最高行政法院93年度判字第1333號判決

裁判字號：最高行政法院93年判字第1333號判決

裁判日期：民國93年10月21日

裁判案由：土地徵收

最高行政法院判決九十三年度判字第一三三三號
上訴人乙○○
丙○○甲○○共同訴訟代理人 林軍 男律師被上訴人內政部代表人 蘇嘉全 被上訴人臺中縣政府代表人戊○○被上訴人臺中縣大雅鄉公所代表人丁○○右當事人間因土地徵收事件，上訴人對於中華民國九十二年六月五日臺中高等行政法院九十一年度訴字第三八六號判決，提起上訴，本院判決如左：
主文原判決廢棄，發回臺中高等行政法院。
理由
一、本件上訴人主張：（一）本件土地徵收，於七十八年四月十九日即公告徵收完畢，惟被上訴人臺中縣政府逾越土地法第二百三十三條所為應於公告期滿十五日內發給補償費之強制規定，直至八十一年一月十六日始向臺灣臺中地方法院提存所提存地價補償，本件徵收已屬無效處分。且被上訴人臺中縣政府提存之補償金，係以七十八年徵收當時之地價為計算標準，未考量其違背法令之行政疏失，依法令、情事變更及公平合理原則，改以實際發放時即八十一年之地價為計算徵收補償費標準，並加計遲延期間之利息，即非適法。又被上訴人臺中縣政府提存本件徵收補償款，土地部分之補償並未依法對土地所有權人即上訴人乙○○提存，而係對抵押權人即臺中區中小企業銀行提存，而上訴人乙○○與臺中區中小企業銀行間無債務關係存在。本件提存對象既屬錯誤，即不生清償效力。徵收土地未發地價補償予原所有權人，該徵收處分有明顯而重大瑕疵，且逾越土地法第二百三十三條規定之期間未發給補償款，自應解為徵收之行政處分無效或失其效力。再者，本件並無司法院釋字第五一六號解釋所示例外情形（對徵收補償費異議），自無有關例外部分解釋意旨之適用；縱或有之，於臺灣省政府於七十八年核准徵收坐落臺中縣○○鄉○○段七五之十二地號（重測後改○○○鄉○○段八一二、八一三地號）土地後，上訴人對應否徵收滋生疑義，而未領取補償費，被上訴人臺中縣政府未依土地法第二百三十七條之規定，將系爭補償費提存，非但有違法律之規定，亦明顯與前開司法院釋字第五一六號解釋所示應於公告後十五日或相當期間內發給之解釋相違。尤其，自七十八年核准徵收後，被上訴人臺中縣政府於八十一年方始將補償費提存，該期限是否相當或合理，實已無殆贅述。是原判決違背土地法第二百三十三條、第二百三十七條規定，及司法院釋字第一一○號、第四二五號、第五一六號暨院字第二七○四號解釋。（二）原判決就關於被上訴人臺中縣政府是否履行通知上訴人之法定義務一節，於上訴人否認受合法通知，而被上訴人臺中縣政府亦自承提不出合法通知上訴人之證據下，以同案其他土地所有權人已前去領取補償費，擬制推論，逕認上訴人等當時確曾接獲補償費領取通知之事實，有違背論理法則及證據法則之判決不適用法則；此外其事實認定及理由說明，與卷內證據不符，亦有不備理由或理由矛盾之違法。（三）本件被上訴人臺中縣政府於九十一年八月二十六日府地權字第○九一二三六一○一號函覆被上訴人內政部，自承於系爭建物徵收時，明知有建物三棟，亦明知其所有權分別為上訴人等三人分別所有，另有臺中縣稅捐稽徵處房屋稅繳款書三紙可資為證，詎被上訴人臺中縣政府竟將三人分別所有之三棟建物，逕認定為三人共有，各提存三分之一補償金，就不足部分，提存即不生清償效力，徵收處分應為無效或失其效力。原判決就此，無一語論及，有判決不備理由之違法。為此求為廢棄原判決，另准如原審上訴人之聲明。
