裁判字號：最高行政法院91年判字第236號判決
裁判日期：民國91年02月07日
裁判案由：級俸
最高行政法院判決九十一年度判字第二三六號
原告乙○○
甲○○戊○○丙○○丁○○被告己○○代表人 吳容明 右當事人間因級俸事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國八十八年十月二十六日八八公審決字第○一六五號再復審決定，提起行政訴訟，本院判決如左︰
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實緣原告乙○○原任屏東縣警察局竹田鄉戶政事務所主任（現任屏東縣內埔鄉戶政事務所主任）、甲○○原任同局恆春鎮戶政事務所主任、戊○○原任同局三地門鄉戶政事務所主任、丙○○原任同局來義鄉戶政事務所主任、丁○○原任同局春日鄉戶政事務所主任（現任屏東縣竹田鄉戶政事務所主任），民國八十一年七月一日戶警分立，機關依序改制為屏東縣竹田鄉、恆春鎮、三地門鄉、來義鄉、春日鄉戶政事務所，原告等五人隨同業務移撥，原應依公務人員任用法等規定審查資格，惟依「戶警分立實施方案」規定，原告等五人仍以警察官任用，並分經己○○審定合格實授，依序分別核敍警正二階一級年功俸五○○元、警正二階一級年功俸五二五元、警政二階一級年功俸五○○元、警正二階一級年功俸四七五元、警正二階一級年功俸四三○元，並備註：但以機關改隸之日起五年內（八十六年六月三十日）為限，歷至八十五年考績依序分別晉敍警正二階一級年功俸五七五元（相當公務人員俸給表六七○俸點）、警正二階一級年功俸五七五元（相當公務人員俸給表六七○俸點）、警正二階一級年功俸五七五元（相當公務人員俸給表六七○俸點）、警正二階一級年功俸五七五元（相當公務人員俸給表六七○俸點）、警正二階一級年功俸五五○元（相當公務人員俸給表六五○俸點）。茲以上開期限屆至，原告等五人並未回任警察機關，其現職爰回復改依公務人員任用法予以審查，案經被告依序分別以八十八年四月一日八八台甄五字第一七四三二三三號函、八十八年四月七日八八台甄五字第一七四九二九四號函、八十八年四月十五日八八台甄五字第0000000號函、八十八年四月一日八八台甄五字第0000000號函及八十八年三月二十六日八八台甄五字第一七四二七二三號函審定合格實授，並敍至該職務之最高職等年功俸最高級，均核敍薦任第八職等年功俸六級六三○俸點，並備註：本案超出最高年功俸部分仍予保留。原告不服，提起復審、再復審，均遭決定駁回，遂提起本訴，茲摘敍兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨及補充理由略謂：一、緣原告於八十一年七月一日戶警分立前即任職於屏東縣警察竹田鄉戶政事務所、恆春鎮戶政事務所、三地門鄉戶政事務所、來義鄉戶政事務所、春日鄉戶政事務所，因被告不審原告八十六年考績，須強制改任後才辦理。原告無法依行政院所核定之「戶警分立實施方案」規定之五年回任警察機關，無考績、又不准地區調動，雙重壓迫下，祇好被迫接受不合理之改任處分。二、強制改任後原告乙○○改調屏東縣內埔鄉戶政事務所主任、原告丁○○調竹田鄉戶政事務所主任，其餘未變動。地區調動後必須送審以合乎組織編制，原告乙○○、甲○○、戊○○、丙○○由薪俸五七五元（六七○俸點）降為五二五元（六三○俸點）原告丁○○由五五○元（六五○俸點）降為五二五元（六三○俸點）。情況與公務人員受懲戒降二級、一級改敍相同遭遇，原告無法接受。三、被告所引用之法令為「戶警分立實施方案」暨警察人員管理條例第二十二條附表之附註。原告於復審、再復審等行政救濟程序中一再陳述「戶警分立實施方案」擬定時未周延、連擬定之內政部戶政司於立法院公聽會時均承認有瑕疵，又警察人員管理條例二十二條於七十一年立法時係針對警察人員轉任一般行政職務時所適用，其前提為『志願轉任』，隨著時代變遷，警察人員於八十五年三月以後已無法持警察特考及格證書轉任行政職務，該法仍一直保留適用，捨棄公務人員保障法之特別法而不用，況原告均非『志願』亦未切結不回任，實無任何理由接受改任之行政處分，並降二級、一級改敍。復審、再復審機關並未對原告有利部分予以審定，全國類似案件全部政策性駁回，實有失權利保障之目的。四、被告引用法條暨駁回理由值得商榷：（一）戶警分立實施方案：１、權宜措施無法源依據，卻規範了公務員身分的變更：行政權之行使，應由法律之依據，若有暇疵也應以命令隨時補充之，以內政部戶政司為主體所擬定之方案，經行政院核定後當事人（含原告）即發現命令有缺失如下：（１）關鍵性之五年，並未經過評估，若五年無法執行應如何處理，在方案中並未規範。