最高行政法院100年度判字第161號判決

裁判字號：最高行政法院100年判字第161號判決

裁判日期：民國100年02月17日

裁判案由：徵收補償

最高行政法院判決
100年度判字第161號上訴人苗栗縣政府代表人 劉政鴻 訴訟代理人 饒斯棋 律師被上訴人 黃紹紘
劉鴻德 共同訴訟代理人 李文禎 律師
黃如流 律師 黃小舫 律師上列當事人間徵收補償事件，上訴人對於中華民國98年5月14日臺中高等行政法院97年度訴字第251號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文原判決廢棄，發回臺中高等行政法院。
理由
一、緣上訴人於民國（下同）96年3月14日公告徵收苗栗縣高速鐵路苗栗車站特定區內土地及地上物，並未將被上訴人承租徵收範圍內土地種植之鐵樹，列入一併徵收補償之列。經被上訴人於96年4月9日向上訴人提出異議，上訴人分別以96年6月14日府地權字第0960051373號函及府地權字第0960051369號函通知其所屬農業局，請該局依據上訴人96年5月30日府地權字第09600080453號函檢送之會議紀錄辦理，並以副本抄送被上訴人。被上訴人不服，提起訴願，經訴願機關審認上開函文係屬觀念通知，並非行政處分，乃為訴願不受理決定。被上訴人復於96年11月9日向上訴人請求回覆是否徵收補償，上訴人未於2個月內作出准駁之決定，被上訴人乃以上訴人已逾2個月未作為，依據訴願法第2條規定提起訴願，訴願機關以上訴人業以96年12月17日府地權字第0960174279號函通知上訴人所屬農業局，請依上訴人96年5月30日府地權字第09600080453號函檢送之會議紀錄辦理，並副本抄送被上訴人，則上訴人尚在處理本案，難謂有應作為而不作為之情形，而認被上訴人之訴願為無理由，予以駁回。被上訴人不服，於97年7月3日提起行政訴訟，上訴人則於97年8月25日分別以府地權字第0970126062號函及府地權字第0970126063號函，對被上訴人之徵收補償請求作成不予補償之處分，經原審判決撤銷原處分及訴願決定，上訴人不服，提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張：㈠被上訴人承租徵收範圍內土地（詳如原審起訴狀附件所示地號，下稱系爭土地）並於其上種植如原審起訴狀附件所示數量及等級之鐵樹，此乃因南部地區無法承租大面積土地，始於92年10月承租系爭土地種植鐵樹。
上訴人96年間辦理苗栗縣高速鐵路苗栗車○○○區區段徵收案，已辦理系爭土地之徵收，其所委託辦理地上改良物查估手續之亞興公司製作之農林作物補償清冊，亦包含系爭土地農林作物改良物之查估，被上訴人請求上訴人一併徵收系爭鐵樹並予補償，依法有據。然上訴人對被上訴人之申請，怠為准駁之決定，且已逾行政程序法第51條規定之2個月應作為期間，訴願決定以被上訴人提出異議，請求一併徵收補償後，上訴人已移文所屬農業局辦理，並無應作為而不作為之情事，據以駁回被上訴人之訴願，顯有違誤。㈡本件經行政院農業委員會林務局農林航空測量所98年2月23日農測調字第0989250008號函判讀系爭土地航照檔案，可知93年至95年間系爭土地上有旱作，並非沒有種植。鐵樹係屬苗圃類別，上訴人卻以苗栗縣後龍鎮91年至95年農作物及果樹類作物全年生產報告表（下稱91年至95年農作物生產報告表）上之花卉類別，指稱後龍鎮無鐵樹生產紀錄，被上訴人有違「從來使用」經驗云云，然依土地徵收條例第5條第1項第4款規定不予補償之標的係「農作改良物之種類或數量與正常種植情形不相當者，其不相當部分。」並未有「從來使用」之限制，上訴人明顯逸脫法律構成要件，況上訴人亦無法舉證被上訴人種植之數量有何不相當之情形，否准被上訴人請求，顯侵害被上訴人憲法保障之財產權。㈢上訴人96年1月16日制定公布「辦理徵收農林作物及水產養殖物、畜禽查估補償自治條例」，作為辦理徵收案件補償費之準據，其中第3條第1項第2款第3目及第6條第2項之規定，與內政部農作改良物徵收補償費查估基準牴觸，依法應屬無效等語，並聲明求為判決：1.