高雄高等行政法院109年度簡上字第40號判決

裁判字號：高雄高等行政法院109年簡上字第40號判決

裁判日期：民國109年11月18日

裁判案由：土壤及地下水污染整治法

高雄高等行政法院判決
109年度簡上字第40號上訴人台灣中油股份有限公司代表人 歐嘉瑞 訴訟代理人 邱雅文 律師
姜照斌 律師被上訴人高雄市政府環境保護局代表人 張瑞琿 訴訟代理人 張喬婷 律師上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，上訴人對於中華民國109年3月16日臺灣橋頭地方法院108年度簡更一字第1號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：
主文
一、上訴駁回。
二、上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由
一、被上訴人代表人於訴訟審理中變更為張瑞琿，並具狀聲明承受訴訟(本院卷第113頁)，核無不合，應予准許。
二、緣高雄市○○區○○段27、271、413、417、000000000000000000000000號土地（下稱系爭場址），前經被上訴人於民國104年9月29日以高市環局土字第10439431603號公告變更為「土壤污染控制場址及劃定土壤污染管制區」，並認定上訴人為系爭場址污染行為人。嗣經被上訴人於106年1月5日以高市環局土字第10544113900號函核定上訴人所提送之「高雄市○○區○○段27、271、413、417、000000000000000000000000號土壤污染控制場址控制計畫（定稿本）」（下稱系爭控制計畫，計畫執行期程7年），並於106年1月6日送達上訴人。依系爭控制計畫表12-2及表12-3所示，系爭控制計畫第2、3區之查核目標，皆以「核定後第12個月」為查核點，而查核內容為「完成租地及整治發包」。惟被上訴人於106年12月6日至系爭場址稽查時，發現上訴人未完成第2、3區整治發包。於107年1月11日再度查核結果，上訴人仍未完成整治發包，由於上訴人未依系爭控制計畫內容實施，被上訴人乃於同年3月9日以高市環局土字第10732261600號函予以舉發，並給予陳述意見之機會。上訴人雖於同年月15日提出書面意見，惟經被上訴人審酌調查事實證據及陳述意見後，認上訴人違反土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）第13條第1項規定之事實明確，爰依同法第38條第2項第3款、環境教育法第23條、違反土壤及地下水污染整治法裁罰基準第2點附表項次11、行為時環境教育法環境講習時數及罰鍰額度裁量基準第2點附表一等規定，於107年4月11日以高市環局土處字第00-000-000000號執行違反土壤及地下水污染整治法案件裁處書，裁處上訴人新臺幣（下同）20萬元罰鍰及環境講習2小時之行政處分（下稱原處分）。
上訴人不服，循序提起行政訴訟，經臺灣橋頭地方法院(下稱原審法院)107年度簡字第41號行政訴訟判決「訴願決定及原處分均撤銷」，被上訴人不服，提起上訴，經本院108年度簡上字第25號判決將該判決廢棄，發回原審法院更審。上訴人因原審法院108年度簡更一字第1號行政訴訟判決（下稱原判決）駁回其訴，遂提起本件上訴。
三、上訴人起訴主張及訴之聲明、被上訴人於原審之答辯及聲明、原審判決理由，均引用原判決書所載。
四、上訴要旨及聲明：
(一)上訴要旨：
1、原判決認定事實有悖於論理或經驗法則，其判決違背法令；且認定事實徒憑臆測而不憑證據，構成判決不備理由之違法：
(1)依系爭控制計畫第二章2.3計畫執行期程及表12-5目次，各期工作有其期程(例如：第2區工程規劃發包、污染範圍確認：核定後第1個月-第12個月；第2區現地污染整治設備設置及試車：核定後第10個月-第21個月)，因此，上訴人在「各期程內」完成各期相關工作，即未違反系爭控制計畫。各期工作之「起始時間」僅是預估「可開始」下期工作，而上訴人有無違反各期查核點應完成之工作，仍應各期分別認定。
