裁判字號：臺中高等行政法院93年訴字第149號判決
裁判日期：民國93年09月08日
裁判案由：土壤及地下水污染整治法
臺中高等行政法院判決九十三年度訴字第一四九號
原告甲○○訴訟代理人 楊玉珍 律師複代理人 黃綉鈴 律師被告臺中市政府代表人乙○○訴訟代理人丁○○
丙○○右當事人間因土壤及地下水污染整治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國九十三年三月三日環署訴字第○九二○○七二七二六號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左︰
主文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實
一、事實概要：原告原為進玉金屬鑄造廠股份有限公司（下稱進玉公司）負責人，該進玉公司從事廢鉛蓄電池拆解、廢鉛熔煉製成鉛錠半成品之回收處理業務，利用臺中市○○段三八○之二、三八○之七地號之河川地，作為回收處理後之廢棄物暫存場及掩埋場，因長期在該土地內非法掩埋廢鉛爐渣，造成臺中市○區○○段八、十九、三十五等三筆地號土壤污染，被告所屬環境保護局於民國（下同）九十一年九月二十六日依土壤及地下水污染整治法第十一條規定進行場址查證，經採樣分析結果土壤污染物鉛、砷濃度超過土壤污染管制標準，被告爰依土壤及地下水污染整治法第十一條第二項規定公告該三筆地號為土壤污染控制場址，並命原告於九十二年五月二十日前，依土壤及地下水污染整治法第十一條第四項規定提出控制場址污染控制計畫，屆期原告未依規定期限提出污染控制計畫，被告乃依同法第三十六條裁處新臺幣（下同）一百一十萬元罰鍰，並通知於九十二年七月三十日前補正提出污染控制計畫。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、兩造陳述：㈠原告主張：
⒈被告依土壤及地下水污染整治法第十一條第四項規定，課原告以提出「污染
控制計畫」之義務，進而依同法第三十六條之規定，對原告科一百一十萬元之罰鍰，與法律不溯及既往之原則有違：
⑴土壤及地下水污染整治法乃於八十九年一月十三日制訂，同年二月二日公
布施行，基於法律不溯及既往原則，除非有特別規定，否則該法不能適用於公布施行前之事實。而因公司廠房土地被徵收之緣故，進玉公司於八十七年間即已停止生產，有臺中市環境保護局進玉公司污染調查計畫污染調查結果報告第三、四頁可稽。並且，進玉公司於八十八年三月在停止生產之情形下復遭勒令停工。據此，進玉公司之行為，乃於土壤及地下水污染整治法公布施行前所為，原則上不能以土壤及地下水污染整治法加以規範。
⑵本件被告對原告科處罰鍰，乃以原告違反土壤及地下水污染整治法第十一
條第四項規定為前提，而依同法第三十六條之規定加以處罰，然如前所述，進玉公司所造成之污染，乃於土壤及地下水污染整治法公布施行前所為，故原則上不能以土壤及地下水污染整治法加以規範。雖土壤及地下水污染整治法第四十八條設有溯及既往之特別規定，然查該規定內容為：「第七條、第十二條、第十三條、第十六條至第十八條、第三十二條、第三十六條、第三十八條及第四十一條之規定，於本法施行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人適用之。」故反面推之，土壤及地下水污染整治法第十一條第四項規定，於該法施行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人並不適用，亦即原告無從違反土壤及地下水污染整治法第十一條第四項之規定，被告亦無從以原告違反前開規定而依同法第三十六條之規定加以處罰。然則，被告似以土壤及地下水污染整治法第三十六條之規定得溯及既往，而認同法第十一條第四項之規定亦得溯及既往。若然，被告之見解顯有誤會，蓋土壤及地下水污染整治法第三十六條規定適用之情形有四：違反依土壤及地下水污染整治法第十一條第四項規定。違反土壤及地下水污染整治法第十六條第一項規定。違反土壤及地下水污染整治法第十六條第四項規定。違反土壤及地下水污染整治法第十七條第五項規定。該土壤及地下水污染整治法第三十六條乃違反義務之處罰規定，而同法第十一條第四項、第十六條第一項、第四項、第十七條第五項乃課以義務之規定。該課以義務之現定與違反義務之處罰規定，既分別以不同之條文加以規範，是該課以義務之規定與違反義務之處罰規定得否溯及既往，亦應分別以觀。因土壤及地下水污染整治法第十六條第一項、十六條第四項、第十七條第五項等課以義務之規定，於同法第四十八條均明定得溯及既往，而土污法第三十六條違反義務之處罰規定亦得溯及既往，故一旦違反同法第十六條第一項、十六條第四項、第十七條第五項等規定，得依土污法第三十六條之規定加以處罰。而反觀同法第十一條第四項之規定並無溯及既往之明文，故同法第三十六條之規定雖得溯及既往，然既無從溯及既往以同法第十一條第四項之規定課以義務，即無從溯及既往依同法第三十六條之規定加以處罰。並且，土壤及地下水污染整治法第三十六條所規定處罰之四種情形，僅違反同法第十一條第四項之情形無溯及既往之適用，此顯為立法者有意之排除，而非疏漏。
