最高行政法院100年度判字第1618號判決

裁判字號：最高行政法院100年判字第1618號判決

裁判日期：民國100年09月15日

裁判案由：衛星廣播電視法

最高行政法院判決
100年度判字第1618號上訴人三立電視股份有限公司代表人 林崑海 訴訟代理人 王迪吾 律師
邱仁楹 律師被上訴人國家通訊傳播委員會代表人 蘇蘅 上列當事人間衛星廣播電視法事件，上訴人對於中華民國99年11月25日臺北高等行政法院99年度訴字第1548號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、上訴人經營之三立都會台及三立台灣台頻道，於民國98年3月12日至98年9月2日間不同時段播出「LANAMI時光精靈胎盤肌滑露」化粧品廣告，該廣告經臺中市政府以宣播及刊登內容不合規定，違反化粧品衛生管理條例第24條第1項規定，依同條例第30條第1項規定，分別以98年9月8日府授衛藥字第0980233470號等裁處書各核處託播者 廖顯焜 罰鍰新臺幣（下同）5萬元，被上訴人乃以上訴人播送前開違規廣告，違反衛星廣播電視法第20條第1項準用同法第17條第1款規定，依同法第36條第5款規定，分別以98年11月2日通傳播字第09848042540號、98年11月6日通傳播字第09848043510號、第00000000000號、98年11月9日通傳播字第09848043450號、第00000000000號、98年11月13日通傳播字第09848043470號、第00000000000號及第00000000000號等裁處書各處上訴人罰鍰10萬元，並命應立即改正，依衛星廣播電視法相關規定製播廣告。上訴人不服，提起訴願及行政訴訟，均遭駁回，上訴人仍不服，乃提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：（一）被上訴人認上訴人自98年3月12日起即有違法刊播行為，竟於98年11月2日至98年11月13日始對上訴人為處分之告知，且被上訴人在處分作成前，均未予上訴人陳述意見之機會，僅憑臺中市政府對託播者廖顯焜之裁處書，即謂處分所根據之事實，客觀上已明白足以確認，得不予陳述意見，率予作成系爭8件行政處分，顯已違反行政法上正當法律程序原則。又臺中市政府依化粧品衛生管理條例第30條之規定對廣告託播者廖顯焜先後進行裁處一事，與被上訴人依衛星廣播電視法第36條第5款之規定對上訴人進行多次裁處，係屬兩事。且兩行政機關作成行政處分所認定之基礎事實及所依憑之法律規定均不相同，兩裁罰間之效力原則上不相互影響，亦不互相拘束。其次，上訴人受裁罰之基礎事實為違反衛星廣播電視法第17條第1款，其性質為行政罰的空白構成要件，其作用為連結個別法律的具體強制或禁止規定，亦即，本案是否該當該款之規定，無法單純從衛星廣播電視法加以判斷，尚須聯結具體之化粧品衛生管理條例第24條第1項。惟本案是否該當化粧品衛生管理條例第24條第1項所謂「虛偽誇大」之廣告，事屬專業判斷，是否得逕由地方政府衛生單位做最後之認定，而被上訴人逕以其「確實違反規定不諱，並經紀錄在案」為由，而逕行剝奪上訴人陳述意見之機會，其作法實有疑義。另參本院98年11月份第2次庭長法官聯席會議決議之事實，本於舉重以明輕之法理，本案是否違反法律強制或禁止規定，其判斷非屬易事，上訴人理應獲得更充分的陳述意見之機會，不應遭剝奪。