二、被上訴人於本審未提出答辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）有關確認徵收處分無效（或失其效力）部分：１、按提起訴願，以有行政處分之存在為前提要件；所謂行政處分者，係指中央或地方機關，就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言，現行訴願法第三條定有明文。至行政機關所為單純事實之敘述（或事實通知）或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何法律上之效果者，自非行政處分，人民均不得對之提起訴願。又行政機關就非其主管事務所為之函復，因不生准駁之法律效果，亦難謂為行政處分，人民亦不得對之提起行政爭訟。另依土地徵收條例第十四條、第二條及第十九條規定，土地徵收之處分機關應為內政部，徵收處分核准後，如因補償問題所生之處分，則其處分機關應為直轄市或縣（市）政府。準此，系爭土地之徵收核准機關，行為時應為臺灣省政府（承受業務機關為被上訴人內政部），該府七十八年三月二十二日七府地四字第三四一三二號函即為徵收處分。至被上訴人臺中縣政府七十八年四月十九日七八府地權字第七一八八一號函及八十四年二月八日八四府地權字第二八七四八號函，係就非其主管事務所為之函復，因不生准駁之法律效果，非為行政處分，人民自不得對之提起行政爭訟。又上訴人對於徵收補償價額並未提出爭執，被上訴人臺中縣政府自未曾就補償所生之問題作成任何行政處分；就徵收處分部分被上訴人臺中縣政府僅依臺灣省政府核准徵收處分為公告，亦未為徵收處分，上訴人以被上訴人臺中縣政府為被告提起本件訴訟，尚有未合；又被上訴人臺中縣大雅鄉公所在本件係需用土地人，上訴人以非徵收補償主管機關之臺中縣大雅鄉公所為被告，對之提起確認徵收無效之行政訴訟，亦有未合。２、依土地法第二百三十三條之規定，徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後十五日內發給，另據司法院釋字第一一○號解釋之意旨，需用土地人不於公告完畢後十五日內將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣者，依照司法院院字第二七○四號解釋，徵收土地核准案自應從此失其效力。另上訴人提起本件訴訟所主張之基本事實為被上訴人臺中縣政府未於法定期限內依法發給或提存徵收補償款，可知本件所爭執者，係臺灣省政府七十八年三月二十二日七八府地四字第三四一三二號函（徵收處分），是否因被上訴人臺中縣政府逾期未發放補償金而失其效力。經查本件上訴人提起本訴，聲明求為確認前開徵收處分無效，惟所謂無效係當然無效、自始無效，則其所請求者與前述規定之失其效力係事後失其效力者不合，上訴人此部分之訴，即有未合。３、按土地法第二百三十六條第二項規定，徵收補償費應由需用土地人負擔；另關於徵收補償費是否於公告期滿十五日內發給之認定，應以需用土地人有無於公告期滿十五日內將應補償地價及其他補償費額繳交直轄市或縣（市）主管機關、主管機關有無通知領款人領款，領款人是否處於隨時可領款之狀態為斷。查本件被上訴人臺中縣政府雖無法提出郵政收件回執或其他送達文件足以證明上訴人於七十八年六月間曾接獲領取補償費之通知，上訴人亦否認之，惟被上訴人臺中縣政府係於七十八年六月一日以七八府地權字第九○九一○號函通知各土地所有權人領取補償費，有該函附卷可稽；參以同年六月一日即有多名土地所有權人前往領取補償費，可知被上訴人臺中縣政府確於土地徵收公告期滿（即七十八年五月二十日）及土地改良物徵收公告期滿（即八十四年三月十五日）後，分別於十五日內之七十八年六月一日及八十四年三月二十八日發放補償費，且上訴人等確曾接獲補償費領取之通知。上訴人等既受領取補償費之通知，而遲未領取，自非被上訴人臺中縣政府不於公告期滿十五日內發給。又依土地法第二百三十七條之規定，應受補償人拒絕受領或不能受領者，直轄市或縣（市）地政機關得將徵收補償費提存；另土地法第二百三十七條關於地價及補償費之提存待領，並無期限之規定，且依該條文規定，該管地政機關是否提存，仍有裁量之權，因此即使被上訴人內政部或行政院對提存之時限曾以行政命令加以規範，但該等命令仍屬行政機關之內部訓示規定而已，有無遵守僅屬是否應負行政遲延責任之問題，並不影響徵收之效力。