（２）五年切結不回任警察機關者，屬願意轉任，應無異議；但改任後須降級卻無人能預料，應屬方案有暇疵。上述二點為行政救濟之爭議點，當事人歷經陳情等均未獲處理，責任應由機關負責。２、方案為一行政命令被告不敢否認，卻在駁回之復審、再復審決定書，一再強調方案是「適應組織變更、所採權宜措施」，權宜措施最基本原則，權利應維持不變，並非五年仍領警察官待遇，就是保障，況且被告還解釋分立後原告已不是警察機關之人員，可見方案本身暇疵甚多，卻做為執行之依據，其執行效果應屬無效。其牴觸部分如：（１）大法官四八三解釋文之意旨：公務人員依法取得之官等俸級，非經公務員懲戒機關依法定程序之審議決定，不得降級或減俸，此乃憲法上服公職權利所受制度性保障，亦為公務員懲戒法第一條、公務人員保障法第十六條及公務人員俸給法第十六條之所由設。公保會認為此解釋是針對高職低用之解釋，以偏蓋全之說法，實難令人苟同。（２）憲法第十八條：人民有服公職之權。組織變更不能剝奪原告繼續服警察之權利，被告強制性改變原告之身分應屬違背憲法十八條之規定。（３）公務員懲戒法第一條：公務員非依本法不受懲戒。但法律另有規定者，從其規定。同條第九條規定：公務員懲戒處分有撤職、休職、降級、減俸、記過、申誡等處分。原告降二級、一級改敍與受懲戒降級結果相同，但原告並未受懲戒，足見方案已牴觸法律。（４）公務人員保障法第十六條：公務人員經銓敍審定之俸級應與保障，非依法律不得降級或減俸公務人員保障法於八十五年十月十八日經總統公布後發生效力，其立法目的係基於公務人員是國家之特別法律關係所任用，往昔為特別權利關係，權利常受限制，如今有保障法，當原告之權利受侵害時，應有完備之救濟程序。（５）公務人員俸給法第十六條規定：經銓敍機關敍定之等級，非依公務員懲戒法及其他法律之規定不得降敍。其目的在於保障公務員依法銓敍後無法律之規定不能降敍，原告並無志願轉任或調任豈可隨意適用法律套用。（６）警察人員管理條例第四條規定：警察官職分立、官受保障、職得調任，非依法不得免官或免職。官階受保障係指任職警察機關，適用警察人員管理條例者，問題是戶政事務所人員（具有警察官身分者）隨業務移撥是違法在先，不承認移撥後仍為警察人員管理條例所稱之警察人員，前後呈現矛盾之現象。（二）警察人員管理條例：第二十二條（俸給）：警察人員之俸給，分本俸、年功俸及加給均以月計。本俸及年功俸級及俸額，依附表之規定。附表附註：「警察人員依本表規定敍級後，如轉任非警察官職務時，應依所轉任職務適用之俸給法，按其原敍警察官俸級，換敍轉任職務之相當俸級，以至最高年功俸為止，如有超出，仍予保留」。原告認為此條文適用於現職警察因另有他就主動或志願轉任一般行政職系時所適用，原告並無轉任之事實豈可援用？又行政法院縱然判決戶警分立為『組織變更』依行政法學原理具有警察身分者如不願留任組織變更單位，也應立即回任原警察單位，以行政命令之方案擬定五年之時間，而五年又無法履行，公法上之契約行為應失效。依一般行政作為，應延長期限，被告卻堅持方案並非己○○所擬定內政部不修、行政院不核定，衹好強制執行，可見原告並無轉任之意思，豈可輕易以「警察人員管理條例第二十二條」套在原告身上。五、戶警分立實施方案所規定之五年是經過評估所得之正確數字，應該算是正面的；反面來說，若五年無法回任完畢，應如何補救也應在方案之末端註明：若本方案有窒礙難行或不周之處隨時以命令修改之。足見方案擬定時因修法時間短促所做決定者亦屬草率，而復審、再復審機關在審定時，亦無依本身議事規則親訪當事人或審查會時通知當事人是否願意到場說明，釐清整個案情。全國相同之類似案件均遭正面解釋全部依據答辯機關之答辯書做政策性駁回，難到他們不知道原告於五年內是無法回任警察機關者，與切結不回任是不同類型。六、請重視大法官第四八三號解釋之內涵：決定書對於司法院大法官會議釋字第四八三號解釋，曲解為係針對同一任用制度之高職等人員調任低官等之情形、．．．。原告一再強調大法官會議釋字第四八三號解釋文已明文表示：公務員之官職等、薪俸非經公務員懲戒法依法定程序不得降級或減俸。憲法已明文規定：命令、法律與憲法牴觸者無效。被告一再引用行政命令（戶警分立實施方案）再套用不合時宜及不相對稱之警察人員管理條例第二十二條附註，抹煞掉公務人員俸給法及保障法等特別法之規定。原告由警察官被強迫改為一般行政人員，降二級改敍與受懲戒有何不同？