(2)惟原判決卻從第二期「現地污染整治設備設置及試車」期程直接推論，認定系爭控制計畫核定後12個月後（第2年開始）即可開始「現地污染整治設備及試車」工程。實則上訴人在第一期查核時間前，完成工程規劃發包，而在第二期查核期內，完成工程整治發包並完成整治設備及試車即可，兩者並無必然矛盾衝突，並無非要在計畫核定後12個月內，即完成整治工程發包不可。惟原判決混為一談，顯然違反經驗法則及論理法則。
(3)原判決單憑「系爭控制計畫核定後12個月後（第2年開始），即可開始現地污染整治設備及試車工程」逕予推論「顯見原告於擬訂系爭控制計畫時，即有意於系爭控制計畫核定後12個月內完成整治工程發包」，原判決認定事實徒憑臆測，亦構成判決不備理由之違法。
(4)上訴人自起訴時，即臚列系爭控制計畫第二章2.3、第十二章表12-5、表12-7、表12-8之內容為證據，明文記載上訴人應於核定後第12個月內完成「工程規劃發包」，上訴人並無違反系爭控制計畫。原判決就上開主張均摒棄不採，亦未說明不採之理由，構成判決不備理由之違法。原判決未依上開主張認定上訴人於計畫核定後第12個月內係完成「工程規劃發包」，亦有未依證據內容判決之違背法令。
(5)因上訴人本即認為第2區於計畫核定後第12個月之查核工作應為「工程規劃發包」，並非「整治工程發包」。係被上訴人另行解釋更改查核工作為「整治工程發包」。故上訴人認為有遭受突襲，不能接受。然原判決竟然倒因為果，指謫遭受突襲之上訴人為何不提前申請變更控制計畫，原判決違反論理法則與經驗法則甚明。
2、原判決未以訴願決定時之事實狀態作為行政處分之違法判斷基準，亦屬違法：
(1)對行政處分之違法判斷，究應以原處分作成時，抑或訴願決定作成時為基準，採取「最後行政決定作成時」為基準。如有訴願程序，因訴願程序具有行政程序之性質，而訴願決定亦屬一種行政處分，故訴願機關於判斷系爭處分時，原則上應以「訴願決定時」之法律及事實狀態為準。蓋依法治國家之權力分立原則，行政機關於行政程序中，對於尚未作終局決定之案件，應隨時注意法律及事實之狀態，俾使行政決定合乎決定時之法律及事實狀態，並符合實益，最高行政法院90年度判字第144號判決參照。
(2)上訴人於107年1月間，曾向被上訴人申請系爭控制計畫第一次變更，被上訴人於107年6月5日（訴願決定作成前）同意核定系爭控制計畫第一次變更，系爭期程查核點由原「核定後第12個月」，展延至「核定後第24個月」。上訴人於107年5月9日提起訴願，被上訴人於107年7月25日作成訴願決定。可知，被上訴人於訴願審議期間，即訴願決定作成前核定系爭控制計畫之變更，故原審法院於判斷原處分及訴願決定之合法性時，應依「最後行政決定作成時」(即本案訴願決定時)之事實判斷，即應按控制計畫第一次變更內容（第一期查核點延長為計畫核定後第24個月）判斷為是。依系爭控制計畫第一次變更核定內容，尚未到達查核點（計畫核定後第24個月，即108年1月4日），上訴人尚未違反系爭控制計畫之期程。然原判決竟未以訴願決定時之事實狀態作為行政處分之違法判斷基準，而是以原處分發布時之事實及法律狀態判斷，原判決即屬違法。
(二)上訴聲明：
1、原判決廢棄。
2、訴願決定及原處分均撤銷。
五、得心證之理由：
(一)應適用的法令：
1、土污法：
(1)第1條：「為預防及整治土壤及地下水污染，確保土地及地下水資源永續利用，改善生活環境，維護國民健康，特制定本法。」
(2)第2條第17款：「本法用詞，定義如下：……十七、污染控制場址：指土壤污染或地下水污染來源明確之場址，其污染物非自然環境存在經沖刷、流布、沉積、引灌，致該污染物達土壤或地下水污染管制標準者。」