（二）上訴人於98年3月12日至同年9月2日間所為刊播系爭廣告之行為，乃係基於同一行為意思，刊登同一託播人、同一託播廣告之法律上單一行為，本不能割裂而予分別處罰。被上訴人既已於98年11月2日以通傳播字第09848042540號裁處書處罰上訴人刊播系爭廣告之行為，該第1次處分書所載違規行為時間雖僅有98年3月25日15時45分及同年6月15日11時41分，惟上訴人自98年3月12日起所為之刊播行為，係因1次託播約定之執行，為違規事實持續之情形，該持續之違規事實因行政機關介入而區隔為1次違規行為，被上訴人自不得再就上訴人接獲第1次處分書前所為之其他刊播行為予以處罰，上訴人亦在接獲處罰之通知後，始迅速與託播者修改約定，本件違反行為顯係基於一次性約定，應僅處罰1次，方符一事不二罰之原則。是上訴人分次刊播廣告之行為，應為一行為，被上訴人前後共做出8件裁處書，實有違一行為不兩罰原則。（三）在本件系爭8件行政處分中，有刊播1次即遭處分，有刊播2次遭處分者，也有刊播3次、5次、8次、9次……等不同次數而受處分，顯已違反法律明確性原則等語。求為判決將撤銷訴願決定及原處分均撤銷。
三、被上訴人則以：（一）關於原處分違反行政程序法第102條、行政罰法第42條陳述意見之規定一節：上訴人對前開廣告播出之內容，應注意遵守衛生主管機關相關規定，而未予注意，並予以播出，顯有應注意能注意而未注意之過失，違法事實足臻明確，已違反衛星廣播電視法第20條第1項準用第17條第1款規定，依行政程序法第103條第5款及行政罰法第42條第6款規定，被上訴人得不給予陳述意見之機會，又既毋須給予陳述意見之機會，自不因事實上陳述或法律上陳述有所不同。另被上訴人作成系爭裁處乃係就本案事實加以判斷，並全盤審視違法情節、事業3年內受裁處次數，以及其他判斷因素等考量事項，針對所有相關事證均予以認定後作成處分，與行政程序法之規定尚無不符，是以本案系爭處分形成過程縝密、周全且符合正當法律程序，上訴人指摘被上訴人違反行政法上正當法律程序原則，尚屬無據。（二）關於原處分違反一行為不二罰一節：依衛星廣播電視法第17條第1款及第20條第1項規定，衛星廣播電視事業播送之廣告內容，不得違反法律強制或禁止規定，由於行為人播送之廣告內容是否違反化妝品衛生管理條例，須經衛生主管機關認定（即基於對機關權限分配權秩序之尊重，被上訴人應受臺中市政府認定之拘束，依據臺中市政府裁處書認定上訴人播出系爭化粧品廣告內容已違反法律禁止規定），故被上訴人於實務運作上，均係由衛生主管機關認定廣告內容未經核准，依化妝品衛生管理條例第24條第1項規定裁處託播廠商後，由被上訴人依據衛星廣播電視法相關規定，裁處播送廣告之衛星廣播電視事業，被上訴人於作成處分時既係以臺中市政府之裁處作為構成事實之基礎，則本案違規行為數之認定，應以「臺中市政府裁處次數」為準。至於臺中市政府裁處書事實欄中載明之上訴人刊播時間與次數，乃係該府認定受處分人違規行為之事證，並非本案認定違規行為數之基準。因此，本案上訴人播送之廣告內容，既經臺中市政府認定違反化妝品衛生管理條例第24條第1項，並依同條例第30條第1項規定核處託播者廖顯焜罰鍰8次在案，則本案上訴人即有8次違規行為，被上訴人對於上訴人作成8件行政處分，並無重複處罰之問題。又上訴人所提本院98年11月份第2次庭長法官聯席會議決議，其決議內容乃係針對違規事實持續之違規行為，行政機關適用法規範按次連續處罰時，其裁處方式與違規行為之認定，惟被上訴人係依據臺中市政府裁處書認定上訴人播出系爭化粧品廣告內容已違反法律禁止規定，並依據衛星廣播電視法第36條第5款作成罰鍰處分，系爭8件處分並非針對上訴人播送廣告之行為為按次連續處罰，而係分別之裁處，故被上訴人所為處分並無違反該決議之意旨，亦無重複處罰。（三）關於原處分之作成違反明確性原則一節：被上訴人係依據臺中市政府裁處書認定上訴人播出系爭化粧品廣告內容已違反法律禁止規定，並據以作成處分，故被上訴人所為裁處，係以「臺中市政府裁處次數」為準，而與該府裁處書事實欄中載明之上訴人刊播時間與次數無關，故本案並無上訴人所稱8件處分對刊播時間、次數之標準不一，違反明確性原則之情事。被上訴人曾於98年5月13日11時39分、98年7月14日18時8分、98年7月24日15時16分、98年9月3日17時40分以電子郵件方式，主動善意提醒上訴人有關「LANAMI胎盤肌滑露」廣告內容涉及違反化妝品衛生管理條例第24條規定之廣告，如繼續播送恐有違法之虞，倘依上訴人之說辭與邏輯，則上訴人於98年5月13日後即不應再有此違法廣告之播送，然其後卻仍持續播送系爭廣告。