南市政府八七南市地價字第一四九二七七號函覆再審原告時，在該函說明三載明「本案土地．．．寬度狹窄情況特殊．．．為保障台端及擁有類似土地地主賦稅上權益，本府．．．建請上級機關儘速修法以為救濟」等語。足證再審被告亦承認本案土地情況特殊。二、原判決理由與主文顯有矛盾。原判決以土地寬度狹小，屬宗地個別因素，因無適當修正細項予以單獨減成補正，乃認定劃分為八○區，並無違誤。惟此亦即認定，本案土地地價較低，足證兩者地價並不相近。是依估計規則第廿一條規定，當不得劃入八○區段，應單獨劃分區段。從而，再審原告之請求顯有理由，應予准許，原判決竟予駁回，則其判決理由與主文顯有矛盾。三、查宗地個別因素於劃分地價區段時，既經承辦人員考慮後始將地價相近、情況相同或相近之土地劃為同一地價區段，則地價區段經合法劃分後，在同一地價區段內之土地，其因個別因素所影響之地價差異極微（倘若日後區段內之土地發生變動而致地價有顯著差異者，政府應將該土地另劃設區段），故無須另設「宗地個別因素修正細則」之必要。依現行地價查估法令，公告土地現值作業固係估價區段地價，而非依宗地個別逐筆查定公告現值，但再審原告係以本案土地情況特殊，地價有顯著差異，而請求單獨劃分地價區段，另定該區段之地價。此與不請求另劃區段，仍保留原來八○地價區段，而依本案宗地個別因素請求查價者，截然有別。故再審原告之請求與現行查估法令，以及台灣省政府地政處八十七年十月廿六日八七地二字第五七九號函示並不牴觸。四、估計規則第二十一條第一項第一款所稱「地價相近、地段相連、情況相同或相近」係針對「區段」，並非針對「宗地」而言，殊不知估計規則第三條第二款，第七條所稱「影響區段地價之資料」，亦係指預定劃分之地價區段內之宗地資料而言。因為同一區段內之土地，其地價必須相近，如果同一區段內之土地，有情況特殊、地價相差甚鉅者，勢必影響該區段地價之相近性。故所稱「影響區段地價資料」係指預定劃分之區段內特殊之土地，而地價相差甚鉅，足以影響該區段地價之相近性之資料而言，其資料當係針對「宗地」並非針對「區段」。若謂估計規則第三條第二款所稱「調查買賣或收益實例及有關影響區段地價之資料」係指整體「區段」之資料，則在調查買賣或收益實例，及有關影響區段地價資料時，地價區段必已劃妥，當無再劃分地價區段之必要，何以同條第五款前段又規定還要「劃分地段」。五、中華民國人民，無分男女、宗教、種族、階級、黨派，在法律上一律平等。法律、命令與憲法牴觸者無效，憲法第七條、第一百七十一條、第一百七十二條分別定有明文。原判決認定再審被告將本案土地編為友愛街八○繁榮街道路線價區段，按臺灣省繁榮街道路線價區段宗地地價計算原則計算地價，依現行地價查估法令規定，並無違誤。惟其認定如果屬實，則再審原告因本案土地所負擔之義務及享有之權利，依憲法第七條規定，則應與同一地價區區）之其他所有人平等，不得有所差別，亦即負擔同等地價之土地稅，享有同等建屋營商之權利。然再審被告以本案土地或為狹小或為未面臨道路而全部不准建築，則再審原告僅負有同等繳稅之義務，而無建屋之權利。但同一區段之其他所有人均得興建商業大樓，此項差別對再審極不平等。是再審被告引用之法令倘無錯誤，既造成如此不平等之結果，揆諸首開憲法規定，該法令應屬無效。六、綜上所述，爰依行政訴訟法第二百五十三條第一項但書規定聲請鈞院為言詞辯論；請判決廢棄原判決，將訴願決定、再訴願決定均撤銷，並命再審被告應將坐落臺南市○○段○○段四六－二、三二、三三地號等三筆土地單獨劃分地價區段另定地價，以符合規定等語。