警察人員於八十五年三月以後已無法持警察特考及格證書轉任一般行政人員，警察人員管理條例第二十二條附註之說明已無存在之必要，權責機關應提出修改，更何況原告送審時乙等警察特考及格證書還是照樣通過，被告又認定原告於八十一年七月一日戶警分立後已非警察人員，仍可適用？令原告不解的是被告要如何解說都有道理。原告身為基層公務人員對民眾之需求，必讓其滿意，如限於規定亦會告知事由並讓其說明。七、相同案件被鈞院駁回與本案不同：行政法院八十八年度判字第六三號、八十七年度判字第二六三二號及八十八年度判字第三號等均為戶警分立之時已切結不回任警察機關，而原告並未切結，否則行政院八十七年十二月七日台八十七人政力字第一九二一號函不會對本案延長至九十年十二月三十一日止；警政署亦不可能擬定加速回任作業要點，於最近徵詢澎湖縣、新竹縣水上警察局、入出境管理局、航空警察局等單位有警正二階出缺，是否願意。此動作應可證明戶警分立實施方案所規定之五年（八十六年六月三十日止）已延長至九十年十二月三十一日止。八、被告援用無法源之行政命令確實違憲，並懇請依據行政訴訟法二○三條之規定：「公法上契約成立後，情事變更，非當時所得預料，而依原其效果顯失公平者，行政法院得依當事人聲請，為增、減給付或變更、消滅其他原有效果之判決。」原告於五年所規定之期限無法達成回任卻被被告強制改任，人事行政局又解釋：改任後無法續領警察待遇。遲遲下來之函示使原告必須繳回十多萬元，如何讓人心服口服，被告等可如此糟蹋基層實難令人苟同，並請撤銷原處分、恢復警察官身分至九十年十二月三十一日止。（行政院函示之延長期限）。九、相同案件、結果卻不同，顯然決策者之錯誤：消防局之前身為消防警察隊，相同由警察機關改隸於縣政府，消防人員因組織變大全部提升官職等，仍然以警察官任用並無期間之限制，若依答辯書之內容解釋，消防人員改隸縣政府後應非警察機關人員自不得以警察官任用，但是目前消防人員仍以警察官任用，照領警察待遇、連官階照掛、超勤加給亦請求比照警察人員，其標準何在？十、被告之答辯第六項與事實不符：理由如下：
【一】戶警分立非原告所能預知，如分立時即明定願意與不願意留任戶政單位，願意者即屬轉任依公務人員任用法規辦理任用審查，不願意者即回任職警察機關，問題即可解決。【二】分立時所擬定之戶警分立實施方案太粗糙，所定之五年無標準可循，加上警政署並未落實依法行政致五年屏東縣僅回任二人。【三】五年內原告曾多次致函警政署表明出缺應依職務作業要點辦理，均無法如願，能否回任非原告所能掌握，過失屬警政署。【四】內政部、己○○曾建議人事行政局檢討方案之缺失，但人事行政局未置可否，於八十七年十二月七日才做出不合理之裁示。十一、被告降級改敍之行政處分依據為八十一年五月行政院所核定之『戶警分立實施方案』四、實施辦法（二）人事方面：３辦理（警察官任用以五年為限）。依據行政程序法第一五○條第二項規定：法規命令之內容應明列其法律授權之依據，並不得逾越法律授權之範圍與立法精神。大法官會議五○五號亦解釋在案；同時依「各機關依行政程序法修訂主管法規之參考原則」，無法律授權者，應檢討提升為法律或法律中增列授權訂定之依據或廢止。「方案」即無法律授權又非中央法規標準法第三條所稱之「命令」其內容又規範移轉人員權利義務關係，依中央法規標準法第五條第二項應以法律訂之之規定。「方案」衹不過是「計畫構想」無法律位階，卻牴觸憲法、法律之規定，其行政處分當然無效，應撤銷之。十二、「方案」內容有重大暇疵，適用對象錯誤：如「方案」四、實施辦法：（二）人事方面：２、具警察官任用資格之戶政人員，仍隨業務移轉，不願留任戶政單位者，應准由警察機關統籌安排於改隸後五年內調派警察單位服務。前半段所指對象應不包含原告，所謂『具警察官任用資格之戶政人員』係指原為警察身份因志願調任戶政事務所服務，並改任民政職系，支領戶政待遇。因其具有警察官資格，因此機關改隸後為保障他們權益才訂有此條款予以保障。因戶警分立前戶政事務所之組織規程、編制表內，除戶政事務所主任為警察人員並兼任副分局長，支領警察待遇外，其餘均為戶政人員，因此本條款適用原告顯然適用對象錯誤。十三、「方案」四、實施辦法：（二）人事方面：３規定：戶政事務所改隸前以警察官任用之現職人員，仍以警察官任用，但以自機關改隸之日起五年內為限。此條款違背憲法第十五條工作權之保障。（大法官會議釋字第五一○號解釋在案）暨警察人員管理條例第
