臺北高等行政法院99年度訴字第277號判決

裁判字號：臺北高等行政法院99年訴字第277號判決

裁判日期：民國99年07月08日

裁判案由：採取土石

臺北高等行政法院判決
99年度訴字第277號99年6月17日辯論終結原告建立砂石有限公司代表人甲○○被告宜蘭縣政府代表人乙○○○○○○訴訟代理人 林國漳 律師上列當事人間採取土石事件，原告不服經濟部中華民國98年12月15日經訴字第09806122890號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：㈠原告於民國93年2月17日檢送土石採取申請書、土石採取計
畫書圖等相關文件，向被告申請於案外人丙○○所有，位於宜蘭縣○○鄉○○○段○○○○段第186、193、193-1、193-2、193-3等5筆地號私有土地上採取土石。案經被告會同相關機關，於95年12月6日至現場會勘，作成會勘紀錄，其第4點會勘單位意見記載「三星鄉公所：在整體區域未進行通盤檢討之前，有違日後三星（鄉）的建設發展，站在三星鄉民的立場，本所不歡迎農牧用地土石採取。」等內容，原告復於96年9月30日將通行土地之同地段第197-1地號部分國有土地部分併入申請案。嗣被告以97年8月29日府工水字第0970064758號函，其以該縣三星鄉整體區域未進行通盤檢討之前，依土石採取法第21條第2項規定之意旨，為否准原告申請土石採取之處分。原告不服，提起訴願，訴願機關以被告並非以原告所申請土石採取案件有違反土石採取法第14條所定相關機關主管法令之情事，而係以該縣三星鄉公所整體區域未進行通盤檢討之前為由，逕自援引土石採取法第21條第2項之規定，其適用法規有違誤，乃以98年4月10日經訴字第09806108360號訴願決定書撤銷上開處分，由被告另為適法之處分。
㈡嗣原告於98年4月24日檢送土石採取申請書（其土地編定類
別：申請使用分區：一般農業區。使用地類別：農牧用地；申請區域面積：1公頃53公畝74平方公尺等）、土石採取計畫書、申請採取區域同面積土地使用同意書及興辦事業計畫應查詢項目及應加會之有關機關（單位）表等相關文件，向被告申請土地土石採取許可。被告以宜蘭縣所需砂石並無匱乏之虞，計畫顯欠缺必要性等為由，依土石採取法第14條、非都市土地使用管制規則第30條第4項及非都市土地變更編定執行要點第4點之規定，以98年6月23日府工水字第0980059099號處分，駁回原告申請。原告不服，提起訴願遭駁回後，提起行政訴訟。
二、原告主張：㈠原告申請採取土石地點四周毗鄰，現為鄉垃圾場、養鴨場、
砂石場、原始地等低等環保使用地，距離住戶在數百公尺以上，無再產生高噪音或高危害環保要求之虞，符合自我環境保護及土地永續利用要求。申請地點位在蘭陽溪堤防後方約80公尺，堤防與現有地面高程差約4公尺，本件申請係向下逐層挖掘，隨即運離並無堆積，為初級物理性搬移之產業，非化學性污染之產業，故不影響附近環境通風與氣溫，無礙農業生產。三星蔥與上將梨產區距離申請地點在1,000公尺以上，與申請地點並不毗鄰，又申請地點毗鄰三星鄉公立垃圾掩埋場、養鴨場、雞肥堆置場等污染產業，不會增加現有污染，縱有毗鄰農戶欲種植該等農產品時，本採取區與其亦依規定保留10公尺隔離綠帶，故無影響該農產品成長或生產之虞。
㈡本件採取土石符合土石採取法及相關規定，定有採取限期、
有規定方法、步驟向地下採取，採取完成後無變更地形、無妨礙排水、無妨礙景觀或地下水安全危害，挖取後依計畫回填政府認可之良質土壤（作業時依規定計畫核准單位應隨時監督辦理情形、並以旬、月報中央主管機關備查或督導），可應地方規劃需求或依計畫而靈活配合建設，如：回復農業環境生產供特殊農業品牌三星蔥與上將梨等為產區、或變為觀光、遊憩、休閒農業、或為礦業用地相關容許使用產業等，環境保護及土地永續利用要求，與地方發展並不違背或衝突，故可帶動地方發展、增加就業機會、民生產殖及土石資源合法利用外，應無害或阻礙地方建設及發展。原告所提送土石採取計畫書第10頁內（柒、土石採罄或無繼續經營意願之整復措施）即明確表明「嚴禁回填拉圾、有害物質或事業廢棄物回填」。本件申請已取得各該主管機關之同意函，詳如「查詢項目及應加會機關」表。