⑶綜上所述，本件被告依土壤及地下水污染整治法第十一條第四項科原告以
提出「污染控制計畫」之義務，原屬違法，嗣以原告違反同法第十一條第四項規定為由，而依同法第三十六條規定對原告科處罰鍰，亦同屬違法。⒉原告並非污染行為人，被告不得依土壤及地下水污染整治法第十一條第四項規定對原告課以提出「污染控制計畫」之義務：
⑴被告所屬環境保護局針對前開三筆土地，曾於九十二年四月二十三日召開
「臺中市○○路以南地區區段徵收範圍污染保留區」污染改善方案研討會，會中達成結論：「本污染保留區已公告為土壤污染控制場址，請依『土壤及地下水污染整治法』第十一條第四項規定，命污染行為人（進玉公司）於九十二年五月二十日前提出污染控制計畫，送環境保護局核定後實施，限期屆滿不予回覆，則依同法第三十六條規定處罰並通知限期補正或改善。」有該研討會會議紀錄一份可稽，顯已明認污染行為人為進玉公司。嗣被告卻以九十二年五月五日府授環水字第○九二○○六一九三○號函，命進玉公司及原告於九十二年五月二十日前提出污染控制計畫，除於函中重申污染行為人為進玉公司外，並說明係依公司法第二十三條第二項規定將原告併列為相關處分及求償之相對人。惟查「公司法第二十三條所謂公司負責人，對於公司業務之執行，如有違反法令致他人受損害，對他人應與公司連帶負賠償責任云云，仍以違反法令致他人私權受有損害，為責任要件，若公權受有損害，則不得以此為請求賠償之依據。」（最高法院六十二年臺上字第二號判例參照），而被告命原告提出「污染控制計畫」，並對原告科處罰鍰，顯係對原告課以公法上之義務，並非私權之爭執，自不得以公司法第二十三條作為法源依據，更不得依此命原告與進玉公司負公法上之連帶責任，是被告對原告處分之依據已有錯誤。
⑵被告嗣於本件訴願答辯書第三頁略謂：「進玉公司並於八十八年三月起遭
勒令停工，臺灣臺中地方法院檢察署於同年七月指示本府相關單位應將本市○○○○道有害廢棄物之處理情形函報該署辦理，本市環境保護局除先後辦理會勘、開挖外，並要求訴願人（即原告）及進玉公司依法清理，原告且曾於八十八年十一月二十七日發文致本市環境保護局及臺中地方法院檢察署，表示自願清理上開場址內之廢棄物……本案事實為進玉公司長期佔用河川地作為掩埋有害事廢棄物之場址，原告違反廢棄物清理法所規定之作為義務，至為明顯，且訴願人也自認曾有違法情事而願負責清理。基於上開說明，訴願人及進玉公司符合土污法第二條第一項第十二款規定之污染行為人」云云，而本件訴願決定機關於訴願決定書第七頁亦略謂：「本件訴願人（即原告）雖為進玉公司之負責人，實際負責從事廢鉛蓄電池拆解、廢鉛熔煉製成鉛錠半成品之回收處理業務，長期佔用臺中市○○段三八○之二、三八○之七地號之河川地，作為回收處理後之廢棄物暫存場及灌注或棄置污染物，造成該等三筆地號土壤污染，處分機關屢次限期訴願人辦理後續清除、處理作業，訴願人均置之不理，嗣於八十八年十一月二十七日以其個人名義之書函函知原處分機關環境保護局，願自行清理上開場址內之廢棄物，即自承其為『污染行為人』云云，據此，被告及訴願決定機關認原告為土壤及地下水污染整治法第二條第一項第十二款規定之污染行為人，不外係以被告違反廢棄物清理法所規定之作為義務，且被告也自認有違法情事而願負責清理，即自承其為「污染行為人」為理由。惟於本件發生之初，臺中地方法院檢察署極為關切本件有無違法之情事，要求被告相關單位應將處理情形函報該署辦理，而被告將本件完全歸咎於進玉公司及原告，一方面依廢棄物清理法之規定處罰原告，一方面依廢棄物清理法之規定命原告於一個月內清除廢棄物，否則將按日連續處罰，並移送法辦，有八十八年九月九日八八府環四字第一二六二七六號函附八十八年九月七日中環違字第○○二九九號處分書可稽。原告認被告之處分違法，乃向當時之臺灣省政府提出訴願，惟訴願尚無結果前，被告命原告清除廢棄物之期限已到，且被告業於八十八年十一月二十六日，一次開立中環違字第○八九○○○七七七號至第000000000號等三十份處分書，對原告執行按日連續處罰（自八十八年十月十一日至八十八年十一月十七日止），每張罰鍰十五萬元，共計四百五十萬元。