(3)第12條第1項、第2項：「(第1項)各級主管機關對於有土壤或地下水污染之虞之場址，應即進行查證，並依相關環境保護法規管制污染源及調查環境污染情形。(第2項)前項場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，直轄市、縣（市）主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址（以下簡稱控制場址）。」
(4)第13條第1項：「控制場址未經公告為整治場址者，直轄市、縣（市）主管機關應命污染行為人或潛在污染責任人於6個月內完成調查工作及擬訂污染控制計畫，並送直轄市、縣（市）主管機關核定後實施。污染控制計畫提出之期限，得申請展延，並以1次為限。」
(5)第38條第2項第3款：「有下列情形之一者，處新臺幣20萬元以上1百萬元以下罰鍰，並通知限期補正，屆期未補正者，按次處罰：……三、控制計畫或整治計畫實施者未依第13條、第22條第1項、第3項或第24條第5項主管機關核定之控制計畫或整治計畫內容實施。」
2、環境教育法第23條：「自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關（構）或其他組織違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處分停工、停業或新臺幣5千元以上罰鍰者，處分機關並應令該自然人、法人、機關或團體指派有代表權之人或負責環境保護權責人員接受1小時以上8小時以下環境講習。」
3、由前揭規定可知，土污法之立法目的，係為預防及整治土壤及地下水污染，確保土地及地下水資源永續利用，改善生活環境，維護國民健康而制定；對於土壤或地下水污染物濃度達管制標準而經主管機關公告之控制場址，立法者為使污染行為人有效落實污染整治工作，責由其自行擬定污染改善期程後送請主管機關核定，不僅使計畫出自污染行為人自我執行能力之考量，同時亦經主管機關核認其計畫合理性及可行性；又為避免整治計畫淪為空談，土污法第38條第2項第3款明文規定處罰對象及行為態樣，敦促主管機關監督污染行為人是否依其所擬之污染期程逐步履行，並授予裁罰權限。是以，經核定後之污染控制計畫，當然即發生控制計畫實施者依計畫內容實施之法定義務，以及不實施計畫之處罰效果，並不以控制計畫實施者已造成實質危害之結果，作為適用土污法第38條第2項第3款規定之前提要件。換言之，控制計畫實施者非但有依照主管機關核定之控制計畫內容予以實施之義務，且亦不得任意裁量決定何種計畫內容有無必要執行；其若有違反該行政法上義務之行為，主管機關即得依該款規定處以罰鍰，並限期命其改善。
(二)經核原判決駁回上訴人在原審之訴，尚無違誤，茲就上訴意旨再論述如下：
1、按證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形。又證據之證明力如何或如何調查事實，事實審法院有衡情斟酌之權，苟已斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，而未違背論理法則或經驗法則，自不得遽指為違法。
2、上訴人雖主張原判決顯然違反經驗法則及論理法則，亦有認定事實徒憑臆測之判決不備理由之違法云云。惟查，原判決除依系爭控制計畫第二章2.3計畫執行期程第8、14點，及表12-5目次8、14記載，於系爭控制計畫核定後第10個月至第21個月，需為「現地污染整治設備及試車」。再對照表12-2、12-3，核定後第24個月需完成「現地工法設備設置及試車」（原審法院107年度簡字第41號行政訴訟卷【下稱前審卷】第36、39-41頁），而「現地工法設備設置及試車」意指「現地污染整治設備及試車」，且於設置整治設備前，需先有整治工程發包，為兩造所不爭執（原審卷第157、158頁）。復比對系爭控制計畫第二章2.3第7、8點、第13、14點，就核定後第10個月至第12個月之計畫期程有重疊，可見上訴人於擬定系爭控制計畫時，即從寬認定以核定後12個月需完成工程發包事宜，且有把握至少於系爭控制計畫核定後12個月後（第2年開始），即可開始「現地污染整治設備及試車」工程。