就此，上訴人並非不知法律規定，且非不能審查，顯係自身怠惰所致之不作為，未詳加審查託播者之內容，即決定播出系爭廣告，其主觀上顯有過失，核屬無疑。（四）上訴人經營衛星廣播電視事業，自應遵守衛星廣播電視法等相關規定，其未善盡審查義務，任令系爭節目違法播出，顯有應注意並能注意而不注意之過失，自應就其違規行為負法律上責任等語，資為抗辯。求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：查上訴人經營之三立都會台及三立台灣台頻道，於98年3月12日至98年9月2日間不同時段迭次播出未申請廣告核准之「LANAMI時光精靈胎盤肌滑露」化粧品廣告（如附表刊播頻道、刊播日期及時間），經臺中市政府以廣告宣播及刊登內容與原核准不符，未再重新送審，違反化粧品衛生管理條例第24條第2項規定(臺中市政府之裁處書誤載為化粧品衛生管理條例第24條第1項)，分別以98年9月8日府授衛藥字第0980233470號等裁處書（如附表臺中市政府裁處書字號）各裁處託播者廖顯焜罰鍰5萬元之事實，為上訴人所不爭執。而上訴人播送之前揭廣告未依法於事前申請主管機關核准之情事，經主管機關即臺中市政府認定違反化粧品衛生管理條例第24條第2項之強制規定，上訴人違反衛星廣播電視法第20條第1項準用同法第17條第1款規定之事實，洵堪認定。原處分機關斟酌上訴人違規情節，分別以98年11月2日通傳播字第09848042540號等裁處書（詳如附表）各處以罰鍰10萬元，並請立即改正，依相關法令規定製播廣告，於法並無違誤。又查上訴人播送之前揭化妝品廣告內容，未依法於事前將所有文字、畫面或言詞，申請中央或直轄市衛生主管機關核准並向傳播機構繳驗核准之證明文件，有違反法律強制規定之情事，經臺中市政府認定違反化粧品衛生管理條例第24條第2項規定，並依同條例第30條第1項規定，多次核處託播人廖顯焜罰鍰各5萬元，已如前述，就衛星廣播電視法第20條第1項準用第17條第1款規定而言，臺中市政府之上開裁處書所認定之事實有構成要件之效力存在，即被上訴人在為原處分時，應受先前由臺中市政府前揭裁處書所認定事實之拘束。準此，被上訴人依臺中市政府所為如附表所示裁處書之記載，且依法託播人有向傳播機構繳驗核准證明文件之義務，而上訴人亦未查驗系爭廣告之核准證明文件即播送系爭廣告，其違反衛星廣播電視法第20條第1項準用第17條第1款規定之事實，已臻明確。被上訴人於為原處分時，以行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認，援引行政程序法第103條第5款及行政罰法第42條第6款規定，得不給予上訴人陳述意見之機會，於法尚無不合。上訴人主張原處分違反行政程序法第102條及行政罰法第42條陳述意見之規定，自不可採。再者，上訴人迭次於其經營之三立都會台及三立台灣台播送系爭廣告之違規行為，以其所違反行政法上義務行為所產生之法律效果為考量，系爭廣告播送之日期及時段均不相同，每一次均向不同之顧客群訴求，一次廣告即有其單一之危害性產生，應認為一次播送廣告即為單一行為，應分別處罰，被上訴人所為8件行政處分中，其處罰播送之次數或有不同，或為便宜之措施，然其並無違反一事不二罰原則，要可認定。至上訴人與託播人簽訂之託播契約書，所約定之託播期間為何，及如何刊播廣告之行為，核與原審法院認定上訴人違規行為數無涉。上訴人主張在從事第1個刊播行為時，已包含了其後實施各個行為的基本特徵，多次地實現刊播行為，具有整體故意，應為一行為云云，亦非可採。另查本件被上訴人以上訴人所播送之系爭廣告未依法於事前申請主管機關核准，經主管機關即臺中市政府認定違反化粧品衛生管理條例第24條第2項之強制規定之情事，認上訴人違反衛星廣播電視法第20條第1項準用同法第17條第1款規定，其事實之認定及法律之適用並無不明確之情形。