三、四條之規定。「方案」內容敍述不明確，人事用詞模糊，戶政事務所組織規程對職稱均有明定，為何在擬定方案時，參與決策者不予以補正。一件計畫前因後果都具有連續性，正如前述，機關改隸隨業務移轉人員未將全部人員包含在內，其效力僅及於一部分。綜合以上說明：被告行政處分之法律依據『方案』是違法，降級改隸確實牴觸憲法第十五條、第十八條、第一百七十二條、公務人員保障法第七條、十五條、公務人員俸給法第十六條、警察人員管理條例第三、四條、第二十二條附註、公務員懲戒法第一條、中央法規標準法第一、三、五、六、七條、行政程序第四、七、八、一五○、一五一條之規定，其行政處分應無效。請判決撤銷原處分及一再復審決定等語。
被告答辯意旨略謂：一、查原告乙○○、甲○○、戊○○、丙○○、丁○○係應五十五年特種考試警察人員考試乙等考試刑事警察人員、五十九年特種考試警察人員考試乙等考試行政警察人員、六十二年特種考試第二次警察人員考試乙等考試行政警察人員、六十七年特種考試警察人員考試乙等考試行政警察人員、六十五年特種考試警察人員考試乙等考試行政警察人員考試及格，原任屏東縣警察局竹田鄉、恆春鎮、三地門鄉、來義鄉、春日鄉戶政事務所主任，八十一年七月一日戶警分立，機關改制為屏東縣竹田鄉、恆春鎮、三地門鄉、來義鄉、春日鄉戶政事務所。原告隨同業務移撥，原應依公務人員任用法等規定審查資格，惟依「戶警分立實施方案」規定，原告仍以警察官任用，嗣經被告審定合格實授，核敘警正二階一級年功俸五○○、五二五、五○○、四七五、四三○元，並備註：「但以機關改隸之日起五年內（八十六年六月三十日）為限」在案，歷至八十五年考績晉敘警正二階一級年功俸五七五、五七五、五
七五、五七五、五五○元（相當公務人員俸給表六七○、六七○、六七○、六七○、六五○俸點），茲以上開五年期限屆滿，原告並未回任警察機關，其現職爰回復改依公務人員任用法予以審查，案經被告以八八台甄五字第0000000、00000
00、0000000、0000000及0000000號函審定合格實授，並敘至該職務之最高職等年功俸最高級，核敘薦任第八職等年功俸六級六三○俸點，並備註：「超出最高年功俸部分，仍予保留」。二、查八十一年六月二十九日修正前之原戶籍法第七條規定：「戶籍登記．．．設戶政事務所，隸屬鄉、鎮公所。動員戡亂時期，戶政事務所得經行政院核准，隸屬直轄市、縣警察機關．．．」嗣為配合終止動員戡亂時期及實際業務需要，內政部爰修正戶籍法暨其施行細則，依八十一年六月二十九日修正之戶籍法第七條規定：「戶籍登記由縣政府設戶政事務所辦理．．．」暨八十一年七月三十一日修正之同法施行細則第三條規定：「辦理戶籍行政業務．．．縣政府為民政局。」戶政事務所於八十一年七月一日已由警察機關改隸各縣（市）政府。另為因應上開戶籍登記機關組織變更，行政院爰於八十一年五月二十七日以台八十一內字第一八三五八號函核定「戶警分立實施方案」，作為辦理戶警分立相關作業事宜之準據。茲以改制前戶政事務所主任由警察官擔任，原告任職該項職務，適用警察人員管理條例辦理任用資格審查及俸級核敘並無問題。惟戶警分立後，戶政業務移由民政單位主政，戶政事務所已不隸屬警察機關，各縣市戶政事務所之組織規程及員額編制表規定，戶政人員不再由警察官擔任，自非屬該條例適用範圍。是以，八十一年七月一日戶政機關改隸時，隨業務移撥之戶政人員自應改依公務人員任用法等相關規定辦理任用資格審查及俸級核敘，以符法治。惟為考量原經警察官審定有案隨業務移轉人員之權益，行政院爰於八十一年五月廿七日以台八十一內字第一八三五八號函核定「戶警分立實施方案」規定：「為保障移撥民（戶）政單位現職以警察官任用人員權益，配合修正各民（戶）政單位員額編制表註明：『戶政事務所（或原警察機關戶政科（課））改隸前以警察官任用之現職人員，仍以警察官任用，但以自機關改隸之日起五年內為限。』」準此，原告於機關改隸之日五年內，仍准依警察人員管理條例規定辦理審查，繼續支領警察待遇，實因訂定「戶警分立實施方案」所致，茲原告訴稱因行政院訂頒「戶警分立實施方案」，致使其需辦理改任，影響其權益乙節，顯然對該方案有所誤解。三、又原告於八十六年六月三十日期限屆滿並未回任警察機關，自應依各縣市戶政事務所之組織規程、員額編制表以及「戶警分立實施方案」規定：「經以警察官任用之戶政人員於改隸後繼續支領警察待遇。五年後仍留民（戶）政單位者，改領戶政人員待遇，以免同工不同酬，影響戶政人員工作士氣。」由原警察人員管理條例回復改依公務人員任用法等有關規定審查其任用資格，並依其八十五年考績結果晉敘警正二階一級年功俸五七五、五七五、五七五、五七五、五五○元，於戶政事務所主任職務列等薦任第八職等年功俸最高六級六三○俸點範圍內核敘俸點，而非以警正二階一級年功俸五七五、五七五、五七五、五七五、五五○元相當俸級換敘為公務人員俸給表內六七○、六七○、六七○、六七○、六五○相當之俸點，（按薦任第八職等並無六七○、六五○俸點之俸級）實因警察人員俸給表與公務人員俸給表結構不同及所適用俸給法規不同（按分別適用警察人員管理條例第二十二條附表及公務人員俸給法第四條附表）所致，並非減少其俸級。