裁判字號：臺北高等行政法院95年訴字第2374號判決
裁判日期：民國96年03月01日
裁判案由：公平交易法
臺北高等行政法院判決
95年度訴字第02374號原告伸凰有限公司代表人甲○○董事）住同訴訟代理人 鐘登科 律師被告行政院公平交易委員會代表人 湯金全 （主任委員）訴訟代理人乙○○
丙○○上列當事人間因公平交易法事件，原告不服行政院中華民國95年
5月24日院臺訴字第0950085596號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：原告從事多層次傳銷業務，於民國（下同）91年1月25日向被告報備在案。嗣原告經人檢舉略以：仰澤科技股份有限公司（下稱仰澤公司）係原告之代銷公司，未依法報備即從事傳銷行為，其以「社區健康媽媽問卷調查」之名義招募參加人時，未明示從事傳銷行為，涉及違反多層次傳銷管理辦法第19條規定，並有誘騙參加人大量進貨及阻撓參加人退貨等情事等語。被告根據檢舉調查結果，以：㈠原告係從事多層次傳銷，未於多層次傳銷參加人（為公平交易法所規定者，下稱參加人）終止契約後30日內，以參加人原購價格90%買回參加人所持有之商品，違反公平交易法第23條之2第2項規定；㈡原告變更參加契約條款內容，未於實施前向被告報備；與參加人簽訂書面參加契約，未依規定載明參加人退出組織或計畫之條件及因退出而生之權利義務事項，違反依公平交易法第23條之4所訂定之多層次傳銷管理辦法第7條第
1項及第13條規定；㈢原告之代銷商仰澤公司以不當方式阻撓參加人辦理終止契約退出退貨，違反上開多層次傳銷管理辦法第17條第2項準用第1項第7款規定，乃依公平交易法第41條前段、第42條第2項及第3項規定，以94年8月26日公處字第094090號處分書（下稱原處分）命原告及仰澤公司自處分書送達之次日起，應立即停止前述違法行為，原告應自處分書送達之次日起7日內，依法修正與參加人簽訂之書面參加契約，向被告報備，並分別處原告及仰澤公司罰鍰新臺幣（下同）180萬元及35萬元。原告不服，提起訴願遭決定駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分關於原告部分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠原告主張：
⒈參加人於93年6月14日以前僅以存貨過多為由要求退貨，
至93年6月14日始以存證信函終止代銷契約，原告於同年
7月9日辦理完畢，未逾越公平交易法第23條之2第2項所定30日期限：
⑴參加人 陳偵卿 等人在93年6月14日以前，始終未曾依法
以書面表示終止契約，退出多層次傳銷組織，僅泛稱存貨過多而欲退貨，有參加人於93年5月5日寄發之存證信函所主張退貨理由可參，不僅違反原告之代銷商營運守則第5條、第12條第6款及代銷商申請書第6條規定（此為渠等所知），亦與公平交易法第23條之1、第23條之2須書面終止契約之規定不合，於法實屬無據，原告自無退貨之義務。
⑵迄93年6月14日，參加人始以存證信函向原告表示「僅
依法通知貴公司於函達時即時終止余等代銷商權契約」，而原告並於30日內即94年7月9日辦理完畢；被告未查「退貨」與「終止契約」不同，逕認參加人退貨之要求係「終止契約」，並謂原告辦理退貨超過30日之法定期限云云，顯係誤解公平交易法第23條之2規定。
⒉原告基於永續經營、維持組織體制、維護正當參加人權益
之必要，於參加契約中定有「退貨價值減損比例：360天以上不得退貨」、「退貨金額以代銷商金額10萬元為限」之規定，並無悖於公平交易法之規範意旨及多層次傳銷管理辦法第13條規定：
⑴多層次傳銷管理辦法第13條並未禁止多層次傳銷事業於
契約中對於參加人退貨之要求予以適當限制，原告與參加人之參加契約中訂有參加人解除契約及終止契約之條件、參加人解除契約或終止契約後之權利義務等規定，並未違反多層次傳銷管理辦法第13條規定。
⑵原告有鑑於部分參加人基於投機心態，大量進貨，因而
獲取獎金、晉級位階後，再大量退貨，要求公司買回商品，此不僅妨害公司正常經營，亦影響其餘正當參加人之權益，故於參加契約中規定：「退貨價值減損比例：