原告為免繼續受罰，乃於八十八年十一月二十七日發函臺中市環境保護局，同意清除廢棄物，被告始未繼續對原告按日連續處罰，惟原告並未自承違反廢棄物清理法之規定，且原告認被告前開按日連續處罰仍屬違法，並於同意清理廢棄物之餘，向當時之臺灣省政府提出訴願，嗣臺灣省政府終於以八十九年一月十一日八九府訴一字第一二○一九五號訴願決定及八十九年六月二十一日府訴二字第一二五七三八號訴願決定，將被告所為前開處分均撤銷，其理由略謂：「……查法人與自然人之人格各別，廢棄物清理法第二十五條並未明文規定違反同法第十五條規定者，應處罰公司負責人之規定，則原處分書逕列訴願人為受處分人，是否妥適，非無斟酌餘地……」等語，證明原告並末違反廢棄物清理法之規定，且原告雖自願清除廢棄物，然係為避免遭連續處罰，並非自承違反規定，況由原告對被告之處分提起訴願之舉動以觀，亦顯非自承為污染行為人。然被告於上開訴願決定確定後，卻猶以被告違反廢棄物清理法所規定之作為義務，且被告也自認有違法情事而願負責清理，即自承其為「污染行為人」為理由，認原告為土壤及地下水污染整治法第二條第一項第十二款規定之污染行為人，實難令人甘服。
⑶被告本件訴願答辯書第四頁以下略謂：「土污法……主要立法原則在污染
者付費的上位原則下，下位概念有污染行為人原則上採無過失責任及擴大責任主體等，雖然土污法若干條文解釋上無法完全實現此等立法原則，但在面臨實際污染問題，終究要依立法意旨解釋條文及體系規範之價值，才能為相關土污問題找到出路，並落實土污法之立法精神……土污法就條文觀之，並無限定污染行為人為規範法人或自然人，然就前述土污法立法原則（或作合理之目的性擴張）實際上應解釋包括法人及自然人、皆在規範之射程內，是故應將法人之責任與其代表權人之責任，置於同等地位評價，使其於符合責任條件下各自平等接受制裁，才能貫徹土污法立法精神之實現」云云，若謂前開見解，係為闡明「法人與法人之負責人，若各有違反行政法上義務之行為，各應就其行為受行政法上之處罰」固無疑義，然本案之情形，係行政機關自始即以法人為污染行為人，而將法人之負責人併列為受罰之對象，故細繹行政機關上開見解，似認為「一旦法人違反行政法上之義務，法人之負責人亦應受同一處罰」，果真如此，則斷非吾人所能苟同，蓋：
①法人與法人之負責人各有其不同之人格，法人違反行政法上之義務，非
得謂法人之負責人即同有違反行政法上之義務。行政法上雖有法人違反義務而併罰法人負責人或法人負責人違反義務而併罰法人之情形，然此乃關係人民權利義務之事項，基於法律保留原則，應有法律之明文規定，始得加以併罰，非得僅以法律之立法精神，而任意將法律條文為擴張解釋。本件被告對原告課以義務及處以罰鍰所依據之土壤及地下水污染整治法第十一條第四項及同法第三十六條規定，均無對法人或法人負責人予以併罰之規定，故僅法人或法人負責人一方違反義務時，不得對他方予以併罰。
②以本案之情形而言，行政機關係以系爭土地上發現之污染物，與進玉公
司生產過程所生之廢爐渣相吻合，因認進玉公司為污染行為人，然進玉公司係於六十九年即設立，至八十七年停止生產，而行政機關係於八十八年始發現有污染之情形。於被告發現污染當時，原告雖為進玉公司之負責人，然進玉公司業已停止生產，原告亦未執行任何職務，原告不可能因執行職務而有任何違反行政法上義務之行為。本件行政機關並未調查污染係於何時發生、污染發生當時之負責人為何、該負責人有無實際執行何種職務、該污染之發生與該負責人之執行職務有何關係等情，於基礎事實未明之情形下，僅根據發現污染物之事實推論進玉公司先前曾發生污染之行為，進而認定進玉公司於發現污染時之負責人（原告）為污染行為人，顯有邏輯上之謬誤，且混淆法人與法人負責人之責任。
⒊被告命污染行為人提出污染控制計畫，既不知理由何在，亦顯無必要：
⑴按「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論」行政訴訟法第四條第二
項定有明文。故行政機關做成行政處分有裁量權時，亦不得逾越權限或濫用權力，否則所為行政處分即屬違法。
⑵本件被告依土壤及地下水污染整治法第十一條第四項規定，對原告課以提
出「污染控制計畫」之義務，該規定內容為：「控制場址未經公告為整治場址者，所在地主管機關得依實際需要，命污染行為人提出污染控制計畫。」故是否命污染行為人提出污染控制計畫，行政機關享有裁量權，惟需考量有無實際需要。
⑶被告命原告提出污染控制計畫之處分，並未說明實質理由：被告以九十二