上訴人先位聲明或備位聲明，請求確認臺灣省政府於七十八年三月二十二日以七八府地四字第三四一三二號函，並經被上訴人臺中縣政府於七十八年四月十九日以七八府地權字第七一八八一號函公告徵收上訴人乙○○所有之系爭土地，其徵收處分無效，及請求確認臺中縣政府以八十四年二月八日八四府地權字第二八七四八號公告徵收上訴人乙○○、丙○○、甲○○分別所有之系爭建物，其徵收處分無效，尚非可採，為無理由。（二）請求被上訴人給付金錢部分：１、本件徵收地價補償款（含加成四成）為新臺幣（以下同）二八二、二四○元，而依系爭土地之土地登記簿謄本所載之抵押權設定情形，為第一順位抵押權人臺中區中小企業股份有限公司，設定金額本金最高限額五百五十萬元；第二順位抵押權人 顧文慶 ，設定金額為二百五十萬元。是系爭土地之他項權利負擔金額超過地價補償金額，被上訴人臺中縣政府將該筆補償費以第一順位抵押權人為受領取人辦理提存，依法並無不合。２、上訴人雖主張於本件徵收事件，上訴人與他項權利人並無實際借貸關係，被上訴人臺中縣政府不應該將該項徵收補償費以抵押權人臺中區中小企業銀行為受取權人辦理提存等云云，惟依土地法第二百二十八條規定，被徵收土地之他項權利，以公告之日土地登記簿所載為準，則被上訴人臺中縣政府以土地登記簿所載第一順位抵押權人為提存物受取人辦理提存，並無不合。另本件被上訴人臺中縣政府因抵押債權遠逾徵收金額而以抵押權人臺中區中小企業銀行為提存物受取人辦理提存，與土地徵收法令補充規定第十一條第一項規定未盡相符，惟此僅屬提存是否錯誤之問題，尚不影響徵收之效力。且本件徵收補償費自臺灣臺中地方法院於八十一年一月十六日（八十一年度存字第一九一號）辦理提存完竣至今，已歷時多年，當時提存所亦曾副知上訴人，上訴人從未主張本件徵收補償費提存有誤。若上訴人曾聲請領取該筆補償費，則被上訴人臺中縣政府得隨時函請臺灣臺中地方法院將該筆補償費由提存所取回，重新辦理發放事宜，嗣因本件提存物提存期間已逾十年而歸屬國庫，致上訴人無法領取該筆補償款，應係歸責於上訴人自己拒絕受領或不能受領情事，尚難以此歸責於被上訴人臺中縣政府。上訴人以被上訴人臺中縣政府提存補償費對象既出於錯誤，不生清償效力，被上訴人臺中縣政府應負給付遲延責任，其請求被上訴人給付上訴人補償費二八二、二四○元，及自七十八年五月二十日起至清償日止，按年利率百分之五計算之利息，並無理由，因而駁回上訴人在原審之訴。
四、本院按：（一）依行政訴訟法第一百十五條準用民事訴訟法第二百四十八條前段之規定，對於同一被告之數宗訴訟，除定有專屬管轄者外，得向就其中一訴訟有管轄權之法院合併提起之，此乃訴之合併之規定。訴之合併中之預備合併，係指同一原告對同一被告將理論上不能相容之數請求，在同一訴訟程序合併主張。而將數項請求定有順序，如先順序之請求為有理由，則不要求就後順序之請求裁判。（二）訴之聲明應明確，除預備聲明外，不得附有條件或請求法院選擇後予以特定。苟原告訴之聲明有不明瞭或不完足，依行政訴訟法第一百二十五條第二項規定，審判長應令其敘明時或補充之。審判長若未盡此項闡明之義務者，法院所為之判決，即屬違背法令。又若審判長已為闡明，當事人亦已就原不明瞭或不完足者敘述補充至已明瞭或完全，除非該項敘述補充為不應准許，否則即應依已敘述補充至明瞭或完全者為裁判。（三）依行政訴訟法第六條第一項之規定，確認之訴，分為確認行政處分無效、確認公法上法律關係成立或不成立及確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟三種。此外，行政訴訟法並未規定准許提起其他類型之確認訴訟。惟依土地徵收條例第二十條第三項規定，土地徵收處分有失其效力之情形。則原告提起行政訴訟時，若聲明請求確認土地徵收行政處分失其效力，此確認之訴與行政訴訟法所准許提起者，尚屬有別，此際，審判長應對原告予以闡明，令其為適法之聲明；否則，法院所為之判決，亦屬違背法令。（四）「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。」行政訴訟法第一百十一條第一項定有明文。則苟原告於訴狀送達後為訴之追加，被告明示反對，而行政法院仍就追加部分之訴為裁判，自係認定原告訴之追加係屬合法，行政法院即應於裁判理由中就訴之追加為合法之理由予以詳載，否則即有理由不備之違法。