360天以上不得退貨」、「退貨金額以代銷商金額10萬元為限」，以避免參加人大量進貨後再大量退貨。其中「退貨價值減損比例：360天以上不得退貨」部分乃原告向被告辦理報備時即有之規定，並經被告准予報備，足見該規定並未違反公平交易法；至「退貨金額以代銷商金額10萬元為限」之規定，固因原告一時疏忽，未向被告辦理報備，惟該規定係在規範投機、惡意囤貨之參加人，對於正當之參加人並無任何不利之影響，反而可維護正當參加人晉升位階之權益，與公平交易法之規範意旨亦相符合。
⒊原告並無容任代銷商阻撓及拒絕參加人之退出退貨申請、
以不當方式阻撓參加人辦理終止契約退出退貨等情事：⑴原告自93年4月中旬知悉陳偵卿等人之退貨要求後，曾
數次發函予仰澤公司，限期命其辦理陳偵卿等人之退貨事宜，甚至不惜遭受營業損失，暫停對於仰澤公司之貨品供應，足見原告確實已盡督導代銷商之責，絕無原處分所稱容任其代銷商阻撓及拒絕參加人之退出退貨申請之情事。
⑵原告並指派專人蘇秀麗協調處理參加人之退貨事宜。至
93年6月14日，參加人始以存證信函向原告表示終止契約，原告並於93年7月9日辦理完畢，並無原處分所稱以不當方式阻撓參加人辦理終止契約退出退貨之情事。
⒋原處分課以180萬元之鉅額罰鍰，有違被告裁處罰鍰額度
參考表、違法等級計罰鍰額度表規定及比例原則，亦屬裁量權濫用：
⑴被告訂定之裁處罰鍰額度參考表及違法等級暨罰鍰額度
表乃其為作為課處罰鍰時之裁量基準而訂頒之行政規則，參酌臺中高等行政法院93年度簡字第70號判決、93年度訴字第436號判決，被告有遵循之義務，否則有裁量濫用之違法。被告亦應針對該表所定之各項目，就其所認定之違法情狀為何、事證為何、各項目違法之等級為何、原告累計之積分多少、該當之罰鍰等級為何等項逐一敘明，俾使原告得以知悉，亦使訴願決定機關及法院得以審查。原處分就上開被告裁處罰鍰額參考表所定之各事項（1至13項），並未具體審酌，更未按各該項目所定之等級勾選，加計積分後，再按違法等級計罰鍰額度表，擬具適當之罰鍰建議，提請委員會裁決，其率然課處原告高達180萬元之罰鍰，顯然違反比例原則，亦屬裁量權之濫用。
⑵本件係因參加人惡意違反代銷契約在先、一直未依法終
止契約之故，且原告已盡力協調、主動辦理檢舉人等之退貨事宜，將損害減至最低，足認原告並非惡意延滯退貨，有悛悔實據。
⑶原告之動機並無惡意，為初犯；且原告自設立以來，從
未有違法情事；於被告調查時，原告不僅配合調查，主動說明案情，坦承疏失，嗣後並已刪除「退貨價值減損比例：360天以上不得退貨」及「退貨金額以代銷商10萬元為限」2項規定，足認有悛悔實據。
⑷本件係屬偶發事件，並非預謀，縱認原告從中獲取不當
利益，其利益至多僅449,934元，數額甚低，對於市場交易秩序之影響程度極為輕微，亦未持續造成損害；原處分未查明參加人之主張是否屬實，亦未扣除參加人已領取之獎金及原告之成本、費用等，逕認原告所獲利益達百萬元以上，顯有重大誤解。
㈡被告主張：
⒈被告以原告曾委請群展國際法律事務所於93年4月21日寄
發（93）群科字第99號律師函，要求代銷公司仰澤公司應於1個月內辦妥參加人之退貨手續，足證原告至少於是日起即知悉並肯認參加人已依法令主張退出退貨，嗣參加人於93年5月5日及93年6月14日寄發退出退貨之存證信函，再次通知原告履行買回渠等所持有商品之義務。原告直至93年7月9日始辦理完成，其容任其代銷公司阻撓及拒絕參加人之退出退貨申請，其消極之不作為導致法定30日期限經過，更依恃其內部之契約條款，拒絕參加人之退出退貨主張，違反公平交易法第23條之2第2項規定。
⒉原告於退貨須知公告中規定「退貨金額以代銷商金額10萬
元為限」，並將此公告傳真至仰澤公司，因有關前開退貨金額以10萬元為限之內容，核為參加人行使退出退貨權利之重大限制，審諸公平交易法有關參加人行使解除或終止契約退貨，所明定請求返還或買回商品之範圍，均未有限制，而原告片面以公告方式，約束其代銷公司（亦具有參加人身分）受理參加人之退出退貨範圍，並據此實際拒絕參加人之退出退貨，且未向被告申請變更前開參加契約條款內容，業經其坦承疏失，則原告變更上開退出退貨限制，未於實施前向被告報備，違反多層次傳銷管理辦法第7條第1項規定。