參照貴院八十四年判字第八五六號判決要旨：「查公務人員俸給法第十六條：『經銓敘機關敘定之等級，非依公務員懲戒法及其他法律之規定，不得降級』之規定，係指適用同一俸給法規而言，．．其轉任前後職務適用之俸給法規不同，自無所謂降敘之情事。」準此，與公務人員保障法第十六條所定：「公務人員經銓敘審定之俸級應予保障，非依法律不得降級或減俸。」之意旨，並無抵觸之處。四、原告於八十一年七月一日戶警分立機關改隸時隨業務移撥留任現職，原應依公務人員任用法等規定審查資格，惟依行政院八十一年五月二十七日台八十一內字第一八三五八號函核定「戶警分立實施方案」之規定，被告仍依警察人員管理條例審查其任用資格，歷至八十五年考績核敘警正二階一級五七五、五七五、五七五、五七五、五五○元在案。茲以前開五年期限屆滿，自應依公務人員任用法等法規規定予以審查。是以，被告爰依公務人員任用法第九條第一項第一款考試及格暨公務人員俸給法、警察人員管理條例第二十二條附表附註規定審查其任用資格，核敘薦任第八職等年功俸六級六三○俸點，同時備註：「超出最高年功俸部分，仍予保留」，並無違誤。五、又查公務人員保障法第九條規定：「（第一項）公務人員因機關裁撤、組織變更或業務緊縮時，除法律另有規定從其規定外，其具有考試及格或銓敘合格之留用人員，應由上級機關或承受其業務之機關辦理轉任或派職．．．（第二項）依前項規定轉任或派職時，除自願降低官等者外，其官等職等應與原任職務之官等職等相當，如無適當職缺致轉任或派職同官等內低職等職務者，適用公務人員任用法及公務人員俸給法有關調任之規定，仍以原職等任用並敘原俸級或同數額俸點之俸級。」戶警分立方案之實施，將戶政事務所自原隸屬於警察機關改為由地方政府管轄之一般民政機關，自屬前揭公務人員保障法第九條所稱之「組織變更」，其上級主管機關應依該法第九條第一項及戶警分立實施方案規定辦理原告回任警察機關或由業務承受之現職機關改依公務人員任用法等規定派職任用，其回任或改派職務之官等職等與原審定之官等職等並應相當，始符該法第九條第二項規定。茲原告於機關改隸之日起五年內，仍依警察人員管理條例規定辦理審查，繼續支領警察待遇，其轉任意願與權益均獲充分尊重與保障，惟五年期限屆滿，原告並未回任警察機關，被告即依公務人員任用法、公務人員俸給法及警察人員管理條例第二十二條附表附註：「警察人員依本表規定敘級後，如轉任非警察官職務時，應依所轉任職務適用之俸給法，按其原敘警察官俸級，換敘轉任職務之相當俸級，以至最高年功俸為止，如有超出，仍予保留」等有關規定審查任用資格，並依其八十五年考績結果警正二階一級年功俸五七五、五七五、五七五、五七五、五五○元，核敘戶政事務所主任職務列等薦任第八職等之年功俸最高級六三○俸點，同時備註：超出最高年功俸部分仍予以保留。以其核敘官等職等（薦任第八職等）與原審定警正二階一級（相當薦任第八職等）之官等職等仍屬相當，被告上開依法所為之處置與前揭公務人員保障法第九條第二項前段規定實難謂不合，又因所派職務並非屬同官等內之低職等職務，亦無公務人員保障法第九條第二項後段規定之適用，且其與公務人員保障法第十五條：「公務人員經銓敘審定之官等職等應予保障，非依法律不得變更。」之規定亦無牴觸。六、另司法院大法官會議釋字第四八三號解釋係針對同一任用制度之高職等人員調任低官等或職等職務，因受限於調任職等之職務列等最高級，其「考績時不再晉級」，與原告因機關改隸適用不同任用制度之相關法規，致使原敘俸級予以保留之情形有別。是以，原告稱：被告僅憑「戶警分立實施方案」之規定，對不願留任又不能回任警察機關之戶政事務所主任，引用不利原告之任審法規，強行改任換敘減俸二級之審定處分，明顯有違憲之虞一節，應屬誤解。又原告於八十一年七月一日戶警分立改隸時，既選擇依首揭行政院核定之「戶警分立實施方案」相關規定仍以警察官任用，並未依公務人員任用法等規定即時審查資格改敘，則原告應依該「戶警分立實施方案」規定於改隸後五年內，即八十六年六月三十日前調回警察單位服務，其改隸後之警察官年資方不致受損，原告於八十一年戶警分立時，既已選擇仍以警察官任用，即已明知五年內，如未調派回警察單位服務，該五年內之警察官資歷於改隸換敘時將有誤差，且已表明不願留任戶政單位之意見，足證本件原告級俸之爭執，乃係依原告自由意思之選擇前後不一致而產生之結果，並非被告未依法行政所致；又被告係依相關法令辦理原告之任用審查與憲法第十五條保障人民工作權、生存權、財產權之主旨並無違背。