年五月五日府授環水字第○九二○○六一九三○號函，限期命進玉公司及原告提出「污染控制計畫」，該函內容略謂：「按『土壤及地下水污染整治法』第十一條第四項規定：『控制場址未經公告為整治場址者，所在地主管機關得依實際需要，命污染行為人提出污染控制計畫。』本府並於九十一年十一月二十六日『本市○○路以南地區區段徵收範圍污染保留區』污染管制程序研討會中作成結論，考量本場址污染情況及用地需求，裁定本場址需命污染行為人提出污染控制計畫。」云云，僅泛言「考量本場址污染情況及用地需求」並未具體說明命污染行為人提出污染控制計畫有其實際需要之實質理由，且該次研討會並未通知原告參加，致原告並無陳述意見之機會。嗣被告所屬環境保護局雖又於九十二年四月二十三日召開「臺中市○○路以南地區區段徵收範圍污染保留區」污染改善方案研討會，然觀其會議紀錄，僅載明會中達成結論：「本污染保留區已公告為土壤污染控制場址，請依『土壤及地下水污染整治法』第十一條第四項規定命污染行為人（進玉公司）於九十二年五月二十日前提出污染控制計畫，送環保局核定後實施，限期屆滿不予回覆，則依同法第三十六條規定處罰鍰並通知限期補正或改善。」並未論及有何實際需要應命污染行為人提出污染控制計畫。
⑷被告命原告提出污染控制計畫，顯無必要：按土壤及地下水污染整治法施
行細則第十四條第一項規定：「依本法第十四條第一項、第十七條第三項及第五項提出之污染控制計畫，其計畫內容應包括下列事項：計畫提出者、撰寫者及執行者資料。場址基本資料。場址現況及污染情形。污染物、污染範圍及污染程度。污染控制及防治方法。污染監測方式。工地安全衛生管理。控制結果之驗證方式。計畫執行期程。其他經主管機關指定之事項。」前開第二項至第四項規定之內容，於臺中市環境保護局臺中市進玉公司污染調查計畫污染調查結果報告中已記載甚詳，有該調查報告之目錄可稽，故該部分內容被告顯無命原告提出之必要。而所謂「污染控制計畫」，顧名思義，應係為控制污染源，防止污染繼續擴大，然如前所述，進玉公司因廠房土地被徵收之緣故，於八十七年即停止生產，早已名存實亡，不可能產生任何污染物，且系爭土地被徵收後已為公有，進玉公司亦無法任意利用。系爭土地既無作業場所繼續產生污染之可能，顯無必要實施污染控制、防治、監測、工地安全衛生管理及控制結果驗證等事項，故行政機關命污染行為人提出「污染控制計畫」之裁量權即萎縮至零，然本件被告猶要求原告應提出污染控制計畫，實乃對原告課以不必要之義務。
⒋被告所要求之內容對任何人均屬不能實現：
⑴按行政程序法第一一一條規定：「行政處分有下列各款情形之一者，無效
……內容對任何人均屬不能實現者。……」⑵次按「第一項污染控制計畫之撰寫指引，由中央主管機關另定之。」土壤及地下水污染整治法施行細則第十四條第三項定有明文。
⑶土壤及地下水污染整治法僅規定得命污染行為人提出「污染控制計畫」，
但未規定「污染控制計畫」應具備之內容，而土壤及地下水污染整治法施行細則雖規定「污染控制計畫」應具備之內容，然對於應如何撰寫「污染控制計畫」，則委諸中央主管機關另行規定，惟中央主管機關並未規定應如何撰寫「污染控制計畫」故被告要求原告提出「污染控制計畫」，其所要求之內容應屬不能實現。蓋命污染行為人提出「污染控制計畫」係為達成一定之行政目的，該「污染控制計畫」應具備如何之內容，其內容應如何撰寫，以達行政目的，應有一定之標準可循，否則人民將不知所提出之「污染控制計畫」，是否符合行政機關之要求。茲於標準尚未確立前，被告即命原告提出「污染控制計畫」令原告無所措其手足，其內容實屬不能實現，應認係無效之行政處分。
⒌本件被告及訴願決定機關一再指責進玉公司係屬惡意解散，訴願決定理由並
略謂：「本件訴願人……僅圖一己事業獲利興盛而違法罔顧鄰近居家生活品質乃至大眾之環境權益……違反社會倫理意識，具有其可非難性及可歸責性」云云，惟：
⑴如前所述，進玉公司於八十七年即因公司廠房土地被徵收而停止生產，於
八十八年三月在停止生產之情形下復遭勒令停工，其公司所營事業已無法成就，早具有公司法所規定之解散事由，嗣遲至九十二年三月間始辦理解散，而被告於進玉公司辦理解散前，均係將本件原告而非進玉公司列為處罰之對象，於進玉公司辦理解散後，被告始命進玉公司提出「污染控制計畫」，並將本件原告併列為處分相對人；被告於進玉公司辦理解散前並未對進玉公司加以處罰，進玉公司於被告發現污染後四年來亦未辦理解散，何能認進玉公司於嗣後辦理解散係屬惡意？⑵國內從事與進玉公司相同業務之事業，屈指可數，僅一、二家而已，其於