五、本院查：（一）本件上訴人於原審起訴時，聲明求為判決：１、先位聲明：（１）請求確認臺灣省政府於七十八年三月二十二日以七八府地四字第三四一三二號函就原告（即上訴人）乙○○所有坐落臺中縣○○鄉○○段八一二、八一三地號（重測○○○鄉○○段七五之十二地號）土地所為徵收處分無效（或徵收處分失其效力）。（２）請求確認臺中縣政府以八十四年二月八日八四府地權字第二八七四八號公告徵收原告乙○○、丙○○、甲○○分別所有門牌號碼臺中縣○○鄉○○村○○路二八二、二八二之一、二八二之二號建物之徵收處分無效（或徵收處分失其效力）。２、備位聲明：（１）前揭聲明之徵收處分如非無效，請求確認應認失其效力。（２）被告（即被上訴人）應給付原告二八二、二四○元，及自七十八年五月二十日起至清償日止，按年利率百分之五計算之利息。就原判決所載先位聲明觀之，上訴人於原審請求確認前開徵收處分無效，或確認前開徵收處分失其效力，則法院就其一為裁判，即不違反上訴人之本意，亦即究竟係就聲明確認徵收處分無效或就聲明徵收處分失其效力為裁判，上訴人係請求法院予以選擇特定後，始予裁判。法院如先選擇確認徵收處分無效之聲明予以審理，於認此項請求係無理由後，得就備位聲明之確認徵收處分失其效力部分及請求給付金錢部分為裁判；惟如於先位聲明中選擇就確認徵收失其效力部分為審理，於認為無理由後，僅得就備位聲明中之請求給付金錢部分為裁判。則本件上訴人於原審之先位聲明，似影響及於全件得裁判之範圍，上訴人之真意是否如此，即欠明確。揆之前開說明，原審審判長應令上訴人敘明或補充之。原審審判長雖於言詞辯論期日就上訴人之聲明部分予以闡明，上訴人亦已陳明其將請求確認徵收處分失其效力部分改列作備位聲明，乃原判決並未敘明不准為備位聲明之變更理由，就先位聲明部分，仍依上訴人原為之聲明（確認徵收處分無效或失其效力）為判決，除已違反上訴人請求意旨外，復係就有欠明確之聲明而為判決，自有未合。（二）本件上訴人之聲明，除請求確認徵收處分無效外，復請求確認徵收處分失其效力，揆之前開說明，此項請求確認徵收處分失其效力之訴訟，並非行政訴訟法所准許提起者，原審審判長應對本件上訴人予以闡明，令其為適法之聲明，乃原審審判長就此並未行使闡明權，亦有可議。再者，本件原判決主文既為「原告之訴駁回」，自係已將上訴人聲明請求確認本件徵收處分失其效力部分予以裁判，惟綜觀原判決理由欄，僅分列二項，就上訴人請求確認本件徵收處分無效部分，及請求給付金錢部分之理由予以論述，就上訴人請求確認本件徵收處分失其效力部分，雖有法律意見之舖陳，惟就涵攝之結果如何，則未為記載，是本件原判決理由容有不備。（三）上訴人於原審之先位聲明，就請求確認對建物之徵收處分為無效（或徵收處分失其效力），其所載徵收處分相關文書為臺中縣政府八十四年二月八日八四府地權字第二八七四八號徵收公告，而就主管徵收機關臺灣省政府核准徵收處分之識別文號，則付闕如，原審審判長就此亦未為闡明，亦有疏漏。（四）本件上訴人於起訴狀送達被上訴人後，追加前述關於給付金錢之備位聲明，被上訴人就此俱表反對，而原審於認先位聲明之請求為無理由後，就此部分備位聲明之請求為裁判，應認原審係認該訴之追加為合法，惟上訴人此項追加聲明如何係屬合法，而得予裁判，未見原判決於理由欄內予以記載，揆之前開說明，原判決非無違法。（五）基上所述，本件原判決尚有未合，上訴人提起上訴，雖非持上開理由，惟依行政訴訟法第二百五十一條第二項規定，本院於調查此違法事項時，原得不受上訴理由之拘束。原判決既有可議，有如前述，應認上訴人之上訴為有理由，爰就原判決予以廢棄，發回原審另為適法之裁判。
據上論結，本件上訴為有理由，爰依行政訴訟法第二百五十六條第一項、第二百六十條第一項，判決如主文。
中華民國九十三年十月二十一日
最高行政法院第二庭
審判長法官葉振權
法官林清祥法官姜仁脩法官劉鑫楨法官吳明鴻右正本證明與原本無異
法院書記官阮桂芬中華民國九十三年十月二十一日