㈢本件申請地點為陸上土石採取其面積、深度、採取期限有限
，都在中央主管機關頒布法令規定容許之範圍內，採取中應受主管機關隨時督導，依比例原則，與被告所擔心列舉：水道保護（申請地非在水道內）、水土保持（在平地無需水土保持）、或地下水補注區（非自來水水源保護區內）之危害無關，此等原告都已依「非都市土地使用管制規則第30條第
4項」規定程序徵得各目的事業主管機關之同意函並無與該相關目的事業主管法令相違背或觸法之處。本事業計畫，於礦業主管機關有關土石採取設有不得在「水資源保謢區內」以免有礙「水資源涵養層及水質安全」，依行政院環境保護署97年2月14日環水字第0970003234號、經濟部台灣省自來水公司97年2月4日台水八工字第09700007550號、經濟部水利署97年2月21日經水工字第09751028370號等函示，並未在前述保護區內；又本事業計畫，於礦業主管機關另設有採取後跡地回填門檻規定，查本案在平原區內土石採取後應以良好土壤回填，並依據以環保署及內政部訂頒「剩餘土石方利用方案」檢驗認可之土壤（B2～B5）回填，其土來源皆為宜蘭地區及台灣北部地區各地營建工程地下室挖掘後之土壤，土質不好或為磚石等屬另項分類，不得回填，其透水性良好，採取坑洞回填後，不會阻斷上游地下水層往下游滲流，故無礙「水資源涵養、水質安全及破壞土壤」之虞，本計畫採取後，回填土質滲透性良好，採取面積有限約僅1.5公頃，故不會增加洪水調節、加速地層下陷及影響地下水補注。
㈣我國為自由經濟市○○○○段被告縣內「供應」市○○○○
○道內砂石」佔98%以上，故被告需保護水道，且為被告所獨佔料源「供應」，中央主管機關（經濟部）長期以來因砂石業者傳統以河川內砂石方便取採而占大半市○○○○○道洪水或堤防安全因素致供應不穩定、且非主管權責，常受水利主管機關掣肘影響，而訂頒「砂石長期穩定供應策略」政策，原告配合中央政策就「砂石長期穩定供應策略」捨「水道內砂石」而不計成本自為「陸上土石」採取申請，應為中央政策允許且應受鼓勵，被告為一己（縣）之私，美其名為保護家園，無視中央政策及法令，核認原告所提興辦計畫（土石採取計畫）「顯欠缺必要性」，被告以其非事實空泛、偏頗理由誤導原告及受理訴願主管機關，顯然已屬裁量不當及濫用權力，並違反「土石採取法」第1條所揭櫫『為合理開發土石資源，維護自然環境，健全管理制度，防止不當土石採取造成相關災害，以達致國家永續發展之目的』依據經濟部礦務局99年4月23日礦局石二字第09900053810號函「送93年度至99年度台灣北部地區砂石統計及全國坡地土石許可區現況資料」，顯示北部地區每年需求量在1,560萬至3,
556萬立方公尺間，實際可供應量在1,373萬至2,726萬立方公尺間，缺料約在600萬至1,000萬立方公尺之間，東砂北運每年可提供300萬至730萬立方公尺間，因此北部地區每年仍不足200萬至300萬立方公尺間，同時間以經濟部水利署第一河川局99年5月12日水一管字第09902006650號函，資料顯示本縣對北部地區含自用可提供計量僅114萬至38