生產過程中所產生之廢爐渣，早年國內並無合格之處理廠以供處理，迄今亦僅二家合格之處理廠。系爭河川地遭棄置廢棄物之年代久遠，除廢爐渣外，尚有各式各樣之廢棄物。蓋當時一般民眾並無環保觀念，亦不知所棄置之廢棄物對環境有何影響，甚至欲廢物利用，以該廢棄物充作河堤之一部份，用以防範水災，而行政機關就此從未告知有何違反法令之情事，亦從未為任何取締之行為，如此情形一直持續至近年污染發現之時，當時進玉公司早已停止生產，惟於主管機關之要求下，仍全力配合清除廢棄物，花費鉅資清除約一百三十公噸之廢爐渣，有臺中市環境保護局臺中市進玉公司污染調查計畫污染調查結果報告第三、四頁可稽，然主管機關懷疑並未完全清除，乃先命進玉公司提出「污染調查計畫」，嗣又命進玉公司及原告提出「污染控制計畫」，惟主管機關之要求實過於無理而強人所難，進玉公司及原告乃分別提起行政爭訟，其中命進玉公司提出「污染調查計畫」部分，業經鈞院判決撤銷主管機關之處分，有九十二年度訴字第六四二號判決可稽。准此，原告絕非貪圖一己私利而罔顧公共利益之人，實乃因行政機關之要求乃屬違法，且超出原告能力所及。
㈡被告答辯：
⒈原告為進玉公司之董事長，實際負責及監督該公司業務之執行，進玉公司係
於六十九年申請設立，主要從事廢鉛蓄電池拆解、廢鉛熔煉製成鉛錠半成品之回收處理業務，該公司長期佔用旱溪段三八○之二、三八○之七地號之河川地，作為回收處理後之廢棄物暫存場及掩埋場，該部分土地於八十七年間經被告執行臺中市○區○○路以南區段徵收工程所徵收，並規劃為住宅及道路用地。前揭振興段八、十九地號即位於原三八○之二、三八○之七地號內，三十五地號位於舊河道下游處，本案於八十八年間經告發進玉公司未妥善處理廢棄物，違反當時廢棄物清理法第十五條規定（現為第三十六條），進玉公司並於八十八年三月起遭勒令停工，臺灣臺中地方法院檢察署於同年七月指示被告相關單位應將本市○○○○道（臺中市○區○○路以南區段徵收工程）有害廢棄物之處理情形函報該署辦理，臺中市環境保護局除先後辦理會勘、開挖外，並要求原告及進玉公司依法清理，原告且曾於八十八年十一月二十七日發文致本市環境保護局及臺灣臺中地方法院檢察署，表示願自行清理上開場址內之廢棄物，惟經臺中市環境保護局九十年委託瑞昶科技股份有限公司進行場址污染調查後，證實仍未完全清理，經再次函文命其清除，遲至九十一年四月間才大致清除可辨識之廢鉛爐渣。本案事實為進玉公司長期佔用河川地作為掩埋有害事業廢棄物之場址，進玉公司違反廢棄物清理法所規定之作為義務，至為明顯，且原告也自認曾有違法情事而願負責清理。
基於上開說明，原告符合土壤及地下水污染整治污法第二條第一項第十二款規定之污染行為人（無論就所謂「非法」排放、洩漏、灌注或棄置污染物之態樣或屬未依法令規定清理污染物之人）。
⒉臺中市環境保護局為確認場址內廢鉛爐渣清理後之土壤污染情形，於九十一
年九月依土污法第十一條規定進行場址查證，檢測結果場址內三筆地號皆有採樣點之土壤污染物濃度超過土壤污染管制標準，且主要土壤污染物鉛，屬製程產生之污泥或爐渣成分，另比對區段徵收範圍其餘地區污染物濃度，亦確認土壤污染物鉛屬外來污染，顯示土壤污染為進玉公司掩埋或棄置有害廢棄物所造成，依土污法溯及既往之原則（第四十八條參照），原告理應受土污法有關規制污染行為人之規定所拘束；被告為使原告有充分程序參與表達意見之機會，除依行政程序法第三十九條規定，於污染調查時通知其到場，並於相關會議分別函請原告及進玉公司到場出席並作意見陳述，有開會通知一份可證，並以九十二年五月五日府授環水字第○九二○○六一九三○號函，敘明被告將併列原告及進玉公司兩者為依據土污法相關處分或求償之相對人，請其必須遵行提出控制計畫，故被告已踐行必要行政行為，一方面使原告能先行提出控制計畫，免於遭後續處分或求償之途，另則已踐行程序告知，行政處分對象及作為已臻明確，實已充分保障原告程序參與權。原告指稱違反土污法第十一條第四項並無溯及既往原則之適用，原告所指理由其一為違反該項課以義務之規定無法條明文規定得溯及既往，僅違反該項之法律效果規定有溯及既往，不可等同視之，惟吾人很難想像可將構成要件與法律效果作如此切割，如何適用於污染事實之涵攝，試問無法追溯之構成要件，卻可以追溯其法律效果加以處分，顯然有邏輯上之錯置；且土污法規範體系原就以違反第七條、接續第十一條或第十三條，再可能為第十六條至第十八條等，就不同歷程而分別以違反不同階段之作為或不作為規定加以審視，詎難想像可獨就違反第十一條與其他法條有為基本上重大原則之差異，如此將剝離整個土壤及地下水污染整治法之規範體系，故原告認為就違反土壤及地下水污染整治法第十一條並無溯及既往之規定，實屬誤解扭曲法律。
⒊按土污法立法草案原依據美國超級基金架構下之「週延環境因應、賠償與責