上訴人一次播送廣告之行為即有其單一之危害性產生，應認為一次廣告即為單一違規行為，應分別處罰，已如前述，故上訴人主張系爭8件行政處分中，因刊播次數不同而受處分，已違反法律明確性原則云云，顯有誤解，當不足採。綜上所述，上訴人主張被上訴人為8件行政處分前，未予上訴人陳述意見，有違行政程序法第102條、行政罰法第42條之規定，並違反一行為不兩罰原則及法律明確性原則，均不可採。原處分之認事用法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合等由，乃判決駁回上訴人在原審之訴。
五、上訴人上訴意旨略謂：(一)臺中市政府對訴外人即廣告託播者廖顯焜以違反化粧品衛生管理條例第24條第1項規定，依同條例第30條第1項規定進行相關裁處，被上訴人及訴願機關亦為相同之認定；惟原判決則認係違反化粧品衛生管理條例第24條第2項規定，依本院96年度裁字第1296號裁定意旨，本件各該原處分及訴願決定存在重大瑕疵。又一審法院並無行政訴訟法第255條第2項之適用，亦無訴願法第79條第2項之準用，是原審依法不得逕予變更適用原處分之適用法條，對於本件存有重大瑕疵之各該原處分及訴願決定即應予以撤銷。詎原判決逕以臺中市政府之裁處書誤載適用之法條，進而認定原處分及訴願決定係因「依其他理由而為正當，應予維持」，有判決不適用法規之違法。(二)臺中市政府之裁處與被上訴人之裁處係各自獨立之行政處分，故被上訴人應予上訴人陳述意見之機會，且若被上訴人給予上訴人一次陳述意見之機會，即可治癒臺中市政府裁處之相關瑕疵，而得免於違背必要性及最後手段性之指摘。原判決對於不採上訴人上開與判決結果有影響之重要攻擊防禦方法之理由，隻字未提，逕認原處分符合必要性及最後手段性，顯有判決不備理由之違法。(三)被上訴人既稱其無另為認定之權限而依臺中市政府所認定之行為數對上訴人裁罰，則何以被上訴人於98年11月2日通傳播字第09848042540號及同年月6日通傳播字第09848043440號裁處書中所引據者皆為臺中市政府98年9月22日府授衛藥字第09802248207號裁處書，被上訴人之抗辯實為矛盾；且上訴人主張本案應類推適用本院98年11月份第2次庭長法官聯席會議決議，以免輕重失衡。然原判決對上訴人所為上開主張，未說明其不採之理由，亦有判決不備理由之違法。(四)原判決對於行政行為行為數之認定，究屬行政罰客觀構成要件範圍，抑或是法律效果之問題；或是「競合」或「罪數」層面應處理之問題並未說明，惟卻認定「法律明確性原則包含法規範構成要件及法律效果之明確性」，故原判決在行為數之認定上立場不一，且其未解釋被上訴人「便宜認定」上訴人行為數之舉，與法律明確性是否無違，原判決對此有判決不備理由或理由矛盾之違法等語。
六、本院查：
㈠、按衛星廣播電視法第17條第1款規定：「衛星廣播電視事業及境外衛星廣播電視事業播送之節目內容，不得有下列情形之一：一、違反法律強制或禁止規定。……。」第20條規定：「第17條、第18條第2項、第3項及第19條第2項之規定，於廣告準用之。廣告製播標準由主管機關定之。」違反者，依同法第36條第5款規定，處10萬元以上100萬元以下罰鍰，並通知限期改正。次按化粧品衛生管理條例第24條第2項規定：「化粧品之廠商登載或宣播廣告時，應於事前將所有文字、畫面或言詞，申請中央或直轄市衛生主管機關核准並向傳播機構繳驗核准之證明文件。」
㈡、本件關於上訴人經營之三立都會台及三立台灣台頻道，於98年3月12日至98年9月2日間不同時段迭次播出未申請廣告核准之「LANAMI時光精靈胎盤肌滑露」化粧品廣告（如附表刊播頻道、刊播日期及時間），經臺中市政府以廣告宣播及刊登內容與原核准不符，未再重新送審，違反化粧品衛生管理條例第24條第2項規定(臺中市政府之裁處書誤載為化粧品衛生管理條例第24條第1項)，分別以98年9月8日府授衛藥字第0980233470號等裁處書（如附表臺中市政府裁處書字號）各裁處託播者廖顯焜罰鍰5萬元，上訴人播送之前揭廣告未依法於事前申請主管機關核准，被上訴人斟酌上訴人違規情節，分別以98年11月2日通傳播字第09848042540號等裁處書（詳如附表）各處以罰鍰10萬元，並請立即改正，依相關法令規定製播廣告，揆諸首揭規定，於法並無違誤等情，業據原審說明其得心證之理由。經核其認事用法並無違經驗或論理法則，亦無判決不適用法規或適用不當之違背法令之情形。