7萬立方公尺之間（已含蓋在實際供應量內），與北部地區另2大供應區之桃園縣、新竹縣相比，僅提供1/10比例之供應量，顯然差距甚大，本計畫仍有存在必要性，由於砂石原料價格昂貴，致不法者仍有有利可圖之空間。再就被告函復陳議員金麟資料以99年5月17日府工水字第0990068937號函，顯示自被告禁採砂石後，取締盜採砂石案件（違反水利法部分，當時尚無土石採取法）自83年至88年間共24件，土石採取法頒布後違反土石採取法案件自92年至98年共20件，為此被告還設置取締盜採獎金每件30萬元，顯示不怕死者大有人在；雖砂石業者給外界不良印象，除業者良莠不齊應自我檢討外，政府應負決大責任，當政府開放土石區提供採取時或供應量充足時，違法案件大幅降低，是故，被告禁採砂石政策，無論從管理面或實際執行面，都給予不法業者有莫大的生存空間，仍不止盜採情事發生，相對致使合法業難以生存，是否有公務員以禁採砂石而自我圖利？以經濟學說法為劣幣驅逐良幣，而本案從93年開始即依法申請辦理，而被告卻以莫須有之裁量，百般刁難使合法業者不得不浪費時間處理爭訟，合法申請之業者生存空間何在？何不讓業者有多餘時間、力量從事生產，報效國家振興經濟，增加就業機會及對同業有示範作用，以避免土石盜濫採情事一再發生。
㈤本案事業計畫書內容，歷經被告3年審查，原告都已依據經
濟部礦業主管機關訂頒「土石採取技術參考規範」及「非都市土地農牧用地容許採取土石審查作業要點」等相關規定而為擬定事業計畫，有關實體及程序部分，歷經被告各相關單位審查6次，其不合或不明處如：採取方法、挖掘深度、安全距離、廢污水排放、採罄或無繼續經營之意願之整復維護措施、隔離綠帶施設及與農業經營有關等，都依審查意見已修正完成、並經專業技師簽證，並無違誤或疏漏，其詳細內容如事業計晝書內各次補正說明表，本採取案為「陸上土石」，其採取順序為先剝除表土後，始向地下逐層採取，依計畫出入工區車輛出口設有洗車設備沖洗輪胎，由於採取工作區面積有限，故不會有大量車輛進出，不致產生空氣污染或大量噪音，應合先敘明，採取區位於蘭陽溪堤防後方鄰陸側農業區內，如上項所述及採取計畫書內載，地面層表土應以保留原土回填1公尺，地下層始回填滲透性良好土質之土壤，查農作物之吸水作用深度約僅0.3至0.5公尺，本計畫依據農業主管機關要求之表土回填深度為1公尺故不會破壞農業生產環境㈥依行政程序法第8條「行政行為，應以誠實信用之方法為之
，並應保護人民正當合理之信賴」，又被告並未依據行政程序法第9條為「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。」及同法第10條「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的」，已違反同法第7條「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束」及行政訴訟法第4條第2項「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。」之規定等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分；被告應准予土石採取。
三、被告則以：㈠本件申請案經被告會同相關機關，於95年12月6日至現場會
勘，作成會勘紀錄，其第4點會勘單位意見記載「三星鄉公所：在整體區域未進行通盤檢討之前，有違日後三星（鄉）的建設發展，站在三星鄉民的立場，本所不歡迎農牧用地土石採取。」等內容，原告復於96年9月30日將通行土地之同地段第197-1地號部分國有土地部分併入申請案。經被告以97年8月29日府工水字第0970064758號函否准，嗣該處分經訴願機關以被告援引土石採取法第21條第2項之規定適用法規違誤，乃以98年4月10日經訴字第09806108360號訴願決定書撤銷上開處分，由被告另為適法之處分。
㈡被告遂於98年6月1日府工水字第0980052827號函檢附98年
