臺南簡易庭106年度南簡字第1062號民事判決

臺灣臺南地方法院臺南簡易庭民事判決
　　　　　　　　　　　　　　　　　106年度南簡字第1062號
原　　　告　 陳熙元
訴訟代理人　 黃厚誠 律師
被　　　告　財政部國有財產署南區分署
法定代理人　 黃莉莉
訴訟代理人　 李政學
　　　　　　黃耀光
複代理人　 吳信璋
上列當事人間請求讓售國有土地事件，經高雄高等行政法院裁定
移送前來（106年度訴字第160號），本院於民國106年10月5日言
詞辯論終結，判決如下：
主文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序方面：
原告前主張其向被告申購國有土地（詳下述）遭拒，而提起
行政訴訟，請求撤銷被告拒絕讓售國有土地之原處分及不受
理之訴願決定，及請求被告應作成准予原告申購國有土地之
行政處分（嗣於本院審理中訴之聲明變更如下述），經高雄
高等行政法院認本件訴訟為民事訴訟範圍，該院並無受理訴
訟之權限，而以106年度訴字第160號裁定將本件訴訟移送至
本院，其認本件訴訟應由普通法院受理之理由略以：「國家
依國家財產法之規定，就國有財產所為之處分或收益，係基
於與私人相當之地位，受私法契約支配下所為之國庫處分行
為。至同法第49條第3項所規範之行政目的，在於促進公私
有土地有效利用，配合鄰地所有人建築需要，以增強讓售依
據，則國家依此規定作成是否同意讓售之意思決定，係著重
於私經濟之考量，而非整體公共利益之維護，不涉及公權力
行使行為。是以，原告向被告申請讓售系爭土地，核屬訂立
買賣契約所為要約之意思表示，而被告以105年11月18日函
拒絕原告之讓售請求，係基於國庫財產之管理，以準私人地
位代表國庫為拒絕承諾之意思表示，核屬私法上契約行為，
而非行使公權力對外發生法律效果之單方行政行為。準此，
被告拒絕原告要約購買系爭土地所生之爭議，屬行政機關因
國庫行政行為而與人民發生私權關係之爭執，為民事訴訟範
圍，自應向普通法院訴請裁判。」，有該份裁定書在卷可參
。而上開裁定所執認本件訴訟屬私法上爭議，應由普通法院
受理之理由，亦為本院所認同。原告於本院審理中，固仍主
張本件應屬公法事件，惟原告如對上開裁定不服，應提起抗
告以求救濟，上開裁定因被告並未提起抗告，業已確定，本
院自有受理本訴之權限。
貳、實體方面：
一、原告主張：
(一)原告於民國105年7月1日檢具臺南市公有裡地合併使用證
明書，向被告申購坐落臺南市○○區○○○段○○段000
○00地號之國有土地，原告需合併利用之土地面積為上開
土地總面積52平方公尺中之17平方公尺，嗣經被告核准，
並向地政機關申請將准予合併之範圍分割為同段567之27
地號土地（下稱567之27號土地，下述之同段各土地均以
地號簡稱之）。詎被告竟以本件有合併使用必要之原告所
有之567之1地號土地，係於82年6月30日分割自原可單獨
建築使用之土地為由，依財政部訂頒之「土地所有人申購
合併使用鄰接國有非公用土地案件處理要點（下稱系爭處
理要點）」第4點第1項第1款規定，不辦理讓售，並以105
年11月18日台財產南南二字第10522024140號函依國有非
公用不動產讓售作業程序第24點第2款註銷申購案。惟原
告於102年12月18日因買賣而取得之現567之1地號土地，
與567之16地號土地原同為567之1地號土地1筆，於82年6
月30日方分割為現有之567之1地號及567之16地號土地，
而分割前之原567之1地號土地係一袋地，未面臨現有巷道
，無法指定建築線，無單獨作為建築使用之可能。另原56
7之1地號土地係於82年5月5日分割自567地號，該次分割
計分割為567至567之15地號等16筆土地，是原告所有之56
7之1地號土地，乃分割自不得單獨建築之原567之1地號土
地，而非原567地號土地。且分割前之567之24地號土地乃
於102年4月9日始登錄為國有土地，原告不可能於82年6月
30日原567之1地號土地分割為現567之1地號、567之16地
號土地時，即巧思冀欲於未登錄地將來登錄於國有時申購
之，是原告並非為取得鄰接國有土地，而將原可單獨建築
之私有土地分割為不得單獨建築之裡地，不應受系爭處理
要點第4點之拘束。且567之27地號土地及鄰接之國有土地