⒊原告於其與參加人所締結之書面契約及退貨須知公告中，
有關退貨手續及方法載列「退貨價值減損比率：360天以上不得退貨」，另於退貨手續針對範圍更載列「退貨金額以代銷商金額10萬元為限」，上開規定之內容及公告文件，原告坦承確實係由其所訂定、製作並附於參加契約書，至以10萬元為退貨上限規定，原告表示訂定之目的係為防止參加人囤貨，然其對於參加人之退出退貨申請，曾據以向參加人表示逾10萬元之商品不得退貨，審諸公平交易法第23條之1及第23條之2規定有關參加人解除及終止契約後所得主張之退貨範圍，並無日數或金額之限制，則原告所訂之「退貨價值減損比率：360天以上不得退貨」、「退貨金額以代銷商金額10萬元為限」等內容，係增加公平交易法所無之限制，顯非法之所許，並有悖於公平交易法有關保障參加人退出退貨之立法意旨，違反多層次傳銷管理辦法第13條規定。
⒋原告稱原處分處180萬元罰鍰，違反比例原則，亦屬裁量濫用乙節：
⑴公平交易法中有關參加人退出退貨規定（即同法第23條
之2規定），此係立法者針對傳銷業之特殊交易性質所定，藉以保障參加人得隨時退出傳銷組織，並請求收回及買回傳銷商品，其係控制變質多層次傳銷行為之一重要機制，對從事多層次傳銷事業者均有其適用。本案於參加人透過口頭、書面方式一再向原告及其代銷公司主張退出退貨，原告自承其主觀上認知參加人所表達者，均係主張「終止」參加契約主張退貨之意思表示，而其行政人員 蘇秀莉 確實曾以10萬元為限，向參加人表示超過10萬元不得退貨，並以退出退貨應向代銷公司為之等理由，拒絕參加人之退出退貨申請，此足證原告明知其有依法辦理參加人退出退貨之義務。惟原告恃其與代銷公司間之契約關係，遂行阻撓及拒絕參加人之退出退貨，其一再以其與代銷公司之內部法律關係，推諉其責任，違法情節及惡性並非輕微。
⑵原告片面以公告方式，要求所屬代銷公司，自93年1月
1日起對於參加人辦理退出退貨之金額以10萬元為上限，增加公平交易法第23條之2規定所無之限制，核與公平交易法有關保障參加人退貨之立法意旨有悖，違反多層次傳銷管理辦法第13條規定，對於上述退貨金額之限制，原告並未於實施前向被告報備，且遲至93年12月15日始來函報備停止退貨金額之限制，期間長達近1年；又關於「退貨價值減損比例：360天以上不得退貨」之期限限制，原告係自91年間報備，遲至94年9月14日來函變更報備，期間更長達3年以上，原告預期可得之利益實難謂不大。
⑶又被告於93年10月5日函請原告第1次說明時，原告對
於參加人請求代銷公司即仰澤公司辦理退出退貨遇有阻撓情事，諉稱不知情，然參諸93年4月間起至93年6月14日間之數則存證信函內容及參加人所提供之錄音帶內容，原告事實上對於參加人與其代銷公司間之爭執原因，要難想像其有不知悉之可能，然原告仍向被告陳述表示渠不知情。迄至參加人檢附相關事證，經被告第2次函請原告於94年3月24日說明，提示錄有原告之行政人員與參加人之對話，原告方坦承確實知悉代銷公司阻撓及拒絕參加人之退出退貨情事，並承認相關書面資料之內容，是以原告說法前後不一，多方設辭狡飾，圖脫卸責，其違法後態度不佳足堪認定。上述違反多層次傳銷管理辦法第13條規定之退貨金額及期限限制，原告對於前者金額上限之違法行為係於93年12月15日即行來函變更，惟就期限限制乙項，其遲至94年9月14日方來函變更，不但未在被告作成處分前主動變更，甚至未依處分
主文於處分書送達7日內修正違法之契約內容（按原處分於94年8月30日送原告），原告稱其受被告調查時，不僅配合調查，亦坦承疏失，嗣後並已刪除「退貨金額以代銷商價10萬為限」、「退貨價值減損比例：360天以上不得退貨」2項規定，加以補救，足認有悛悔實據云云，顯與事實不符。
⑷關於退貨金額之計算方式，係依照參加人主張之金額計
算，所得之數額只是參考，最後仍評價原告之違法行為所得利益係「極少」。依原告當初提供的退貨申請書上參加人所主張之退貨金額加總為1,631,677元。