5月21日召開本件申請案之審查會議紀錄結論：「請各土地規劃單位及有關單位就本土石採取計畫之可行性、必要性、土地區位或面積規模等提供意見。」，並經被告之農業處、地政處、建設處、民政處、計畫處等單位表示本件土石採取審查意見，嗣經被告審查後，認為「本計畫向下開採土地10公尺回填垃圾、有害物質以外之土石料之行為，而申請區域鄰近蘭陽溪，附近地理環境通風好、溫差大且有該縣特殊農業品牌三星蔥與上將梨等產區；再者，整個蘭陽平原都是地下水補注區，其中海拔高度位於湧泉以上之沖積扇地區，其地下水補注的功能，尤其重要，也是蘭陽平原湧泉的水源來源，考慮農地釋出再利用時，仍應維持農業使用，以維護地下水補注功能；鑑於土石採取行為將衝擊該地區國土整體環境、影響地下水補注及破壞安全永續農業生產環境，就土地區位而言不宜作為土石採取之用；且該縣所需砂石並無匱乏之虞，計畫顯欠缺必要性。」依非都市土地使用管制規則第30條第4項及非都市變更編定執行要點第4點規定，被告機關應就該計畫之「可行性」、「必要性」、及繫案土地區位或面積規模等予以審查，因此被告對此申請案自得予以審查及判斷，而經被告農業處、地政處、建設處、計畫處、工商科等單位審核後，被告認為不應准許砂石之開採，此判斷、行政裁量，並未逾越法定之裁量範圍，且符合上開管制規則及執行要點之授權範圍，自屬合法之判斷或行政裁量。尤其，土石採取常涉及國土利用之規範，且與當地環境、農業發展、水源利用、水土保持、保護河道等重要事項有關，行政機關於准駁之間，更應慎重，以免影響附近整體土地之環境及附近居民之權益。
㈢被告就本件土石採取申請案，基於保護水道、水土保持、土
地之整體有效利用及所需土石採取量之考量審核認本件土石採取計畫欠缺必要性，業對本件原告有利及不利事項均已考量，並行使本件裁量權駁回原告所請，洵無不當，亦無違中央標準法第18條、行政訴訟法第4條及行政程序法第7、8、9、10條及第158條之相關規定。
㈣將抽象之法規適用於該當之具體事實關係，其過程稱為涵攝
，如法規之用語係屬含義不確定或有多種可能之解釋，即所謂「不確定法律概念」，將不確定法律概念適用於具體事實關係時，行政機關若有得自由判斷之空間與情形，謂之「判斷餘地」。此時應顧及行政機關基於其專業之認知及能力所享有之「行政保留」空間，基於憲法之功能分配，行政法院僅能審查行政機關之決定是否合法，而非以本身之見解取代行政機關之判斷。故被告針對系爭申請土石採取之土地，審查其附近環境、地下水補注情形、農業發展及整個砂石政策等高度技術性事件，依相關基礎事實及證據資料予以審查後，駁回原告土石採取之申請，當屬合法之判斷。
㈤依經濟部礦務局台灣地區砂土石產銷調查資料，砂石供應來
源包含河川砂石、陸上砂石及營建剩餘土石方等3處，系爭案件屬陸上砂石採取，計畫採取量僅約6.5萬立方公尺，就近年來，宜蘭縣內砂石供需而論，縣內每年砂石需求量僅約
1百多萬立方公尺，並從94年之150萬多立方公尺逐年降低至98年之117萬多立方公尺，而縣內每年砂石供應量達2~4百萬立方公尺，超出縣內需求量甚多。就台灣北區（新竹縣市、桃園縣、台北縣市、基隆市、宜蘭縣）陸上土石而論，陸上土石採取區數目，於94年並無採取區、95、96年均僅有新竹縣1區、97年有台北縣1區。再者，就全國砂石供應來源而論，陸上土石佔總生產量（河川砂石、陸上砂石及營建剩餘土石方）比率從94年之11.42％、94年之4.38％、96年之0.84％、97年之0.40％，所佔比率急速下降，河川砂石及營建剩餘土石方已佔全國砂石供應量比率達99％以上。陸上砂石並非砂石主要供應來源，而本縣砂石供應充沛，大部份尚可供應外縣市所用。且本縣對於未來河川疏濬砂石供應亦正規劃中，如「蘭陽溪牛鬥至英士河段第三期疏濬計畫」計畫疏濬量約為285萬立方公尺、「宜蘭河支流大小礁溪匯流處附近河段疏濬計畫」計畫疏濬量約為32萬立方公尺、「蘭陽溪再連至粗坑段32~38號斷面疏濬計畫」計畫疏濬量約為400萬立方公尺，未來砂石供應亦為充沛。