任法」（CERCLA）責任機制，主要立法原則在污染者付費的上位原則下，下位概念有污染行為人原則上採無過失責任及擴大責任主體等，雖然土壤及地下水污染整治法若干條文解釋上無法完全實現此等立法原則，但在面臨實際污染問題，終究要依立法意旨解釋條文及體系規範之價值，才能為相關土污問題找到出路，並落實土壤及地下水污染整治法之立法精神；土壤及地下水污染整治法鑒於污染土地之整治費用龐大，如僅由污染行為人負損害賠償責任，常因行為人不明或無力支付造成整治財務之落空，故就被規範之客體上，採取擴大責任主體之形式，就重大過失之土地關係人亦課予連帶清償責任，惟依土壤及地下水污染整治法第二十五條第三項規定，污染土地關係人就支出的費用，仍可向污染行為人求償，可見污染行為人仍為終局之責任主體，故如限縮污染行為人範圍及責任事由，使其能輕易免除責任，則不僅污染關係人（通常為土地所有人）無法追償，並使土污法整個責任體系破壞殆盡，尤其以衡平原則而論，污染行為人之可責性顯較污染關係人為高。土污法就條文觀之，並無限定污染行為人為規範法人或自然人，然就前述土污法立法原則，實際上應解釋包括法人及自然人皆在規範之射程內，是故應將法人之責任與其代表權人之責任，置於同等地位評價，使其於符合責任條件下各自平等接受制裁，才能貫徹土壤及地下水污染整治法立法精神之實現。原告曾於訴願書中主張法人與法人之代表人乃不同之行為主體，為不同之規範對象，此為法理所當然，然土壤及地下水污染整治法第二十六條至第二十九條規定，皆屬污染行為人等觸犯相關規定，而得科處刑罰情形，故此處規範之污染行為人皆為自然人，依舉重明輕法理，既然法人之代表人有刑責規定，顯然更無法免除行政處分或行政罰，且土壤及地下水污染整治法第三十條亦有併罰法人及法人之代表人之規定；另依據目前行政法見解（參照行政罰法草案），原則上如確認法人之機關或代表人，對於違反行政法上義務之處罰，具主觀上故意或過失，則可併罰代表人及法人；本案原屬廢棄物清理法處理之範疇，後因土壤及地下水污染整治法及相關規定完成立法而過渡至土壤及地下水污染整治法，兩種法規之立法原則及規範對象，雖有相異，惟被告在準據法規轉換情形下，揆諸前揭說明，已充分履行告知義務，惟原告及進玉公司對臺中市環境保護局召開之相關會議皆藉故不克出席，進玉公司並於九十二年三月向經濟部中部辦公室辦理公司解散，企圖逃避公司應負責任之舉，昭然若揭。
⒋土壤及地下水污染整治法第二十九條為有關污染行為人違反同法第十三條規
定，而對其科以刑罰之規定，故在此污染行為人所指的明顯為自然人，按該法第十一條與第十三條同為主管機關針對控制場址命污染行為人執行必要行為之法令依據，即如公告為控制場址後立即要求污染行為人執行第十三條之應變必要措施或依第十一條第四項要求其提出污染控制計畫，故基於體系、目的之一致，何由可將第十一條與土壤及地下水污染整治法其他法條切割，而據以指出第十一條無併罰之規定。再論土壤及地下水污染整治法究其較先進之立法精神，原則上公司負責人亦不能躲避在公司的保護傘之下（尤其為有限公司、股份有限公司），理應揭開公司之面紗，找出最後應負責之人，貫徹污染者付費之原則。準此而言，被告所強調的為法人之代表人，其在土壤及地下水污染整治法上之地位，無論就立法精神實現或整個責任體系，皆處於主要規範對象，除有特別免責之條件外實無可迴避應負之責，而原告所爭執之污染行為人只有法人，只為其曲解法令下所產生之謬誤，被告在充分保障原告陳述意見之機會及程序告知下所作之處分，不僅無對原告造成突襲性之不利益，亦符合比例原則，更無違反法律保留原則。
⒌原告指稱進玉公司於八十七年間已停產，而八十八年間行政機關始發現污染
乙事，指摘被告並無調查污染何時發生、當時負責人為何等相關情事。查本案土壤重金屬污染之發生，乃長期廢棄物與土壤接觸後，土壤吸附廢棄物成分中重金屬微粒而逐漸累積形成，依據本答辯狀前項一、二之說明可證明其因果關係之存在，故本案土壤污染之結果顯為原告所負責之進玉公司所造成，且其污染之事實仍繼續存在，故土壤及地下水污染整治法第十一條所處罰之對象實為結果犯，而非行為犯；另查進玉公司所屬歷史資料，其負責人並未變更，且進玉公司為廢鉛回收公司，就所產生之廢鉛爐渣應如何處理為其主要業務衍生之範圍，甚至為其應負擔之重要成本，另污染之場址就在原告公司營業所附近，原告顯難推卸並無授意及掌控違法棄置等行為，故本案顯然為原告貪圖私利，而棄公益於不顧。原告所稱公司法第二十三條規定，就公司負責人應與公司負連帶賠償之責，僅限於違反法令致他人私權受有損害之情形，核土壤及地下水污染整治法並非僅以保護公權為目的，其帶有損害賠償及責任主義等私法上色彩；本案情形土地所有人（臺中市政府，本案之被告）已因土地受公告為控制場址，而造成財產價值減損，故於污染事實、因果關係及損害明確情形時，將公司與負責人併列為相關處分或求償之相對人，原告所舉違反稅法逃漏稅捐案，據以爭執本案不符公司法第二十三條之要件，然就前述論結本案所侵害的為特定財產權，非如逃漏稅捐僅屬造成國庫經濟上之損失，故本案仍應屬該條保護之範圍；且本案引用公司法第二十三條僅為強調被告基於主體同一性下，確認請求權基礎所得行使之對象及範圍（被告亦可引用該條提起民事爭訟），其僅屬補充性、後位性之地位；退一步言，該法條如無法適用於本案，並不影響本系爭處分書之合法性。