⑸承上，經審酌原告違法行為之動機、目的及預期之不當
利益；違法行為對交易秩序之危害程度；違法行為危害交易秩序之持續期間；因違法行為所得利益；事業之規模、經營狀況、營業額及其市場地位；違法類型曾否經中央主管機關導正或警示；以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰；違法後悛悔實據及配合調查等態度；與其他因素，依公平交易法第42條第2項、第3項及同法第41條前段規定，處原告180萬元罰鍰，對於裁處之具體事實及理由，均合法有據，並無違反比例原則或有裁量濫用情事。
理由
一、原告起訴時，被告之代表人為 黃宗樂 ，嗣於訴訟中變更為湯金全，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、原告主張：參加人於93年6月14日以前僅以存貨過多為由要求退貨，至93年6月14日始以存證信函終止代銷契約，原告於同年7月9日辦理完畢，未逾越公平交易法第23條之2第
2項所定30日期限。參加人陳偵卿等人在93年6月14日以前，始終未曾依法以書面表示終止契約，退出多層次傳銷組織，僅泛稱存貨過多而欲退貨，不僅違反原告之代銷商營運守則第5條、第12條第6款及代銷商申請書第6條規定，亦與公平交易法第23條之1、第23條之2須書面終止契約之規定不合，於法實屬無據，原告自無退貨之義務。迄93年6月14日，參加人始以存證信函向原告表示「僅依法通知貴公司於函達時即時終止余等代銷商權契約」，而原告並於30日內即94年7月9日辦理完畢；「退貨」與「終止契約」不同，被告逕認參加人退貨之要求係「終止契約」，並謂原告辦理退貨超過30日之法定期限云云，顯係誤解公平交易法第23條之
2規定。多層次傳銷管理辦法第13條並未禁止多層次傳銷事業於契約中對於參加人退貨之要求予以適當限制，參加契約中定有「退貨價值減損比例：360天以上不得退貨」、「退貨金額以代銷商金額10萬元為限」之規定，以避免參加人大量進貨後再大量退貨，並無悖於公平交易法之規範意旨及多層次傳銷管理辦法第13條規定。至「退貨金額以代銷商金額10萬元為限」之規定，固因原告一時疏忽，未向被告辦理報備，惟該規定係在規範投機、惡意囤貨之參加人，對於正當之參加人並無任何不利之影響，反而可維護正當參加人晉升位階之權益，與公平交易法之規範意旨亦相符合。原處分課以180萬元之鉅額罰鍰，有違被告裁處罰鍰額度參考表、違法等級計罰鍰額度表規定及比例原則，亦屬裁量權濫用。據此，依行政訴訟法第4條第1項規定，求為判決如聲明所示云云。
三、被告則以：原告曾委請群展國際法律事務所於93年4月21日寄發（93）群科字第99號律師函，要求代銷商仰澤公司應於
1個月內辦妥參加人之退貨手續，足證原告至少於是日起即知悉並肯認參加人已依法令主張退出退貨，惟原告直至93年
7月9日始辦理完成退貨，其容任代銷商阻撓及拒絕參加人之退出退貨申請，消極之不作為導致法定30日期限經過，違反公平交易法第23條之2第2項規定。原告於退貨須知公告中規定「退貨金額以代銷商金額10萬元為限」，核為參加人行使退出退貨權利之重大限制，惟公平交易法有關參加人行使解除或終止契約退貨，所明定請求返還或買回商品之範圍，均未有限制，而原告片面以公告方式，約束其代銷公司（亦具有參加人身分）受理參加人之退出退貨範圍，並據此實際拒絕參加人之退出退貨，且未向被告申請變更前開參加契約條款內容，業經其坦承疏失，則原告變更上開退出退貨限制，未於實施前向被告報備，違反多層次傳銷管理辦法第7條第1項規定。原告於其與參加人所締結之書面契約及退貨須知公告中，有關退貨手續及方法載列「退貨價值減損比率：360天以上不得退貨」，另於退貨手續針對範圍更載列「退貨金額以代銷商金額10萬元為限」，上開規定之內容及公告文件，原告坦承確實係由其所訂定、製作並附於參加契約書，至以10萬元為退貨上限規定，原告表示訂定之目的係為防止參加人囤貨，然其對於參加人之退出退貨申請，曾據以向參加人表示逾10萬元之商品不得退貨，審諸公平交易法第23條之1及第23條之2規定有關參加人解除及終止契約後所得主張之退貨範圍，並無日數或金額之限制，則原告所訂之「退貨價值減損比率：360天以上不得退貨」、「退貨金額以代銷商金額10萬元為限」等內容，係增加公平交易法所無之限制，顯非法之所許，並有悖於公平交易法有關保障參加人退出退貨之立法意旨，違反多層次傳銷管理辦法第13條規定。