另台灣因去年（98年）芭瑪颱風及莫拉克颱風過境影響，造成河川淤積量暴增，嚴重影響河防安全，亟待疏濬，就本縣而言，蘭陽溪僅因去年芭瑪颱風外圍環流影響，以致蘭陽溪土石淤積量增加，疏濬區域之計畫疏濬量即由原核定量123萬立方公尺，立即劇增為285萬立方公尺（參被告99年5月4日府民業字第0990062943號函），因此目前河川疏濬之砂石產量足供本縣之需求，更有剩餘數量可供應外縣市之需求，自無再增加陸上採砂之必要，足徵原告之申請顯無必要。
㈥又有關原告之事業計畫亦影響地下水補注，亦即不同土壤分
類之比滲透率及實驗滲透率亦不同，依據經濟部中央地質調查所所附之宜蘭縣地質圖，事業計畫所提預定土石採取地點位於蘭陽溪沖積平原，地質屬現代沖積層，土壤除約1m表土層外，下層主要為砂及礫石，透水性屬大部份類型土壤最佳者，故此區成為本縣溪南最主要地下水補注區。而事業計畫預定採取土石即為主要提供透水補注之砂及礫石層，並於採取後，回填其類型他土壤。經比較砂、砂與礫石混合、極細砂與砏質黏土混合物、粘土等比滲透率，分別依次為1~103k、10-4~1k及小於10-4k，相差以百萬千萬倍計。因此，若將原透水性良好之砂及礫石土層，置換成透水性相對差許多之土壤，勢必影響該地點之地下水補注量。更何況事業計畫所在地緊臨蘭陽溪，為宜蘭縣生態敏感地。土石採取亦將衝擊此區之敏感生態環境。是故原告之申請案對整個國土開發及地下水補注功能均有重大影響，實為不可行之方案。
㈦原告申請土石採取之位置，毗鄰及附近有稻米、三星蔥、上
將梨之種植，這些三星鄉農作物均聞名於國內外，倘使准許本件土石採取，則業者於採砂後再回填其他類型土壤，如上所述將會影響本區地下水補注，亦會影響農作物之生產，尤其砂石車日夜奔波載運，當必衝擊附近交通，終日塵砂飛揚對農作物均有莫大之傷害，故考量此等情況，被告駁回原告申請，洵非無理。
㈧除此之外，原告所舉盜採砂石案之多寡與是否應准原告之申
請案，並不相干，質言之，被告是否應准許原告之申請案，仍應就本案之可行性，必要性、土地區位或面積規模、並就附近農業發展、地下水補注、環保、及整體砂石政策等情形為政策之評估。斷不得僅因有盜採砂石之情形，政府即大量開放土石採取，使砂石採取合法化此無異本末倒置之舉，矧由被告機關大力查緝非法之土石盜採，益見被告對縣內環境之重視，對砂石政策之立場一致等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本院判斷：㈠按土石採取法第2條、第3條第1項前段、第5條第1項、
第10條第1項及第14條分別規定：「本法所稱主管機關：在中央為經濟部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」、「採取土石，應依本法取得土石採取許可。」「中華民國人得依本法申請土石採取許可。」、「申請土石採取許可者，應檢具下列書件，向直轄市、縣（市）主管機關為之．．．」、「直轄市、縣（市）主管機關審核申請土石採取許可案時，應會同水利、漁業、水土保持、交通、環境保護及土地使用管制等機關實地勘查，經依法審核認無違反主管法令情事者，報經中央主管機關審核後核發土石採取許可證。」即縣市政府為地方採取土石之權責機關，地方主管機關應就土石採取之申請應會同各機關為勘查審核，依法審認無違反法令者，再送經中央主管機關（即經濟部）核發土地採取許可證。
㈡次按非都市土地使用管制規則第1條、第6條第1項前段、