附帶言之，原告於起訴狀所陳其因違反廢棄物清理法案件所受處分，已於八十九年一月十一日經臺灣省政府訴願決定書撤銷加以抗辯，反駁其非屬土壤及地下水污染整治法之污染行為人，惟上開訴願決定書其撤銷原處分之理由，顯屬依廢棄物清理法所開立之處分書規範主體之爭辯，於訴願決定書理由中甚已論述進玉公司違反廢棄物清理法事實洵堪認定，原處分機關所為處罰並非無據等。故原告所提之證據資料顯無法證明其非為土壤及地下水污染整治法之污染行為人，甚至於理由中肯認本系爭污染案件進玉公司及原告難卸其責。⒍按污染控制計畫非如原告所指為現場如未繼續產生污染，就無實施之必要，
查土污法中之污染控制計畫除為防止污染擴散外，仍必須以適當降低污染程度等目標，尤其本場址污染物主要為高濃度之鉛，據國內、外文獻報告，鉛如果進入人體可能使胎兒神經受損，並會影響兩性之生殖系統等（資料來源：中華民國環保署及美國環保署網站），且土壤重金屬污染，雖然正常情形下傳輸速率較慢，但如經下雨或逕流影響，仍會使污染擴大甚至污染地下水源，故本場址顯有必要執行污染控制計畫，且臺中市環境保護局作成須提出污染控制計畫之裁量，乃臺中市環保局邀集土壤及地下水領域專家組成之專案小組，本其專業提供意見後被告依法所作之裁決，作成決定之會議亦發函請原告出席，原告於起訴狀所述誠屬不實。另原告攻擊被告要求之控制計畫實屬內容應屬對任何人均不能實現者，按行政程序法第一百一十一條規定其效果應為無效，此條文意旨顯指如行政處分之內容屬客觀不能者為無效，而本案要求原告提出之控制計畫，不僅土壤及地下水污染整治法施行細則第十四條有規定控制計畫應具備之內容，此部份被告於附卷證七之處分函亦提出請原告遵行，環保署雖仍未擬定完整撰寫控制計畫之行政指引，惟此行政指引仍較細節性規定，然於本系爭處分前國內已有若干之控制計畫依據細則揭示之大綱擬定執行，原告實具各種管道可獲得如何提出控制計畫之種種資訊及支援；再查被告立場原意仍希望於相關會議中輔導原告如何提出及執行污染控制計畫，奈何原告於種種會議皆藉故不出席，顯無善意跨出第一步，現據陳其無法提出污染控制計畫，實屬詭辯之詞。
⒎據上論結，原告屬土壤及地下水污染整治法規範之責任主體，並且就本案造
成臺中市○區○○段八、十九、三十五等三筆地號成為土壤污染控制場址之事實主觀上具可歸責性，客觀上具相當因果關係，被告所為要求原告提出污染控制計畫之行政處分，完全為於正當法律程序下所為之必要處分，符合該法及行政程序法之規範及檢證，所為之系爭處分並無違法或不當，故本件訴訟為無理由，應予駁回。
理由
一、按「本法專用名詞定義如下：……污染行為人：指因有下列行為之一而造成土壤及地下水污染之人：㈠非法排放、洩漏、灌注或棄置污染物。㈡仲介或容許非法排放、洩漏、灌注或棄置污染物。㈢未依法令規定清理污染物。」、「前項場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，所在地主管機關應公告土壤或地下水污染控制場址；控制場址經初步評估後，有危害國民健康及生活環境之虞時，所在地主管機關應報請中央主管機關審核後公告為土壤、地下水污染整治場址，並於中央主管機關公告後七日內將整治場址列冊，分送各該直轄市、縣（市）政府，鄉（鎮、市、區）公所及地政事務所提供閱覽。……控制場址未經公告為整治場址，所在地主管機關得依實際需要，命污染行為人提出污染控制計畫，經所在地主管機關核定後實施。」、「污染行為人違反第十一條第四項、……規定者處新臺幣一百萬元以上五百萬元以下罰鍰，並通知限期補正或改善，屆期未補正或改善者按日連續處罰。
」為土壤及地下水污染整治法第二條第十二款、第十一條第二項、第四項及第三十六條所明定。本件原告於六十九年二月起至八十七年七月間申請設立進玉公司，從事廢鉛蓄電池拆解、廢鉛熔煉，製成鉛錠半成品買賣，於作業期間非法掩埋廢鉛爐渣，造成臺中市○區○○段八、十九、三十五等三筆地號土壤污染，被告所屬環境保護局依土壤及地下水污染整治法第十一條規定進行場址查證，經採樣分析結果土壤污染物鉛、砷濃度超過土壤污染管制標準，被告爰依土壤及地下水污染整治法第十一條第二項規定公告該三筆地號為土壤污染控制場址，並命原告於九十二年五月二十日前，依土壤及地下水污染整治法第十一條第四項規定提出控制場址污染控制計畫，屆期原告未依規定期限提出污染控制計畫，被告乃依同法第三十六條裁處原告一百一十萬元罰鍰，並通知於九十二年七月三十日前補正提出污染控制計畫，有會勘紀錄、土壤重金屬含量檢驗報告、處分書影本附卷可稽，揆諸首揭法條規定，固非無據。