七、查行政院八十七年十二月七日台八十七人政力字第一九二一二一號函核復事項略以，依「戶警分立實施方案」規定以警察官任用且志願回任列冊有案之戶政人員，尚未回任警察機關者，其志願回任之地區宜予增加，並由內政部依序就其志願地區內同官階職務徵詢調回，並於九十年十二月三十一日完成。上述人員自八十六年七月一日起，改依公務人員任用法有關規定辦理任用審查及改領戶政人員待遇。該等人員，自八十六年七月一日起改領戶政人員待遇後，如較原之警察待遇總額為低者，為免對於依上開方案規定志願留任戶政單位人員即已依限回任警察機關之警察官造成不公之情形，所請補足差額一節，應予緩議。揆其意旨，以警察官任用且志願回任列冊有案之戶政人員，自八十六年七月一日起，改依公務人員任用法有關規定辦理任用審查及改領戶政人員待遇，不得暫支超出部分俸點，內政部並於九十年十二月三十一日前擴大其志願回任地區，依序協調調回警察機關改依警察人員管理條例辦理任用資格審查及俸級核敘，原告稱戶警分立實施方案延長至九十年十二月三十一日，顯係斷章取義之誤解。八、同時，與本行政訴訟案情形相同之案件，有 黃文照 、 鄭模鉅 、 蘇士豪 、 楊連偉 等員，因俸級事件不服公務人員保障暨培訓委員會再復審決定提起行政訴訟，前經貴院八十七年十二月十八日八七年度判字第二六三二號判決書、八十八年一月十四日八十七年度判字第二八二九號判決書、八十八年一月七日八八年度判字第三號判決書及八十八年十二月二十三日八十八年度判字第四二三九號判決書判決「原告之訴駁回」在案，併予敍明。綜上結論，公務人員保障暨培訓委員會八十八年八月二十四日八八公審決字第○一六五號再復審決定，於法並無不合，原告之訴顯無理由，請駁回原告之訴。
理由按公務人員經銓敍審定之俸級應予保障，非依法律不得降級或減俸，公務人員保障法第十六條定有明文。查內政部八十一年五月報經行政院核准訂定「戶警分立實施方案」，係內政部為配合終止動員戡亂時期及實際業務需要，依職權訂定之行政命令，自八十一年七月一日起實施，戶政機關正式與警察機關分立。此一政策之更迭，自不應影響現職公務人員已經銓敍審定之俸級。本件原告等五人依序原任屏東縣警察局竹田鄉、恆春鎮、三地門鄉、來義鄉、春日鄉戶政事務所主任，八十一年七月一日戶警分立，機關依序改制為屏東縣竹田鄉、恆春鎮、三地門鄉、來義鄉、春日鄉戶政事務所，原告等五人隨同業務移撥，原應依公務人員任用法等規定審查資格，惟依「戶警分立實施方案」規定，仍准原告等五人仍以警察官任用，經己○○審定合格實授，依序分別核敍警正二階一級年功俸五○○元、警正二階一級年功俸五二五元、警政二階一級年功俸五○○元、警正二階一級年功俸四七五元、警正二階一級年功俸四三○元，並備註：但以機關改隸之日起五年內（八十六年六月三十日）為限，歷至八十五年考績依序分別晉敍警正二階一級年功俸五七五元（相當公務人員俸給表六七○俸點）、警正二階一級年功俸五七五元（相當公務人員俸給表六七○俸點）、警正二階一級年功俸五七五元（相當公務人員俸給表六七○俸點）、、警正二階一級年功俸五七五元（相當公務人員俸給表六七○俸點）、警正二階一級年功俸五五○元（相當公務人員俸給表六五○俸點）。茲以上開期限屆至，原告等五人並未回任警察機關，其現職應改依公務人員任用法予以審查，案經己○○依序分別以八十八年四月一日八八台甄五字第一七四三二三三號函、八十八年四月七日八八台甄五字第一七四九二九四號函、八十八年四月十五日八八台甄五字第0000000號函、八十八年四月一日八八台甄五字第0000000號函及八十八年三月二十六日八八台甄五字第一七四二七二三號函審定合格實授，均核敍至該職務之最高職等年功俸最高級（薦任第八職等年功俸六級六三○俸點），並備註：超出最高年功俸部分，俟調任相當職務時再予恢復。參諸前開「戶警分立實施方案」四－（二）－２：「具警察官任用資格之戶政人員，仍隨業務移轉，不願留任戶政單位者，應准由警察機關統籌安排於改隸後五年內（按：即民國八十六年六月三十日前）調派警察單位服務。」暨方案四－（二）－３：「為保障移撥民（戶）政單位現職以警察官任用人員權益，配合修正各民（戶）政單位員額編制表註明：『戶政事務所（或原警察機關戶政科（課））改隸前以警察官任用之現職人員，仍以警察官任用，但以自機關改隸之日起五年內為限。』」等規定，已定五年之緩衝期限以因應制度之變革，並已充分考量隨業務移轉人員之意願與機關實際業務之需要，尚非遽予變更渠等之俸級，核與首揭規定尚無牴觸。原告不服，循序提起行政訴訟，其主張如前揭事實欄所載。經查：㈠、八十一年六月二十九日修正前之原戶籍法第七條規定：「戶籍登記．．．設戶政事務所，隸屬鄉、鎮公所。動員戡亂時期，戶政事務所得經行政院核准，隸屬直轄市、縣警察機關．．．」嗣為配合終止動員戡亂時期及實際業務需要，內政部爰修正戶籍法暨其施行細則，依八十一年六月二十九日修正之戶籍法第七條規定：「戶籍登記由縣政府設戶政事務所辦理．．．