第3項、第27條、第28條第1項第2款分別規定：「本規則依區域計畫法第15條第1項規定訂定之。」、「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用項目及許可使用細目使用。」、「各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表一。」、「土地使用分區內各種使用地，除依第3章規定辦理使用分區及使用地變更者外，應在原使用分區範圍內申請變更編定。前項使用分區內各種使用地之變更編定原則，除本規則另有規定外，應依使用分區內各種使用地變更編定原則表如附表三辦理。非都市土地變更編定執行要點，由內政部定之。」、「申請使用地變更編定，應檢附下列文件，向土地所在地直轄市或縣（市）政府申請核准，並依規定繳納規費：．．二、興辦事業計畫核准文件。．．」同管制規則第30條：「辦理非都市土地變更編定時，申請人應擬具興辦事業計畫（第1項）。……第一項興辦事業計畫除有前二項規定情形外，應報經直轄市或縣（市）目的事業主管機關之核准。直轄市或縣（市）目的事業主管機關於核准前，應先徵得變更前直轄市或縣（市）目的事業主管機關及有關機關同意。……（第4項）。」又非都市土地變更編定執行要點第4點規定：「目的事業主管機關核准申請人所擬具之興辦事業計畫，應依本規則第30條第4項規定徵得變更前目的事業主管機關及有關機關同意，並就事業計畫之可行性、必要性（或總量管制）、土地區位或面積規模等予以審查」。
㈢再按管制規則第27條第2項附表三，一般農業區區可以作為
礦業用地使用。準此，位於一般農業土地區之土地得依有關程序，申請變更編定為「礦業用地」而許可採取土石。關於申請使用地變更編定，依管制規則第28條第1項第2款應檢附「興辦事業計畫核准文件」向土地所在地直轄市或縣（市）政府申請核准。又關於採用使用地變更編定方式申請土石採取案件之流程，依礦務局「砂石長期穩定供應策略」所附申請一般性土石採取申請案者之審核作業流程（含一般農地：平地、山坡地區位申請案件－以變更編定辦理方式）如下：
1.申請人應檢具前揭土石採取法第10條第1、2、3項及非都市土地變更編定執行要點第4點規定禁、限建地區查詢結果相關資料或文件（非都市土地變更編定執行要點第4點係指查詢興辦事業計畫應查詢項目及應加會之有關機關『單位』之25項查詢表所列規定禁、限建地區查詢事項。）向直轄市政府、縣（市）政府申請。
2.申請陸上砂石（面積2公頃以下）其審查書件內容齊全完備後，經直轄市政府、縣（市）政府相關單位（包括工務、環保、地政、農業等相關單位）會勘後應彙整各單位意見並審核（依土石採取法第14條規定辦理）。
3.經礦務局審核核發同意許可函，經直轄市政府、縣（市）政府核發興辦事業計畫許可函，申請人始依「非都市土地使用管制規則」第4章及「非都市土地變更編定執行要點」有關規定向直轄市政府、縣（市）政府地政單位辦理使用地變更編定，完成使用分區及使用地變更異動登記。
4.經直轄市政府、縣（市）政府核發土石採取許可證後向經濟部備查，申請人始可申報開工，經通過直轄市政府、縣（市）政府現場會勘審查後，直轄市政府、縣（市）政府始核發登記證正本予申請人（副本送礦務局備查）。
5.綜上，就一般農業區之農牧用地申請採取土石者，應變更編定為礦業用地，其程序應先由直轄市、縣（市）政府彙整各單位意見並審核，於取得經濟部審核核發同意許可函及直轄市、縣（市）政府核發興辦事業計畫許可函後，再向直轄市、縣（市）政府申請使用地變更編定，完成使用分區及使用地變更異動登記。
㈣本件原告以變更一般農業區農牧用地為礦業用地之方式，申