先位聲明：⑴原處分及訴願決定均撤銷。⑵上訴人應將被上訴人黃紹紘所有如起訴狀附件1所示地號土地上所示等級、數量之鐵樹及被上訴人劉鴻德所有如起訴狀附件2所示地號土地上所示等級、數量之鐵樹一併徵收，按上訴人96年1月16日修正前之「辦理徵收土地農林作物及水產養殖物、畜禽查估補償自治條例」規定予以補償。2.備位聲明：⑴原處分及訴願決定撤銷。⑵上訴人應將被上訴人黃紹紘所有如起訴狀附件1所示地號土地上所示等級、數量之鐵樹及被上訴人劉鴻德所有如起訴狀附件2所示地號土地上所示等級、數量之鐵樹一併徵收，按內政部農作改良物徵收補償費查估基準予以補償。
三、上訴人則以：㈠上訴人進行本件區段徵收，於95年9月15日開始辦理地上物查估，96年1月9日、10日辦理區段徵收說明會暨協議價購說明會，自96年3月14日至96年4月12日公告徵收。依苗栗縣後龍鎮91年至95年農作物生產報告表觀之，近5年來苗栗縣後龍鎮並無鐵樹之種植情形，上訴人於92年3月13日及92年11月3日在當地舉行2次4場「擬定高速鐵路苗栗車站特定區計畫」民眾座談會後，即快速增加；另由種植地點分佈來看，鐵樹恰巧均種植於本案區段徵收範圍內，顯見被上訴人所種植之鐵樹有違反從來使用之嫌。且依91年至95年航照圖比對，在95年之前並無種植跡象，被上訴人應係在95年開始種植。況行政院農業委員會林務局農林航空測量所98年2月23日農測調字第0989250008號函，判讀系爭土地航照檔案結果，並無種植鐵樹。被上訴人若有種植鐵樹應是93年，鐵樹成長很慢，卻僅經過3年，至95年間就可生長至成株，顯係移植，且雜草叢生，顯有違反從來之使用，與正常種植不相當之情事。㈡被上訴人表示92年間於本件區段徵收範圍內土地開始種植鐵樹，上訴人委託查估公司（亞興公司）以其辦理雲林縣高速鐵路○○區區段徵收（以下簡稱雲高）查估工作經驗得知，雲林縣境有栽培鐵樹之○○○區○區段徵收範圍內、外均有大面積種植鐵樹之情形，此外，雲高地區其栽培方式、田0生長情形、土地利用方式、田間管理等，皆與本件大異其趣。且被上訴人表示種植鐵樹以買賣為目的，詢問其買賣交易之對象、地點、時間及用途時，被上訴人僅以專門職業回答，依亞興公司查估經驗，市場上顯少種植戶自身種植兼與同行合作之情形，被上訴人卻陳明與同行合作，說法前後不一。㈢上訴人於92年3月13日及92年11月3日在當地舉行「擬定高速鐵路苗栗車站特定區計畫」民眾座談會，93年3月25日辦理前開特定區都市計畫公開展覽說明會，此與被上訴人所稱93年間在本件徵收地區承租土地開始種植鐵樹，時間雷同。依苗栗縣辦理徵收土地農作改良物、水產養殖物及畜禽查估補償自治條例，本件系爭鐵樹屬於高經濟價值作物，被上訴人住所設於高雄市，然渠等卻北上至本件區段徵收範圍內栽種鐵樹，增加經營管理成本。況鐵樹為熱帶植物，南部地區較適宜其生長，又區內鐵樹遭受蟲害，非以成株種植方式無法生長成系爭鐵樹等級，且查估過程中，仍見被上訴人僱工移植鐵樹，況被上訴人承租之土地均位於上訴人擬徵收之範圍內，而於上訴人辦理地上物查估完畢後，即任鐵樹荒蕪，未見採取補救措施，均證在上訴人辦理座談會宣示開發政策及開發範圍後，被上訴人顯有故意搶種高經濟價值鐵樹以謀取徵收補償費額，致所植種類或數量與正常種植情形不相當之情事。㈣上訴人雖未於被上訴人陳情後2個月內作成准駁之處分，與訴願法第2條規定未合，惟上訴人已就事實及證據為判斷，依土地徵收條例第5條第1項第4款，農作改良物之種類或數量與正常種植情形不相當者，其不相當部分不予徵收補償之規定，於97年8月25日對被上訴人之異議為不予補償之駁回處分。本件經亞興公司套繪航照圖及地籍圖，推估本件系爭鐵樹約於93至95年間由境外移植，經查估區段徵收範圍內，發現有玫瑰、天堂鳥、鐵樹，及其他高等經濟作物，然91年至95年農作物生產報告表內均未有此等作物之紀錄。據苗栗縣後龍鎮公所（下稱後龍鎮公所）之農業類農情報告員口述，該等作物未經整理且雜草滋生，依據經驗判別，在91年至95年農作物生產報告表內不是列入休閒面積欄，就是列入荒廢面積欄，更加強上訴人為不予補償處分之說服力。若果本件需徵收補償，擬依據苗栗縣辦理徵收土地農作改良物、水產養殖物及畜禽查估補償自治條例第3條第1項第2款第3目及第6條第2項規定，均以特小級（每株80元）計列補償等語，資為抗辯。