經審酌原告違法行為之動機、目的及預期之不當利益、違法行為對交易秩序之危害程度、違法行為危害交易秩序之持續期間、因違法行為所得利益、事業之規模、經營狀況、營業額及其市場地位、違法類型曾否經中央主管機關導正或警示、以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰、違法後悛悔實據及配合調查等態度與其他情狀，依同法第41條前段、第42條第2項及第3項規定，命原告自處分書送達之次日起，應立即停止前項違法行為，及自處分書送達之次日起7日內，依法修正與參加人簽訂之書面參加契約，向被告報備，並處原告罰鍰180萬元，經核並無不妥。求為判決駁回原告之訴等語。
四、按公平交易法第23條之2第2項規定：「參加人依前項規定終止契約後30日內，多層次傳銷事業應以參加人原購價格百分之90買回參加人所持有之商品。但得扣除已因該項交易而對參加人給付之獎金或報酬，及取回商品之價值有減損時，其減損之價額。」第23條之4規定：「有關多層次傳銷事業之報備、業務檢查、財務報表應經會計師簽證並對外揭露、對參加人應告知之事項、參加契約內容、參加人權益保障、重大影響參加人權益之禁止行為及對參加人之管理義務等相關事項之辦法，由中央主管機關定之。」第41條規定：「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新臺幣5萬元以上
2千5百萬元以下罰鍰；逾期仍不停止、改正其行為或未採取必要更正措施者，得繼續限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並按次連續處新臺幣10萬元以上5千萬元以下罰鍰，至停止、改正其行為或採取必要更正措施為止。」第42條規定：「…（第2項）違反第23條之1第2項、第23條之2第2項或第23條之3規定者，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新臺幣5萬元以上2千5百萬元以下罰鍰。逾期仍不停止、改正其行為或未採取必要更正措施者，得繼續限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並按次連續處新臺幣10萬元以上5千萬元以下罰鍰，至停止、改正其行為或採取必要更正措施為止；其情節重大者，並得命令解散、停止營業或勒令歇業。（第3項）違反中央主管機關依第23條之4所定之管理辦法者，依第41條規定處分。」多層次傳銷管理辦法第5條規定：「（第1項）多層次傳銷事業於開始實施多層次傳銷行為前，應以書面備齊及據實載明下列事項，向中央主管機關報備：
一、事業之名稱、實收資本額、代表人或負責人、所在地、設立登記日期及營利事業登記證影本。二、主要營業所及其他營業所所在地。三、開始實施多層次傳銷行為之日。四、傳銷制度，應包括佣金、獎金及其他經濟利益之內容、發放條件、計算方法及其合計數占營業總收入之最高比例。五、參加契約條款及格式。六、銷售商品或勞務之品項、價格、單位成本、用途、來源及其有關事項。七、其他經中央主管機關指定之事項。（第2項）前項所稱書面之格式，得由中央主管機關規定之。」第7條第1項規定：「多層次傳銷事業報備資料所載內容如有變更，應於實施前報備。但第5條第1項第1款之報備事項如有變更，得於變更後15日內報備。」第13條規定：「多層次傳銷事業就第11條第1項第7款事項，告知參加人或與參加人締結書面契約，其內容除有利於參加人之外，應包括本法第23條之1至第23條之3規定。
」