又兩造均不爭執於設置整治設備前，需先有整治工程發包，而認定上訴人於擬訂系爭控制計畫時，即有意於該計畫核定後12個月內完成整治工程發包，否則亦無從進行下一期程之「現地污染整治設備及試車」工程。另參酌上訴人係於106年12月8日將工程規劃發包決標於艾亦康工程顧問股份有限公司（下稱艾亦康公司，前審卷第49至53頁），且遲至107年10月30日始完成整治工程發包決標公告（原審卷第237頁），已距核定後第22個月，依前開決標公告所載履約起迄日期為108年1月1日至110年1月31日(預估)（原審卷第239頁），顯然要在2個月內完成「現地污染整治設備及試車」工程，並不可能。原判決復又以上訴人於107年1月15日檢送系爭控制計畫變更計畫予被上訴人審查，上訴人將「完成租地及整治發包」及「完成現地設備設置及試車」等項目均延後查核，若依上訴人上開主張，其已依計畫期程，於核定後第12個月完成第一期查核之工程項目(即規劃工程發包)，則應只有第二期查核項目即核定後第24個月內須完成整治工程發包、現地污染整治設備及試車等工程項目，有完成之困難，何以於核定後第12個月屆至時，檢送之第一次變更計畫，仍併請求延長第一期查核工程項目「完成租地及整治發包」期程之必要？是以原判決係綜合上開調查事實之結果而認定系爭控制計畫表12-2、12-3第2區、第3區之查核目標「完成整治發包」，係指應於核定後12個月內完成「整治工程」發包，上開事實認定，核與卷證資料相符，亦無悖於證據法則、經驗法則及論理法則，其認事用法並無違誤。故上訴人主張原判決有違反論理法則與經驗法則之違法云云，並不可採。
3、上訴人另主張原判決未依訴願決定時之事實及法律判斷，亦屬違法云云。再按，行政訴訟法第4條之撤銷訴訟，旨在撤銷行政機關之違法行政處分，藉以排除其對人民之權利或法律上利益所造成之損害，而行政機關作成行政處分後，其所根據之事實及法律發生變更，因非行政機關作成行政處分時所得預見及斟酌，故行政處分合法性判斷之基準時點，原則上應為原處分作成時之事實及法律狀態，惟若行政處分具有持續性之效力，此種持續性之行政處分所需要之法定構成要件不只應於處分作成時具備，也應於其效力存續期間保持符合之狀態，故法院在判斷此種行政處分違法與否時，其判斷之基準時自不以處分作成時為已足，尚應包括事實審言詞辯論終結時。經查，上訴人訴請撤銷之標的為被上訴人之裁處罰鍰及環境講習處分，並非具有持續性規制效力之行政處分，故於行政救濟過程中發生事實及法律狀態之變更，行政法院自不得予以斟酌。上訴人主張被上訴人於訴願審議期間核定系爭控制計畫之變更，同意將第一期查核點由原「核定後第12個月」，展延至「核定後第24個月」，則依上開變更內容，上訴人即未違反第一期查核點云云。惟被上訴人上開核定變更系爭控制計畫第一次變更內容，已變更原處分作成時之事實，非被上訴人於作成原處分時所得預見及斟酌，本院自不得予以斟酌。至上訴人援引最高行政法院90年度判字第144號判決原處分作成之事實於訴願階段並未變更，與本件個案情形並不相同，自無從作為有利上訴人之認定。故上訴人上開主張，亦不足採。
(三)綜上所述，原審已依職權調查證據並斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及證據法則判斷事實而為判決，並論述其事實認定之依據及得心證之理由，對上訴人在原審之主張如何不足採之論證取捨等事項，亦已為論斷，其所適用之法規與本件應適用之法規並無違背，與司法院解釋亦無牴觸，並無所謂判決違背法令及判決理由不備之情形。上訴論旨仍執前詞指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、結論：上訴為無理由。中華民國109年11月18日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官李協明
法官曾宏揚法官廖建彥以上正本係照原本作成。
不得上訴。
中華民國109年11月18日
書記官洪美智