二、惟按法人與自然人其人格各別，從而法人所受之行政處分，自與自然人無關，縱令該自然人係法人之代表人者，亦無不同（改制前行政法院六十九年度判字第六九一號判決參照）。又民法第二十八條所謂法人對於董事或職員，因執行職務所加於他人之損害，與該行為人連帶賠償之責任，係專以保護私權為目的……公司法第二十三條所謂公司負責人，對於公司業務之執行，如有違反法令致他人受損害，對他人應與公司連帶負賠償責任云云，仍以違反法令致他人私權受有損害，為責任發生要件，若公權受有損害，則不得以此為請求賠償之依據，亦經最高法院六十二年台上字第二號著有判例。本件係進玉公司於六十九年申請設立後，主要從事廢鉛蓄電池拆解、廢鉛熔煉製成鉛錠半成品之回收處理業務，該公司長期佔用臺中市○○段三八○之二、三八○之七地號之河川地，作為回收處理後之廢棄物暫存場及掩埋場，因長期在該土地內非法掩埋廢鉛爐渣，造成臺中市○區○○段八、十九、三十五地號等三筆土地土壤污染，經被告所屬臺中市環境保護局於九十一年九月進行場址查證，檢測結果場址內前述三筆地號皆有採樣點之土壤污染物濃度超過土壤污染管制標準，且主要土壤污染物鉛，屬製程產生之污泥或爐渣成分，另比對區段徵收範圍其餘地區污染物濃度，亦確認土壤污染物鉛屬外來污染，顯示土壤污染為進玉公司掩埋或棄置有害廢棄物所造成，此業據被告自陳明確。而被告所屬環境保護局針對前開三筆土地，曾於九十二年四月二十三日召開「臺中市○○路以南地區區段徵收範圍污染保留地」污染改善方案研討會，會中達成結論：「本污染保留區已公告為土壤污染控制場址，請依『土壤及地下水污染整治法』第十一條第四項規定，命污染行為人（進玉公司）於九十二年五月二十日前提出污染控制計畫，送環境保護局核定後實施，限期屆滿不予回覆，則依同法第三十六條規定處罰並通知限期補正或改善。」有該研討會會議紀錄一份在本院卷可稽，亦顯見本件之污染行為人為進玉公司。又法人與自然人其人格各別，已如前述。而土壤及地下水污染整治法第三十六條僅處罰「污染行為人」，並無如同法第三十條併罰法人及自然人之規定，自不因自然人自承願負清除之責，而轉換由其負污染行為人之責任。且公司法第二十三條之公司負責人應與公司連帶負賠償責任，僅限於其執行公司業務，違反法令致他人私權受有損害為限，自不得比附援引作為公權受有損害，自然人應連帶負責之依據。是苟污染行為人進玉公司負有提出污染控制計畫之責任，被告自應命進玉公司提出污染控制計畫書，惟其卻轉命原告提出，並於原告未依規定期限提出污染控制計畫書，即遽予裁處罰鍰，並命補正提出污染控制計畫，自有違誤。
三、另按土壤及地下水污染整治法乃於八十九年二月二日公布施行，其於法律不溯及既往原則，除非有特別規定，否則該法不能適用於公布施行前之事實。而因進玉公司廠房土地被徵收之緣故，進玉公司於八十七年間即已停止生產，有臺中市環境保護局臺中市進玉公司污染調查計畫污染調查結果報告第三至四頁可稽，並且，進玉公司於八十八年三月在停止生產之情形下復遭勒令停工。據此，進玉公司之行為，乃於土壤及地下水污染整治法公布施行前所為。雖然土壤及地下水污染整治法第四十八條設有溯及既往之特別規定，然查該規定內容為：「第七條、第十二條、第十三條、第十六條至第十八條、第三十二條、第三十六條、第三十八條及第四十一條之規定，於本法施行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人適用之。」故反面推之，土壤及地下水污染整治法第十一條第四項規定，於該法施行前對已發生土壤或地下水污染之污染行為人並不適用，被告卻仍溯及既往命原告依土壤及地下水整治法第十一條第四項之規定，提出控制場址污染控制計畫，已違反法律不溯及既往原則，從而其以原告違反前開規定而依同法第三十六條之規定加以處罰，並命補提污染控制計畫書，亦有違失。
四、綜上所述，被告所為處分有所違誤。訴願決定未予糾正，予以維持，亦有未合。原告執此指摘為有理由，合將訴願決定及原處分均予撤銷，用昭適法，兩造其餘訴辯事由，已無庸審論，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項前段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十三年九月八日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法官胡國棟
法官林秋華法官王德麟右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票三九○元（三十四元及五元郵票各十份）。
中華民國九十三年九月八日
法院書記官蔡宗融