五、原告從事多層次傳銷業務，於91年1月25日向被告報備在案，嗣原告經人檢舉略以：仰澤公司係原告之代銷公司，未依法報備即從事傳銷行為，其以「社區健康媽媽問卷調查」之名義招募參加人時，未明示從事傳銷行為，涉及違反多層次傳銷管理辦法第19條規定，並有誘騙參加人大量進貨及阻撓參加人退貨等情事等語，為兩造所不爭，並有檢舉函、委託代銷合約書（含代銷商營運守則）、參加人之代銷商申請書、參加人之代銷商退貨申請書、退貨須知公告、91年1月25日多層次傳銷報備書附原處分卷足稽，為可確認之事實。
六、本件之爭執，在於：㈠原告是否未於參加人終止契約後30日內，以參加人原購價格90%買回參加人所持有之商品，而違反公平交易法第23條之2第2項規定？㈡原告是否變更參加契約條款內容，未於實施前向被告報備；與參加人簽訂書面參加契約，未依規定載明參加人退出組織或計畫之條件及因退出而生之權利義務事項，而違反多層次傳銷管理辦法第7條第1項及第13條規定？
七、關於原告是否未於參加人終止契約後30日內，以參加人原購價格90%買回參加人所持有之商品，而違反公平交易法第23條之2第2項規定？經查：
㈠公平交易法第23條之2第2項對於多層次傳銷參加人終止契
約之規範意旨，多層次傳銷事業辦理參加人終止契約退貨，應於收到參加人終止契約之書面通知後30日內，辦理參加人退出退貨事宜，條文規定期限之目的，在避免多層次傳銷事業以不正當之手段，藉故拖延其應依該條履行買回參加人所持有商品之義務，以維參加人主張退出退貨之權利得以有效實現。
㈡原告與其代銷公司即仰澤公司所簽訂之委託代銷合約書契約
內容中之代銷商營運程序及守則（下稱代銷商營運守則）第10條規定退貨手續，為代銷商（即多層次傳銷參加人）得隨時用書面通知原告，自願停止（終止）代銷商權，申請辦理退貨，且終止代銷權30日內，代銷公司應受理退貨並付現金或支票支付。本件觀諸附於原處分卷之原告委託群展國際法律事務所於93年4月21日寄發（93）群科字第99號律師函予仰澤公司，略以：原告接獲仰澤公司手下代銷商等11人連署指稱仰澤公司未依代銷商營運守則規定辦理參加人之退貨手續，請仰澤公司應於參加人退貨提出日起1個月內，依代銷商營運守則辦理退貨手續。復參以參加人於93年5月5日以存證信函通知原告及仰澤公司，內容陳稱：「…依法通知貴公司及 郭芸辰 …應於函達7日內共同收回退貨及退還余等所繳之價款」等語，參加人於93年6月14日以存證信函通知原告，內容陳稱：「…向貴公司反應數月仍未獲處理，已違反公交法，明顯侵占余等退貨權利，…於函達即時終止余等代銷商權契約…」等語，均再為表示退出退貨之意，即終止代銷權並請求辦理退貨退款。足見參加人於93年4月21日前已以「書面」（即所謂連署）向原告為退貨之意思表示，始有原告函請仰澤公司依代銷商營運守則辦理渠等退貨之程序。抑且，原告於94年3月24日被告調查時陳述：其委請群展國際法律事務所於93年4月21日寄發（93）群科字第99號律師函時，即知悉參加人於93年4月間即主張退出退貨，原告於仰澤公司以93年4月30日寄予參加人第618號存證信函時，原告即知悉參加人不斷主張退出退貨，以及參加人於93年5月5日寄發存證信函時，參加人係向原告及所屬代銷公司即仰澤公司以書面主張退出退貨等語，有陳述紀錄附原處分卷可參，益見原告早已知悉參加人93年4月21日即依代銷商營運守則要求退出退貨，及原告主觀上係明瞭參加人所表達者，均係依代銷商營運守則「終止」代銷商（參加人）契約並辦理退貨之意思表示。是原告於本院主張：參加人94年5月
5日之存證信函僅係表達「因受仰澤公司人員欺騙…存貨過多向渠申請退貨」，迄93年6月14日參加人始以存證信函向原告表示「僅依法通知貴公司於函達時即時終止余等代銷商權契約」，參加人以書面表示終止契約之時間為93年6月14日，原告於93年7月9日辦理完畢，並未逾越30日之期間云云，為事後卸責之辭，亦顯與原告上開於被告調查時陳述之內容矛盾，並不足採。
㈢依原告所訂之代銷商營運守則及參加人所取得之原告署名印
行之退貨須知公告（伸凰事業守則─代銷商退貨手續及範圍修訂）中，有關「退貨」之規定僅有「退出性退貨」，並無其他性質之退貨約定。本件就原告93年4月21日寄發予仰澤公司之律師函內容，即已表明原告業已知悉參加人之連署即書面終止契約之意思表示，並明瞭參加人之退貨意旨，及要求仰澤公司應於參加人退貨提出日起1個月內，依代銷商營運守則辦理退貨手續。是原告主張：「退貨」與「終止契約」不同，不得逕認參加人退貨之要求係「終止契約」云云，有所誤解，殊非可採。