，現狀幾已遭他人占用蓋滿地上物，且均早於未登錄時即
為第三人占用，亦均符合國有財產法出租或讓售之規定，
甚且部分已供為道路使用，使無可能得單獨建築使用，故
被告以原告欲合併使用之國有土地併同鄰接國有土地係屬
可單獨建築使用之土地為由，拒絕原告申購，與事實不符
。
(二)系爭處理要點係依國有財產法第49條第3項「非公用財產
類之不動產，其經地方政府認定應與鄰接土地合併建築使
用者，得讓售與有合併使用必要之鄰地所有權人」之規定
所訂定，而國有財產法第49條第3項並未授權國有財產署
得制定系爭處理要點，且除明確讓售之要件為「經地方政
府認定應與鄰接土地合併建築使用者」外，別無限制，是
系爭處理要點第4點對讓售國有土地之限制，違反授權明
確性原則及法律優越原則，自屬無效之法規命令。又國有
財產法第49條第3項之立法目的，係為促進公私有土地有
效利用，配合鄰地所有人建築需要，並增強讓售依據，簡
化作業程序。縱認系爭處理要點之授權依據為國有財產法
第49條第3項，惟該要點第4點增設母法所無之限制，顯已
逾越母法授權目的，亦屬無效之法規命令。
(三)國有財產法第49條第3項所規定之「得讓售與有合併使用
必要之鄰地所有權人」，於適用時應依立法目的為目的性
限縮解釋，該條立法目的乃為達土地利用經濟最佳化，不
應讓售國有非公用土地之情形已藉由系爭處理要點限縮排
除，故該條之「得」之解釋應限制文義，非賦予被告援引
私法契約自由之意，方能達成立法意旨，是被告應依國有
財產法第49條第3項就567之27地號土地與原告訂立讓售契
約。
(四)並聲明：被告應就567之27地號土地與原告訂立讓售契約
。
二、被告則以：依最高法院69年度台上字第3741號裁判意旨，國
有財產署及其分支機構對於民眾聲請讓售並非無斟酌准駁之
權。本案土地係於82年5月5日自同段567地號土地分割出來
，而567地號土地係可單獨建築之土地，故被告依國有非公
用不動產讓售作業程序第24點第2款、系爭處理要點第4條第
1項規定，不讓售567之27地號土地。並聲明：原告之訴駁回
。
三、兩造不爭執事項如下：
(一)567之1地號土地為原告所有，同段567之24地號土地（原
面積52平方公尺）則為中華民國所有，被告為其管理機關
。
(二)原告於105年7月1日，檢具本院卷第18頁之臺南市公有建
地合併使用證明書，向被告申購567之24地號土地內之17
平方公尺之土地（原告申購之上開17平方公尺土地，嗣經
分割為567之27地號土地）與567之1地號土地合併使用，
被告於105年11月18日以台財產南南二字第10522024140號
函註銷原告之上開申購案，其理由為：567之1地號土地係
於82年6月30日分割自同段原可單獨使用建築之土地，且
合併使用範圍內國有土地併同鄰接國有土地可單獨建築使
用，依財政部訂頒之系爭處理要點第4點第1項第1款，不
辦理讓售，而依國有非公用不動產讓售作業程序第24點第
2款規定註銷申購案。
四、得心證之理由：
(一)按非公用財產類之不動產，其經地方政府認定應與鄰接土
地合併建築使用者，得讓售與有合併使用必要之鄰地所有
權人，國有財產法第49條第3項定有明文。又買賣係契約
之一種，須雙方當事人意思表示一致，始得成立。國有土
地之出售屬私經濟行為，上開條文僅係規定得申請讓售土
地之資格、要件，使符合資格、要件之人，取得請求讓售
國有土地之地位（即為要約）而已，至是否讓售，管理機
關財政部國有財產局或所屬分支機構仍有審酌及決定之權
限，得自行決定是否為承諾之意思表示，並不負有應與申
購人訂立買賣契約，讓售國有土地之義務（最高法院102
年度台上字第630號判決意旨參照）。是國有財產法第49
條第3項之規定，僅係規定得申請讓售非公用國有不動產
之要件，並未課予管理機關與申請人締約之義務。故原告
就576之27地號土地，縱合於上開條款所定得申請讓售之
要件，被告仍有斟酌准駁之權，並不負與原告締結買賣契
約之義務。又所謂目的性限縮，乃指某項規定，依法律之
內在目的及規範計劃，本應設有限制，惟未設有限制，基
於本質上不同之事物應為不同處理之平等原則，依法律之
規範意旨限制其適用範圍，以填補法律漏洞之方法，倘無
法律漏洞，自不生目的性限縮而補充之問題。國有財產之
收益及處分，事涉國家之資源分配，應由專責行政機關，
權衡國土政策，而為適當之判斷決定，此觀國有財產法第