」暨八十一年七月三十一日修正之同法施行細則第三條規定：「辦理戶籍行政業務．．．縣政府為民政局。」戶政事務所於八十一年七月一日已由警察機關改隸各縣（市）政府。另為因應上開戶籍登記機關組織變更，行政院爰於八十一年五月二十七日以台八十一內字第一八三五八號函核定「戶警分立實施方案」，作為辦理戶警分立相關作業事宜之準據。茲以改制前戶政事務所主任由警察官擔任，原告任職該項職務，適用警察人員管理條例辦理任用資格審查及俸級核敘並無問題。惟戶警分立後，戶政業務移由民政單位主政，戶政事務所已不隸屬警察機關，各縣市戶政事務所之組織規程及員額編制表規定，戶政人員不再由警察官擔任，自非屬該條例適用範圍。是以，八十一年七月一日戶政機關改隸時，隨業務移撥之戶政人員自應改依公務人員任用法等相關規定辦理任用資格審查及俸級核敘，以符法治。惟為考量原經警察官審定有案隨業務移轉人員之權益，行政院爰於八十一年五月廿七日以台八十一內字第一八三五八號函核定「戶警分立實施方案」規定：「為保障移撥民（戶）政單位現職以警察官任用人員權益，配合修正各民（戶）政單位員額編制表註明：『戶政事務所（或原警察機關戶政科（課））改隸前以警察官任用之現職人員，仍以警察官任用，但以自機關改隸之日起五年內為限。』」準此，原告於機關改隸之日五年內，仍准依警察人員管理條例規定辦理審查，繼續支領警察待遇，實因訂定「戶警分立實施方案」所致，茲原告訴稱因行政院訂頒「戶警分立實施方案」，致使其需辦理改任，影響其權益乙節，顯然對該方案有所誤解。㈡、又原告於八十六年六月三十日期限屆滿並未回任警察機關，自應依各縣市戶政事務所之組織規程、員額編制表以及「戶警分立實施方案」規定：「經以警察官任用之戶政人員於改隸後繼續支領警察待遇。五年後仍留民（戶）政單位者，改領戶政人員待遇，以免同工不同酬，影響戶政人員工作士氣。」由原警察人員管理條例回復改依公務人員任用法等有關規定審查其任用資格，並依其八十五年考績結果晉敘警正二階一級年功俸五七五、五七五、五七五、五七五、五五○元，於戶政事務所主任職務列等薦任第八職等年功俸最高六級六三○俸點範圍內核敘俸點，而非以警正二階一級年功俸五七五、五七五、五七五、五七五、五五○元相當俸級換敘為公務人員俸給表內六七○、六七○、六七○、六七○、六五○相當之俸點，（按薦任第八職等並無六七○、六五○俸點之俸級）實因警察人員俸給表與公務人員俸給表結構不同及所適用俸給法規不同（按分別適用警察人員管理條例第二十二條附表及公務人員俸給法第四條附表）所致，並非減少其俸級。參照本院八十四年度判字第八五六號判決要旨：「查公務人員俸給法第十六條：『經銓敘機關敘定之等級，非依公務員懲戒法及其他法律之規定，不得降級』之規定，係指適用同一俸給法規而言，：：其轉任前後職務適用之俸給法規不同，自無所謂降敘之情事。」準此，與公務人員保障法第十六條所定：「公務人員經銓敘審定之俸級應予保障，非依法律不得降級或減俸。」之意旨，並無牴觸之處。㈢、原告於八十一年七月一日戶警分立機關改隸時隨業務移撥留任現職，原應依公務人員任用法等規定審查資格，惟依行政院八十一年五月二十七日台八十一內字第一八三五八號函核定「戶警分立實施方案」之規定，被告仍依警察人員管理條例審查其任用資格，歷至八十五年考績核敘警正二階一級
五七五、五七五、五七五、五七五、五五○元在案。茲以前開五年期限屆滿，自應依公務人員任用法等法規規定予以審查。是以，被告爰依公務人員任用法第九條第一項第一款考試及格暨公務人員俸給法、警察人員管理條例第二十二條附表附註規定審查其任用資格，核敘薦任第八職等年功俸六級六三○俸點，同時備註：「超出最高年功俸部分，仍予保留」，並無違誤。㈣、又查公務人員保障法第九條規定：「（第一項）公務人員因機關裁撤、組織變更或業務緊縮時，除法律另有規定從其規定外，其具有考試及格或銓敘合格之留用人員，應由上級機關或承受其業務之機關辦理轉任或派職．．．