八、關於原告是否與參加人簽訂書面參加契約，未依規定載明參加人退出組織或計畫之條件及因退出而生之權利義務事項，而違反多層次傳銷管理辦法第13條規定？原告雖主張：參加契約「退貨價值減損比例：360天以上不得退貨」及「退貨金額以代銷商金額10萬元為限」等規定，無悖公平交易法規範意旨及多層次傳銷管理辦法第13條規定云云。惟查：
⒈多層次傳銷管理辦法第13條規定：「多層次傳銷事業就第
11條第1項第7款事項，告知參加人或與參加人締結書面契約，其內容除有利於參加人之外，應包括本法第23條之
1至第23條之3規定。」其規範目的，係為避免多層次傳銷事業假契約自由之名，以規避公平交易法第23條之1至第23條之3規定之實，乃規定多層次傳銷事業與參加人所締結之書面契約中有關退出退貨內容，除有利於參加人之交易條款外，應以公平交易法第23條之1至第23條之3規定為最低限度之保障。多層次傳銷管理辦法係依據公平交易法第23條之4之授權訂定，上開多層次傳銷管理辦法之規定並未逾越公平交易法授權範圍，符合公平交易法對於多層次傳銷參加契約內容、參加人權益保障之立法意旨。
⒉參加人所取得原告署名印行之退貨須知公告（伸凰事業守
則─代銷商退貨手續及範圍修訂）中，有關退貨手續及方法載明「退貨價值減損比例：360天以上不得退貨」，及有關退貨手續針對範圍載明「退貨金額以代銷商金額10萬元為限」。上開規定之內容及公告文件，原告坦承確實係由其所訂定、製作並附於參加契約書，其以10萬元為退貨上限規定之目的係為防止參加人囤貨，且其對參加人之退出退貨申請，曾據以向參加人表示逾10萬元之商品不得退貨等語（參見被告調查時之93年10月5日及94年3月24日陳述紀錄）。經核原告所訂之「退貨價值減損比例：360天以上不得退貨」以及「退貨金額以代銷商金額10萬元為限」內容，增加公平交易法第23條之1及第23條之2規定所無之日數或退貨金額、範圍限制，係對參加人更不利之規定，亦有悖於參加人得自由進出傳銷市場及保障參加人退出退貨之立法意旨。原告主張：法令並未禁止多層次傳銷事業於契約中對於參加人退貨之要求予適當限制，其於參加契約中為上開之限制，並無違反公平交易法規範意旨及多層次傳銷管理辦法第13條規定云云，自非可採。⒊原告主張：參加契約中「退貨價值減損比例：360天以上不得退貨」之規定，業經向被告准予報備即屬合法云云。
按公平交易法第23條之4規定：「有關多層次傳銷事業之報備、業務檢查、財務報表應經會計師簽證並對外揭露、對參加人應告知之事項、參加契約內容、參加人權益保障、重大影響參加人權益之禁止行為及對參加人之管理義務等相關事項之辦法，由中央主管機關定之。」被告依上開法律授權訂定之多層次傳銷管理辦法，其中第5條至第10條規定報備程序，就多層次傳銷事業之管理採報備制而非核備制，且報備時被告亦非實質審查，主要係考量若採取核備制，則各家多層次傳銷事業之參加人動輒上萬，縱使事業送請被告審查之資料形式上均符合規定，但並不代表該事業或其參加人之一切行為必定合法，乃規定多層次傳銷事業於開始營業或實施多層次傳銷行為前，應向被告提出報備，已向被告提出報備之多層次傳銷事業，並不代表其所為之營業行為一定完全合於相關規定，合法與否，仍須視實際之行為而定。原告此部分主張，亦不足為採。堪認原告與參加人所締結之書面契約中，規定「退貨價值減損比例：360天以上不得退貨」及「退貨金額以代銷商金額10萬元為限」，而未依法定內容載明參加人退出組織或計畫之條件及因退出而生之權利義務之內容，違反多層次傳銷管理辦法第13條規定。
九、關於原告是否變更參加契約條款內容，未於實施前向被告報備，而違反多層次傳銷管理辦法第7條第1項規定？經查：
㈠多層次傳銷管理辦法第7條第1項規定：「多層次傳銷事業
報備資料所載內容如有變更，應於實施前報備。但第5條第
1項第1款之報備事項如有變更，得於變更後15日內報備。」同辦法第5條第1項第5款規定，多層次傳銷事業於開始實施多層次傳銷行為前，應以書面備齊及據實載明參加契約條款及格式，向中央主管機關報備。