五章、第六章就國有財產之收益、處分之規定，均賦予專
責機關斟酌准駁之權，並未課予專責機關應為何等決定之
義務即明。立法政策上既在是否賦予專責機關裁量權限乙
節，已作出取捨與抉擇，自無法律漏洞之存在。於此情形
，自不得再作「目的性限縮」，解為專責機關於符合資格
、要件申請讓售國有土地時，負有承諾讓售之義務。是被
告主張國有財產法第49條第3項規定應為目的性限縮，並
以之請求被告讓售567之27地號土地，即非有據。
(二)再按法規命令及行政規則，固同屬預定適用於多數不特定
人民，就一般事項所作抽象之行政命令。惟法規命令之制
定應經立法機關在制定之法律中，就其目的、內容及範圍
為明確授權，行政機關並應依該授權制定法規命令時表明
該授權，資為其制定依據；而行政規則係指上級機關對下
級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部
秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之ㄧ般、抽
象之規定，並無須經法律明確授權始能制定之限制（行政
程序法第150條、第151條規定參照）。行政機關為行使法
律所授與裁量權，在遵循法律授權目的及範圍內，必須實
踐具體個案正義，惟顧及法律適用之一致性及符合平等原
則，乃訂定行政裁量準則作為下級機關行使裁量權之基準
，既能實踐具體個案正義，又能實踐行政之平等原則，非
法律所不許（最高行政法院93年判字第309號判例參照）
。自系爭處理要點第1條：「為利財政部國有財產署所屬
分署（以下簡稱執行機關）處理依國有財產法第49條第3
項規定申購國有非公用土地案件，訂定本要點」之規定，
可知該要點係財政部國有財產署為使其下級機關於處理申
購國有非公用土地案件時，有得以依循之裁量基準，所訂
定之行政裁量準則，性質上應屬行政規則，且係為行使國
有財產法第49條第3項、第4項所定之法定職權及所樹立之
相關準則，自無抵觸母法規範意旨情形，當屬合法有效。
原告主張系爭處理要點第4條為無法律授權或逾越法律授
權目的之無效法規命令，尚有誤會。又系爭處理要點第4
條第1項第1款規定：「合併使用範圍內私有土地，有下列
情形之一者，合併使用範圍內國有非公用土地不辦理讓售
：㈠係於本要點核定生效日中華民國78年2月3日以後，由
原單獨建築使用之土地分割出」，而原告並未否認82年5
月5日分割前之原567地號土地為可單獨建築之土地，則其
所有之567之1地號土地既係分割自原567地號土地，縱567
之1地號土地嗣於82年6月30日再行分割為567之1、567之1
6地號等2筆土地，亦難謂現今之567之1地號土地非自原可
單獨建築使用之567地號土地分割而出；被告否准原告之
國有土地申購案，亦難認有何不符系爭處理要點第4條第1
項第1款規定之處。況國有財產之讓售與否，事涉國家之
資源分配，應由專責行政機關，權衡國土政策，而為適當
之判斷決定，司法權並無介入其選擇空間，強令被告為讓
售承諾之權限。
五、綜上所述，被告並不因國有財產法第49條第3項規定，而負
與原告締結買賣契約之義務。則原告請求被告就567之27地
號土地與被告訂立讓售契約，為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，原告雖聲請調取原567地號土地於82年5
月5日登記為和解分割所源之分割共有物民事卷宗，然未能
陳明該民事事件案號，且縱有該民事案件，其卷宗亦早逾司
法院暨所屬法院文卷保存期限實施要點第2條第1項第1款所
定之15年保存期限，難認該卷宗尚存在，本院認無調查之必
要。至兩造其餘主張、陳述及所提之證據暨攻擊防禦方法，
均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
七、訴訟費用負擔之依據：民事訴訟法第78條。
中華民國106年10月19日
臺南簡易庭法官張玉萱
以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上
訴理由（須附繕本）。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴
審裁判費。
中華民國106年10月19日
書記官蘇美燕