請採取土石。其前於93年2月17日檢送土石採取申請書、土石採取計畫書等相關文件，復於98年4月24日再檢送土石採取申請書、土石採取計畫書圖、興辦事業計畫應查詢項目及應加會之有關機關（單位）表等相關書件向被告申請前揭6筆土地（使用分區為一般農業區，使用地類別為農牧用地，申請面積為1公頃53公畝74平方公尺【2公頃以下】）之陸上土石採取許可。依土石採取法第14條規定及前揭規定流程，被告應會同水利、漁業、水土保持、交通、環境保護、土地使用、管理及其他相關機關實地勘查，並彙整各單位意見依法審核。而就原告所提興辦事業計畫（即土石採取計畫），依非都市土地使用管制規則第30條第4項及非都市土地變更編定執行要點第4點之規定徵得變更前目的事業主管機關及有關機關同意，並就該計畫之可行性、必要性及繫案土地區位或面積規模等予以審查。被告就原告之申請案已於95年12月6日辦理現場會勘，復於98年5月21日召開本件申請案之審查會議，獲致結論為：「請各土地規劃單位及有關單位就本土石採取計畫之可行性、必要性、土地區位或面積規模等提供意見。」嗣經被告農業處、地政處、建設處、民政處、計畫處等相關單位表示審查意見後綜合審查，於98年6月23日以府工水字第0980059099號函（即本件原處分）認：「查本計畫向下開採土地10公尺回填垃圾、有害物質以外之土石料之行為，而申請區域鄰近蘭陽溪，附近地理環境通風好、溫差大且有該縣特殊農業品牌三星蔥與上將梨等產區；再者，整個蘭陽平原都是地下水補注區，其中海拔高度位於湧泉以上之沖積扇地區，其地下水補注的功能，尤其重要，也是蘭陽平原湧泉的水源來源，考慮農地釋出再利用時，仍應維持農業使用，以維護地下水補注功能；鑑於土石採取行為將衝擊該地區國土整體環境、影響地下水補注及破壞安全永續農業生產環境，就土地區位而言不宜作為土石採取之用；...且本縣所需砂石並無匱乏之虞，計畫顯欠缺必要性。...」又近年來，宜蘭縣內砂石供需而論，縣內每年砂石需求量僅約1百多萬立方公尺，並從94年之150萬多立方公尺逐年降低至98年之117萬多立方公尺，而縣內每年砂石供應量達2~4百萬立方公尺，超出縣內需求量甚多。再者，就全國砂石供應來源而論，陸上土石佔總生產量（河川砂石、陸上砂石及營建剩餘土石方）比率從94年之11.42％、94年之4.38％、96年之0.84％、97年之0.40％，所佔比率急速下降，河川砂石及營建剩餘土石方已佔全國砂石供應量比率達99％以上。陸上砂石並非砂石主要供應來源，而宜蘭縣砂石供應充沛，大部分尚可供應外縣市所用。且宜蘭縣對於未來河川疏濬砂石供應亦正規劃中，如「蘭陽溪牛鬥至英士河段第三期疏濬計畫」計畫疏濬量約為285萬立方公尺、「宜蘭河支流大小礁溪匯流處附近河段疏濬計畫」計畫疏濬量約為32萬立方公尺、「蘭陽溪再連至粗坑段32~38號斷面疏濬計畫」計畫疏濬量約為400萬立方公尺，未來砂石供應亦為充沛；另台灣因去年（98年）芭瑪颱風及莫拉克颱風過境影響，蘭陽溪土石淤積量增加，疏濬區域之計畫疏濬量即由原核定量
123萬立方公尺增為285萬立方公尺（參被告99年5月4日府民業字第0990062943號函），因此目前河川疏濬之砂石產量足供宜蘭縣之需求，更有剩餘數量可供應外縣市之需求，自無再增加陸上採砂之必要。又有關原告之事業計畫亦影響地下水補注，亦即不同土壤分類之比滲透率及實驗滲透率亦不同，依據經濟部中央地質調查所所附之宜蘭縣地質圖，事業計畫所提預定土石採取地點位於蘭陽溪沖積平原，地質屬現代沖積層，土壤除約1m表土層外，下層主要為砂及礫石，透水性屬大部分類型土壤最佳者，故此區成為本縣溪南最主要地下水補注區。而事業計畫預定採取土石即為主要提供透水補注之砂及礫石層，並於採取後，回填其類型他土壤。經比較砂、砂與礫石混合、極細砂與砏質黏土混合物、粘土等比滲透率，分別依次為1~103k、10-4~1k及小於10-4k，相差以百萬千萬倍計。因此，若將原透水性良好之砂及礫石土層，置換成透水性相對差許多之土壤，勢必影響該地點之地下水補注量，土石採取亦將衝擊此區之敏感生態環境。