㈡參加人所取得原告於93年1月署名印行之退貨須知公告（伸
凰事業守則─代銷商退貨手續及範圍修訂）中規定：「退貨金額以代銷商金額10萬元為限」部分。該有關前開退貨金額以10萬元為限之內容，屬參加人行使退出退貨權利之重大限制，蓋公平交易法有關參加人行使解除或終止契約退貨之權，所明定請求返還或買回商品之範圍，均未有限制，而原告片面以公告方式，約束其代銷公司（亦具有參加人身分）之仰澤公司受理參加人之退出退貨範圍，並據此實際拒絕參加人之退出退貨（參見被告調查時之94年3月24日陳述筆錄），然原告並無向被告報備其變更上開核屬參加契約條款內容，且經其於被告調查時坦承疏失未為變更報備（參見被告調查時之93年10月5日陳述筆錄）。足認原告變更上開退出退貨限制未於實施前向被告辦理報備，已違反多層次傳銷管理辦法第7條第1項規定。
十、關於罰鍰之裁量是否違法？經查：按行政訴訟法第201條規定：「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷。」第4條第2項規定：「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。」亦即行政法院對於行政機關行使裁量權所作成裁量處分之司法審查，關於裁量權之行使部分，除非行政機關行使裁量權之過程或結果，有逾越權限或濫用權力之情形，而以違法論者外，原則上尊重之而作有限司法審查，審查其是否逾越權限或濫用權力。本件被告據以處罰原告之公平交易法第41條前段規定之罰鍰在「新臺幣
5萬元以上2千5百萬元以下」被告處以罰鍰180萬元，於法定範圍內，無裁量逾越之情事。被告依公平交易法第25條之規定為中央主管機關，其於裁處罰鍰時，自得考量違法行為之動機、目的、預期之不當利益、對交易秩序之危害程度、危害交易秩序之持續期間、所得利益，違法事業之規模、經營狀況、營業額、市場地位，違法類型曾否經導正或警示、事業或經營者以往違法次數、事業或經營者以往違法類型、事業或經營者以往違法間隔時間、悛悔實據及配合調查等態度及綜合其他判斷因素，而為決定。依公平交易法施行細則第36條規定：「依本法量處罰鍰時，應審酌一切情狀，並注意下列事項：一、違法行為之動機、目的及預期之不當利益。二、違法行為對交易秩序之危害程度。三、違法行為危害交易秩序之持續期間。四、因違法行為所得利益。五、事業之規模、經營狀況及其市場地位。六、違法類型曾否經中央主管機關導正或警示。七、以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰。八、違法後悛悔實據及配合調查等態度。」被告為統一裁量基準，訂有「行政院公平交易委員會裁處罰鍰額度參考表」，將上開列示考量事項區分等級而各有不同之基數，各項基數加總後再對照其應處罰鍰金額而處以罰鍰。本件原處分作成時，其裁處罰鍰額度即係依據被告94年5月25日公法字第0940004018號令發布之「行政院公平交易委員會裁處罰鍰額度參考表」為之，被告以原告違法等級積分為7.5分，課處180萬元之罰鍰，其作成裁量尚無與法律授權之目的相違或出於不相關事項考量之裁量濫用，亦尚無消極不行使裁量權之裁量怠惰情事。是本件罰鍰裁罰之金額於法並無不合。
、綜上所述，原處分以原告違反公平交易法第23條之2第2項、多層次傳銷管理辦法第7條第1項及第13條規定，乃依公平交易法第41條前段、第42條第2項及第3項規定，命原告自處分書送達之次日起，應立即停止前述違法行為，原告應自處分書送達之次日起7日內，依法修正與參加人簽訂之書面參加契約，向被告報備，並處原告罰鍰180萬元，認事用法，並無違誤，訴願決定，予以維持，亦屬妥適，原告仍執前詞，訴請如聲明所示，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國96年3月1日
第五庭審判長法官張瓊文
法官王碧芳法官胡方新上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國96年3月1日
書記官陳幸潔