再審被告答辯意旨略謂：一、經查系爭土地係屬繁榮街道路線價區段，為本市○區區○○○○街臨街線往南、北各十八公尺之垂直深度為界線，且東起友愛市場，西迄友愛街及西門路二段交叉路口中心線，該區段自本市第一次規定地價以來，再審被告機關均劃設為本市○○街道路線價區段之一，經實地履勘結果，在此區段範圍內，就土地使用管制、交通運輸、特殊設施、工商活動、發展趨勢等影響地價區域因素，均呈相同或相近，是以該區段之劃分方法核與地價調查估計規則第二十一條第一項第一款、第三款之規定相符合。按，劃分地價區段之方法，依地價調查估計規則第二十一條第一項第一款規定，由承辦員攜帶地籍藍圖、地價分布圖及地價區段勘查表實地勘查，斟酌地價之差異、當地土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢及其他影響地價因素，於地籍藍圖上，將地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地劃為同一區段。同條第一項第三款規定，繁榮街道道路線價區段，應以裡地線為區段線。所謂以裡地線為區段線，依前台灣省實施地價調查估計作業規定第五點，繁榮街道路○○區段○○○○街線十八公尺之裡地為準，其劃分方法原則上以每交叉道路口中心線為起迄，但繁榮程度有顯著不同時，可劃分為兩個以上區段。由此可知，所謂「繁榮街道路線價區段」其範圍、界線、縱橫、四至，均甚為明確。再審被告機關依上述規定劃分地價區段並無違誤。二、再審原告以系爭土地為不得建屋、無法從事商業活動及地價有顯著差異之土地，主張應另行劃分地價區段，惟經實地勘查結果，本案土地地勢與毗鄰土地相當，又本案三筆土地之都市計畫、使用分區、建蔽率、容積率等與本市西區區內其他土地均相同或相近，再審被告機關依據地價調查估計規則第二十一條規定，劃分地價區段並填具地價區段勘查表，並無故意將土地使用管制、土地利用現況兩項影響地價因素漏未斟酌。三、由地價調查估計規則第三條明定地價調查估計之作業程序觀之，可知現行土地估價制度係採區段估價方法，即地政機關蒐集買賣實例後，先行劃分地價區段，其次估計區段地價，最後再計算每宗土地地價。前台灣省政府地政處八十七年十月二十六日八七地二字第五七九四七號函略以：「按現行地價查估法令，公告土地現值作業係估計區段地價，而非依宗地個別因素逐筆查價；．．．。」，因此，目前地政機關估計地價係以「區段地價」為標的。再審原告以系爭土地或寬度狹窄或土地使用之瑕疵，主張系爭土地情況不同或不相近應不得劃入同一區段並應另訂地價，惟地價調查估計規則第二十一條第一項第一款前段所稱「．．．情況相同或相近之土地劃為同一區段。」應針對同規則第三條第二款規定：「．．．有關影響區段地價之資料」而言；又同規則第七條條文已明定「影響區段地價之資料」係指土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢及其他影響因素等，核與同規則第二十一條第一項第一款前段條文：「．．．斟酌．．．當地土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢及其他影響地價因素，．．．。」所列舉項目完全一致。據此，地價調查估計規則第二十一條第一項第一款前段所稱「．．．情況相同或相近．．．」係針對「區段」估價制度所作之規範，實益甚明瞭，此與再審原告所主張係針對「宗地」而言，性質有別，大相逕庭。四、現行法令既採行「區段地價」估價制度，其所製訂之估價方法及估價步驟，一概以求得區段地價為前提，目前法令所訂定「影響地價區域因素評價基準表」及「影響地價區域因素基準明細表」內所列舉之修正項目，舉凡土地使用管制、交通運輸、公共建設、特殊設施、工商活動、發展趨勢及其他影響因素等在在屬於具有「區段」性質之範疇，再審被告機關依法估計區段地價時，悉依照地價調查估計規則第二十二條之規定辦理，其中有買賣及收益實例之區段，求其中位數作為各該區區地價，無買賣實例之區段，按照該條第三款規定進行估計。系爭土地倘予以單獨劃分區段(僅三筆土地)，在無買賣及收益實例可供求其中位數作為該區區地價之情況下，勢必依據上述第三款規定估計之；惟進行推估時，誠如上述，依規定必需按照「影響地價區域因素評價基準表」及「影響地價區域因素評價基準明細表」內所列舉之修正項目如：土地使用管制、交通運輸、公共建設、特殊設施、工商活動、發展趨勢及其他影響因素等（詳見地價調查估計規則第二十二條），逐項一一進行修正，但在土地區位條件相同之情形下，上項各種影響地價區域因素之影響百分比與原西區區應無分軒輊，故所估算之區段地價自無差異，此亦即，在目前區段估價制度下，即令將系爭土地單獨劃分區段，亦未能降低其公告土地現值之主因。