另被告曾於96年間委託財團法人台灣大學建築與城鄉研究發展基金會宜蘭工作室製作「羅東三星台九線以西平原鄉村區再發展綱要規劃報告」中已將三星鄉定位為農業發展區，相關土地政策皆以農業發展為主軸，而原告申請土石採取之位置，毗鄰及附近有稻米、三星蔥、上將梨之種植，倘准許本件土石採取，則業者於採砂後再回填其他類型土壤，將會影響本區地下水補注，亦會影響農作物之生產等情，有台灣地區陸上砂石佔總產量比率統計表、宜蘭縣94至98年度砂石供應及需求統計、不同土壤分類比滲透率及實驗滲透率、北部區域計畫環境敏感地─地下水補注區（宜蘭縣範圍）、北部區域計畫環境敏感地─生態敏感地（宜蘭縣範圍）、本件土地附近圖面等件在卷可稽。從而，被告依土石採取法第14條、非都市土地使用管制規則第30條第4項及非都市土地變更編定執行要點第4點之規定，審酌土石採取政策，整體農業生產環境之完整性，核認原告所提興辦計畫（土石採取計畫）顯欠缺必要性，依土石採取法第14條、非都市土地使用管制規則第30條第4項及非都市土地變更編定執行要點第4點之規定，作成否准之處分，並無違誤。
㈤原告申請將一般農業用地之農牧用地變更為礦業用地，乃農
業用地變更為非農業用地，被告就本件土地為變更後之目的事業主管機關，基於變更後目的事業主管機關之權責，仍有審核權。按「農業用地於劃定或變更為非農業使用時，應以不影響農業生產環境之完整，並先徵得主管機關之同意；其變更之條件、程序，另以法律定之。」為農業發展條例第10條第1項所明定。是農業用地變更為非農業使用時，應不影響農業生產環境之完整，並先徵得主管機關之同意，始得同意變更使用之申請，確保農業發展。查原告申請於本件土地下挖十公尺採取土石，而本件土地位於一般農業區，鄰近土地現供農業使用，本件土地及鄰近土地均未作土石採取之用，准許下挖十公尺採取土石將破壞農地地貌，影響該區整體農業生產環境之完整性，至為明確。因此，被告否准原告申請變更編定為礦業用地採取土石，不予核發籌設許可、推薦或核定事業計畫，並非無憑。原告主張系爭處分有裁量濫用、裁量怠惰及不當聯結情事，委不足取。
㈥再按「政府機關申請或受理土石採取許可，應依本法之規定
並衡量地方土石採取總量管制規則辦理。」「前項土石採取總量管制作業規則，由中央主管機關訂定之。」分別為土石採取法第5條第2項及第3項所明定；而「各區域管制之次年度土石採取總量應由中央主管機關於每年10月底前會商有關機關訂定並公告之。」「前條中央主管機關依本法第14條之規定審核土石採取許可案時，應一併審核該土石採取計畫之第1年土石採取數量是否超出該區域管制之當年度土石採取總量。」「前項超出各區域管制之當年度土石採取總量之申請案，應通知直轄市、縣（市）主管機關順延至次年核發土石採取許可證。」復為92年7月23日發布施行之土石採取總量管制作業規則第3條、第4條第1項及第2項所明定。
揆諸前揭規定可知土石採取總量管制區域，審查一申請案是否超過該區所定採取總量之限制，係應屬中央主管機關之權限。且本件被告業已衡酌宜蘭縣砂石供料充裕，需求量足夠，故原告以此為由申請採取土石，亦不足取。
五、綜上，被告以98年6月23日府工水字第0980059099號處分，駁回原告申請，並無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴意旨求為撤銷訴願決定及原處分，並請求被告應准予土石採取，均無理由，應予駁回。又本件事證明確，兩造其餘主張核與判決之結果無影響，爰不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國99年7月8日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法官黃本仁
法官李玉卿法官林妙黛上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國99年7月8日
書記官蔡逸萱