㈢、本件原處分係以上訴人違反衛星廣播電視法第20條第1項準用同法第17條第1款規定，而依同法第36條第5款之規定裁處罰鍰，並通知限期補正，並無適用法規錯誤問題。至於臺中市政府對訴外人即廣告託播者廖顯焜以違反化粧品衛生管理條例第24條第1項規定，依同條例第30條第1項規定進行相關裁處，原判決依臺中市政府所為如附表所示裁處書之記載：「受處分人廖顯焜，未申請廣告核准，擅自於……，違反化妝品衛生管理條例之規定，……，復經 廖君 陳述說明，坦承係因行銷因素致使廣告宣播及刊登之內容與核准不符，未再重新送審，確實違反規定不諱，並經紀錄在卷。」等語，認定臺中市政府之裁處書將廖顯焜違反化粧品衛生管理條例第24條第2項規定誤載為化粧品衛生管理條例第24條第1項，經核亦無不合。本件原處分裁處之法條並無違誤，原審判決理由亦未審認其係「依其他理由而為正當，應予維持」原處分。上訴人指臺中市政府對廖顯焜處分書將違反化粧品衛生管理條例第24條第2項規定載為同條第1項之情形，原處分及訴願決定存在重大瑕疵，原審並無行政訴訟法第255條第2項之適用，亦無訴願法第79條第2項之準用，遽而認定原處分及訴願決定係因「依其他理由而為正當，應予維持」，有判決不適用法規之違法一節，自屬誤解。
㈣、原審已論明依臺中市政府所為如附表所示裁處書之記載，且依法託播人有向傳播機構繳驗核准證明文件之義務，而上訴人亦未查驗系爭廣告之核准證明文件即播送系爭廣告，其違反衛星廣播電視法第20條第1項準用第17條第1款規定之事實，已臻明確。被上訴人於為原處分時，以行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認，援引行政程序法第103條第5款及行政罰法第42條第6款規定，得不給予上訴人陳述意見之機會，於法尚無不合；系爭廣告播送之日期及時段均不相同，每一次均向不同之顧客群訴求，一次廣告即有其單一之危害性產生，應認為一次播送廣告即為單一行為，應分別處罰，被上訴人所為8件行政處分中，其處罰播送之次數或有不同，或為便宜之措施，然其並無違反一事不二罰原則，要可認定；上訴人主張系爭8件行政處分中，因刊播次數不同而受處分，已違反法律明確性原則一節，亦有誤解等情(原判決事實及理由七、八、九參見)，經核亦無不合。上訴人指原判決未說明本件適用行政程序法第103條第5款及行政罰法第42條第6款之必要性及最後手段性，顯有判決不備理由之違法；原審認定上訴人行為數之認定為便宜之措施，並未違反一事不二罰原則，為判決不備理由；原審認被上訴人所為之各裁罰未違法律明確性原則，亦為判決不備理由或理由矛盾等等。經核無非係就原審業已論斷而不採之見解續予爭執，核屬法律見解歧異問題，或係就原審已論斷者，泛指未論斷或理由不備、矛盾，均不足據此指原判決有違背法令之情形。原審縱有就上訴人所指未予論述之處，惟並不影響原審依上開得心證事證所作結論之判斷，仍不能指原審有判決不備理由之違法。
㈤、從而原審以原處分之認事用法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，而駁回上訴人原審之訴。依上說明，應屬合法。上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國100年9月15日
最高行政法院第四庭
審判長法官吳明鴻
法官林茂權法官侯東昇法官林金本法官陳國成以上正本證明與原本無異中華民國100年9月15日
書記官彭秀玲附表