是以，再審被告機關始有循行政體系建請上級主管機關適度修改法令之議，茍在法令尚未修改前，系爭土地予以另訂地價，顯然於法無據。五、鈞院九十年判字第一三五○號判決書理由已詳加敘明並斟酌所有證物所為判決，再審原告未檢具新證物，託辭前審所附證物未經斟酌為由，提起再審之訴，再審被告機關認為實無理由。六、綜上所述，本件再審原告之訴，顯無理由，請駁回其訴等語。
理由按行政訴訟法第二百七十三條第一項第一款所謂適用法規顯有錯誤者，係指原判決所適用之法規與該案應適用之現行法規相違背或與解釋、判例有所牴觸而言。至於法律上見解之歧異，再審原告對之縱有爭執，要難謂為適用法律顯有錯誤，而據為再審之理由。本件再審原告告以其所有坐落臺南市○○段○○段四六之二、三二、三三地號等三筆土地雖位在商業區，但均有使用上瑕疵，前於八十七年五月十八日及八十七年六月十六日向再審被告申請系爭土地單獨劃分區段另訂地價，經再審被告奉前臺灣省政府地政處核示，未准再審原告所請，再審原告不服，循序提起行政訴訟，經本件原判決認「地價區段之劃分，．．．係按其所處位置、繁榮程度及地價高低分為○○○區段○○○路○○區段○○○街道路線價區段三種，本件系爭西門段五小段四六之二、三二、三三地號所屬臺南市西區區，係以該市○○街○街線往南北各十公尺之垂直深度為界線，東起友愛市場，西訖友愛街及西門路二段交叉路口中心線，該區段自第一次規定地價以來，均劃設為繁榮街道路線區段之一，茲臺南市臺南地政事務所重新勘察，係將該三筆地號分別評定單獨劃分區區劃分、區域因素修正，惟經推估系爭土地之區區之土地使用分區，交通運輸、自然條件、工商活動繁榮程度等因素均相同，是其單獨劃分結果與原先劃在八○區段未有太大差別，至四六之二地號土地係臨街地，供後面三二、三三地號土地之出入巷道，亦經該地政事務所實地勘查無訛，並有現場照片在卷可稽，核無遺漏土地使用管制、土地利用現況，不予斟酌情事。被告以現行法令並無宗地個別因素修正細項，該土地寬度狹小，屬宗地個別因素，因無適當修正細項予以單獨減成補正，原告所訴各節尚非可採。被告乃依其所屬臺南地政事務所勘查結果，未准原告所請，仍劃分其為八十區段，核無違誤」，以再審原告前訴訟程序之訴為無理由予以駁回。核其所適用之法律，並無與該案應適用之法律相違背，或於解釋判例有所牴觸之情形，自難謂原判決有行政訴訟法第二百七十三條第一項第一款之再審原因。至再審原告仍執陳詞所為如事實欄所載之主張，衡屬其個人法律見解之歧異，縱存有爭執，仍難謂為適用法規錯誤，而執為再審之依據。次查行政訴訟法第二百七十三條第一項第二款所謂判決理由與主文顯有矛盾，係指原判決理由與主文內容適得其反而言（本院六十年裁字第八十七號判例參照）。本件原判決之主文係駁回再審原告於前訴訟程序之訴與理由並無任何適得其反之情形，自難認有該款之再審原因。末查本件原判決就再審原告於原審所附地籍圖謄本、現況圖，已詳予審酌，並敘明系爭土地之區區之土地使用分區，交通運輸、自然條件、工商活動繁榮程度等因素均相同，是其單獨劃分結果與原先劃在八○區段未有太大差別等語，並無重要證物漏未斟酌之情形，則再審原告援引行政訴訟法第二百七十三條第一項第十四款之規定，提起再審，亦屬無據。是本件再審之訴顯無再審理由，應予駁回。至因宗地個別因素，應否訂定修正細項，核屬立法問題，併予指明。
據上論結，本件再審之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百七十八條第二項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十一年八月十五日
最高行政法院第二庭
審判長法官陳石獅
法官姜仁脩法官彭鳳至法官高啟燦法官黃合文右正本證明與原本無異
法院書記官王福瀛中華民國九十一年八月二十一日