四、原審判決撤銷訴願決定及原處分，無非以：㈠關於訴願法第82條第2項「應作為之機關已為行政處分者」，一般學者通說，係指原處分機關已作成對人民為有利之處分者而言，否則，如原處分機關作成對人民不利之處分，而訴願機關又予以駁回，往往使人民不知應對行政機關事後作成之行政處分再提起訴願，而喪失救濟機會。又本案訴願決定違反訴願法第2條及第82條規定，原審判決本應撤銷訴願決定，命訴願機關另為適法之決定，惟本件被上訴人於原審已表明願拋棄訴願利益，由原審法院逕為實體判決。㈡上訴人既稱以航照圖比對現場鐵樹種植情形，推估被上訴人種植鐵樹期間落於93年至95年間，則依其理由所示，被上訴人於93年至95年間即有種植鐵樹之事實，惟原處分又稱依據苗栗縣後龍鎮91年至95年農作物生產報告表顯示，後龍鎮無鐵樹生產紀錄，據以駁回被上訴人之申請。雖上訴人在答辯狀中陳稱據後龍鎮公所之農業類農情報告員口述，該等作物未經整理且雜草滋生，依據經驗判別，在91年至95年農作物生產報告表內不是列入休閒面積欄，就是列入荒廢面積欄云云。惟上訴人並未提出後龍鎮公所之農業類農情報告員係何人，其如何陳述？提出其談話紀錄或其書面報告作為證據，即無從採據。㈢依原處分所載，上訴人係自93年間起陸續辦理都市計畫公開展覽說明會及區段徵收座談會等，如何證明被上訴人於93年間起種植鐵樹，係知悉該地將被徵收後，始在徵收之土地上搶種鐵樹？亦未據上訴人於處分書中說明。按「書面行政處分應記載事項中之『事實』，除包括違規之行為外，即違規之時間、地點等及與適用法令有關之事項均包括之，俾達可得確定之程度，得據以與其他行政處分為區別，及判斷已否正確適用法律。而行政處分是否合於法定之程式，應依既存之記載認定之，苟既存之行政處分書未合於前開法定程式者，除得依行政程序法第114條第1項、第2項規定，於訴願程序終結前，或向行政法院起訴前為補正外，並無於行政訴訟程序中，由法院或審判長為發問或告知，使原處分機關為充分陳述、敘明或補充之餘地」（本院93年度判字第1624號判決參照）。本件上訴人既未於訴願程序終結前作成行政處分補正上開理由，依上開法律之規定，即不得於行政法院審理中由行政法院依職權調查補正。㈣本件原處分駁回被上訴人申請之理由，有前後矛盾或未提示證據，未能於訴願程序終結前補正之違法，訴願決定就上訴人未於訴願程序終結前作成行政處分，未依訴願法第82條第1項之規定，指定相當期間命上訴人速為一定之處分，反駁回被上訴人之訴，尤有違誤，被上訴人訴請撤銷，為有理由等為據。
五、上訴意旨略謂：㈠按訴願法第82條第2項立法理由，所以認訴願無實益，實因訴願人係以應作為機關不作為而請求訴願機關命其作為，應作為機關如已作為（行政處分），無論該行政處分是否有利或不利於訴願人，提起此項訴願之目的（請求命應作為機關作為）已達成，無提此項訴願之實益，由法條文字及立法理由，均未將行政機關所為行政處分限於與訴願人之請求相合者。至於依訴願法第82條第2項規定，如不服訴願後行政機關所為處分者，須另行訴願，是否妥適，乃立法政策問題，非行政法院所得審究，此有本院96年度判字第1340號判決可稽。顯見原審判決違背訴願法第82條第2項之規定，而將行政機關所為行政處分限於對人民有利之處分，實屬違背法令之判決。㈡查被上訴人於原審起訴時僅提起行政訴訟法第5條第1項之「對怠為處分之課予義務訴訟」，嗣後於98年1月13日準備程序表示，請求撤銷原處分，然被上訴人自始至終均未表明其係依行政訴訟法之何條文據為請求撤銷原處分，原審法院於審理時亦未闡明。縱認被上訴人係追加同法條第2項之「對駁回處分之課予義務訴訟」，惟被上訴人並未對駁回之處分為訴願前置，原審誤解法令，認為怠為處分之訴願決定等同於嗣後駁回處分之訴願決定，因而認被上訴人之起訴及請求為撤銷訴願決定及原處分係屬合法並逕行為實體判決，然原審法院於判決理由中並未敘明行政法院逕行為實體審查之法令依據為何，顯有判決不備理由之違法。