（第二項）依前項規定轉任或派職時，除自願降低官等者外，其官等職等應與原任職務之官等職等相當，如無適當職缺致轉任或派職同官等內低職等職務者，適用公務人員任用法及公務人員俸給法有關調任之規定，仍以原職等任用並敘原俸級或同數額俸點之俸級。」戶警分立方案之實施，將戶政事務所自原隸屬於警察機關改為由地方政府管轄之一般民政機關，自屬前揭公務人員保障法第九條所稱之「組織變更」，其上級主管機關應依該法第九條第一項及戶警分立實施方案規定辦理原告回任警察機關或由業務承受之現職機關改依公務人員任用法等規定派職任用，其回任或改派職務之官等職等與原審定之官等職等並應相當，始符該法第九條第二項規定。茲原告於機關改隸之日起五年內，仍依警察人員管理條例規定辦理審查，繼續支領警察待遇，其轉任意願與權益均獲充分尊重與保障，惟五年期限屆滿，原告並未回任警察機關，被告即依公務人員任用法、公務人員俸給法及警察人員管理條例第二十二條附表附註：「警察人員依本表規定敘級後，如轉任非警察官職務時，應依所轉任職務適用之俸給法，按其原敘警察官俸級，換敘轉任職務之相當俸級，以至最高年功俸為止，如有超出，仍予保留」等有關規定審查任用資格，並依其八十五年考績結果警正二階一級年功俸五七五、五七五、五七五、五七五、五五○元，核敘戶政事務所主任職務列等薦任第八職等之年功俸最高級六三○俸點，同時備註：超出最高年功俸部分仍予以保留。以其核敘官等職等（薦任第八職等）與原審定警正二階一級（相當薦任第八職等）之官等職等仍屬相當，被告上開依法所為之處置與前揭公務人員保障法第九條第二項前段規定實難謂不合，又因所派職務並非屬同官等內之低職等職務，亦無公務人員保障法第九條第二項後段規定之適用，且其與公務人員保障法第十五條：「公務人員經銓敘審定之官等職等應予保障，非依法律不得變更。」之規定亦無牴觸。㈤、另司法院大法官會議釋字第四八三號解釋係針對同一任用制度之高職等人員調任低官等或職等職務，因受限於調任職等之職務列等最高級，其「考績時不再晉級」，與原告因機關改隸適用不同任用制度之相關法規，致使原敘俸級予以保留之情形有別。是以，原告稱：被告僅憑「戶警分立實施方案」之規定，對不願留任又不能回任警察機關之戶政事務所主任，引用不利原告之任審法規，強行改任換敘減俸二級之審定處分，明顯有違憲之虞一節，應屬誤解。又原告於八十一年七月一日戶警分立改隸時，既選擇依首揭行政院核定之「戶警分立實施方案」相關規定仍以警察官任用，並未依公務人員任用法等規定即時審查資格改敘，則原告應依該「戶警分立實施方案」規定於改隸後五年內，即八十六年六月三十日前調回警察單位服務，其改隸後之警察官年資方不致受損，原告於八十一年戶警分立時，既已選擇仍以警察官任用，即已明知五年內，如未調派回警察單位服務，該五年內之警察官資歷於改隸換敘時將有誤差，且已表明不願留任戶政單位之意見，足證本件原告級俸之爭執，乃係依原告自由意思之選擇前後不一致而產生之結果，並非被告未依法行政所致；又被告係依相關法令辦理原告之任用審查與憲法第十五條保障人民工作權、生存權、財產權之主旨並無違背。㈥、行政院八十七年十二月七日台八十七人政力字第一九二一二一號函核復事項略以，依「戶警分立實施方案」規定以警察官任用且志願回任列冊有案之戶政人員，尚未回任警察機關者，其志願回任之地區宜予增加，並由內政部依序就其志願地區內同官階職務徵詢調回，並於九十年十二月三十一日完成。上述人員自八十六年七月一日起，改依公務人員任用法有關規定辦理任用審查及改領戶政人員待遇。該等人員，自八十六年七月一日起改領戶政人員待遇後，如較原之警察待遇總額為低者，為免對於依上開方案規定志願留任戶政單位人員即已依限回任警察機關之警察官造成不公之情形，所請補足差額一節，應予緩議。揆其意旨，以警察官任用且志願回任列冊有案之戶政人員，自八十六年七月一日起，改依公務人員任用法有關規定辦理任用審查及改領戶政人員待遇，不得暫支超出部分俸點，內政部並於九十年十二月三十一日前擴大其志願回任地區，依序協調調回警察機關改依警察人員管理條例辦理任用資格審查及俸級核敘，原告稱戶警分立實施方案延長至九十年十二月三十一日，顯係斷章取義之誤解。綜上所述，被告核敍官等級俸之處分，並無違誤，一再復審決定遞予維持，亦無不合。原告起訴意旨，難謂有理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段、第一百零四條、民事訴訟法第八十五條第一項前段，判決如主文。
中華民國九十一年二月七日
最高行政法院第五庭
審判長法官徐樹海
法官蔡進田法官鄭淑貞法官林家惠法官林茂權右正本證明與原本無異
法院書記官王福瀛中華民國九十一年二月八日