㈢在訴願機關尚未為准駁之決定時，則在審查怠為處分是否違法之行政訴訟中，要無對嗣後未經訴願程序之駁回處分逕為審查之理。原審判決所引本院76年度判字第1848號判決，係本於修正前行政訴訟法及訴願法所為判斷，並與現行訴願法第82條第2項規定不合，且非判例，另所提學者見解，忽視人民行政救濟之訴願機關審查之利益，行政法院不受拘束，此有本院95年度判字第2110號判決、96年度判字第97號判決參照。原審判決錯誤引用本院76年度判字第1848號判決，實有適用法規不當之違法。㈣被上訴人未於起訴前踐行訴願前置程序，逕行提起行政訴訟，其起訴自不合法，況行政訴訟法並無任何得拋棄訴願利益而得以逕行提起行政訴訟之規定，原審判決顯屬違背行政訴訟法第5條之規定云云。
五、本院按：㈠人民依行政訴訟法第5條第1項規定提起行政訴訟，嗣於訴訟中，行政機關始作成原處分者，人民是否仍應對該不利之處分提起訴願後，另行依同法第5條第2項規定提起行政訴訟，或法院得逕認已進行訴願，改依同法條第2項規定程序進行？本院以為行政法院如行使闡明權，當事人同意為訴之變更，改依第5條第2項之規定請求，並不影響人民之程序利益，基於訴訟經濟，應准許之。本件被上訴人原訴之聲明係請求撤銷訴願決定，並請求上訴人為特定內容之徵收補償，顯係依行政訴訟法第5條第1項之規定提起本件訴訟，嗣於訴訟中，上訴人作成不利於被上訴人之原處分，被上訴人乃追加請求撤銷原處分，即請求撤銷原處分及訴願決定，並請求上訴人為特定內容徵收補償（見原審卷第184頁準備程序筆錄及第216頁準備書狀），原審法院並就原處分已作成，因未經訴願機關為審查，是否就此部分提起訴願，由訴願機關審查原處分有無不當一事，向被上訴人闡明，被上訴人表示願拋棄此部分訴願之利益（見原審卷第552頁），則本件原審法院已改依行政訴訟法第5條第2項之規定為審理，依前揭說明，即得為之。上訴人主張被上訴人並未對駁回之處分為訴願前置，原審誤解法令，認被上訴人請求撤銷訴願決定及原處分係屬合法並逕行為實體判決，顯有違誤云云，尚不足採。㈡另查，本件既已改依行政訴訟法第5條第2項之規定為審理，自不應再就同法條第1項規定之要件為審究。詎原審竟又再斟酌同法條第1項規定之要件，並以原處分未能於訴願決定作成前為之，及訴願決定未依訴願法第82條第
1項之規定，指定相當期間命上訴人速為一定之處分，反駁回被上訴人之訴願，均有違誤等由，將訴願決定及原處分均撤銷，適用法規自有違誤。又原判決於事實及理由欄一已表明訴願決定違反訴願法第2條及第82條之規定，本應撤銷訴願決定，惟因被上訴人已表明其願拋棄訴願利益，由原審法院逕為實體判決，即表示不以訴願決定違反訴願法第2條及第82條之規定予以撤銷，今又以此為由撤銷訴願決定，理由亦不無前後矛盾之違誤。㈢又按行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束，行政訴訟法第125條第1項定有明文。本件原判決復以原處分依苗栗縣後龍鎮91年至95年間農作物生產報告表顯示，後龍鎮無鐵樹生產紀錄，又以系爭鐵樹推估種植期間落於93年至95年間，前後矛盾為由，作為撤銷原處分之理由之一。惟對於上訴人於原審主張被上訴人住所設於南部，在高屏雲嘉地區種植鐵樹在管理上有地利之便，且南部地區地租成本較低廉，被上訴人卻不計成本、捨近求遠，北上至本件區段徵收範圍內栽種鐵樹，增加經營管理成本，有違常情等多項，是否可採，原審自應詳予調查究明，詎竟恝置不論，未於判決中說明不採之理由，亦有疏略。㈣基上所述，本件原判決尚有違誤，上訴人執詞指摘，求予廢棄，非無理由，應由本院將原判決廢棄，發回原審詳為調查後重為妥適之判決，以昭折服。
六、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中華民國100年2月17日
最高行政法院第五庭
審判長法官吳明鴻
法官林茂權法官侯東昇法官黃秋鴻法官陳國成以上正本證明與原本無異中華民國100年2月18日
書記官葛雅慎