裁判字號：高雄高等行政法院94年訴字第1006號判決
裁判日期：民國95年06月15日
裁判案由：醫師法
高雄高等行政法院判決
94年度訴字第1006號民原告甲○○被告高雄縣政府代表人乙○○○○訴訟代理人丙○○上列當事人間因醫師法事件，原告不服行政院衛生署中華民國九十四年十月十四日衛署醫字第０九四０二０九八０五號覆審決議，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
壹、事實概要：緣原告原係高雄縣建達診所負責醫師，該診所承辦全民健康保險醫療業務期間，曾有以健保卡換物、多蓋卡及虛報醫療費用等情事，經中央健康保險局（以下簡稱健保局）查獲屬實，乃以其違反全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法（以下簡稱健保醫事特約及管理辦法）第三十四條規定，對該診所處以停止特約三個月（民國（下同）九十年七月一日起至同年九月三十日止），並經被告依行為時醫師法第二十五條規定，裁處原告停業一個月（自九十年九月一日起至同年月三十日止），均已執行完畢在案；嗣於九十一年三月十二日至同年四月二日，健保局又查獲訴外人 徐佳慧 等十三名保險對象實際未就診，建達診所卻偽造渠等就醫紀錄，向健保局虛報上開保險對象門診就醫之醫療費用等情事，乃再對該診所處以停止特約一年；案經健保局函轉被告所屬衛生局（以下簡稱高雄縣衛生局）辦理，經該局移付高雄縣政府醫師懲戒委員會（以下簡稱高雄縣醫懲會），以原告違反醫師法第二十五條第五款規定，依同法第二十五條之一第一項第四款規定，決議廢止原告執業執照。原告不服，提起覆審，遭覆審決議駁回，遂提起本件行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：覆審決議及原處分均撤銷。
二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
參、兩造之爭點：
甲、原告主張之理由：
一、高雄縣醫懲會九十三年十一月二十九日府衛醫字第０九三０二三八三五五號決議書，以原告為建達診所負責醫師，於九十一年三月十二日至四月二日，有訴外人徐佳慧等十三名保險對象實際未就醫，該診所卻自創健保卡卡號向健保局虛報保險對象門診就醫之醫療費用等情事，違規事證明確屬實，依據行政院衛生署九十三年二月九日衛署醫字第０九三０００二七三一號函釋意旨，行為已構成醫師法第二十五條第五款規定之業務上不正當行為，決議處分原告廢止執業執照。
二、被告曾於九十年六月二十五日九０府衛醫字第二五九號行政處分，以原告於承辦全民健康保險醫療業務期間，經健保局查有以健保卡換物、多蓋卡、虛報藥費等醫療費用情事，違反醫師法第二十五條之規定處一個月停業處分（自九十年九月一日至同年月三十日）。
三、原告不服原處分，提出覆審理由係以上開違規事實，業經台灣高雄地方法院檢察署檢察官，以九十二年度偵字第二四二二九號為不起訴處分，其理由係以上開違規事實與台灣高雄地方法院九十年度易字第四七一九號判決所認定之犯罪事實有連續犯關係，屬裁判上一罪，不得再行追訴。
四、上開系爭違規事實，既與已經判決確定之違規事實為連續關係，而被告既就此違規之事實，處原告停止執業一月如上所述，則仍就相同之事實，於本件再行處分廢止執業執照，顯有違一事不二罰之原則。
五、退步言之，縱認本件違規情事與上揭已受處分之違規情事非屬同一，惟按醫師法第二十五條之一規定醫師懲戒方式如下：「一、警告。二、命接受額外之一定時數繼續教育或臨床進修。三、限制執業範圍或停業一個月以上一年以下。四、廢止執業執照。五、廢止醫師證書。」是懲戒方式應分別情節情重予以適當程度之懲戒，方符比例原則。查被告對較重之違規情事，九十年時處停止執業一個月，而就情節較輕之上揭違規事實卻處分廢止執照之處分，自顯有輕重失衡，違反比例原則之嫌。
乙、被告主張之理由：
一、按所謂「一事不二罰」，係指國家對於行為人所為同一違反行政法上義務之行為，違反數個行政法上之義務時，不得以相同或類似之措施，給予二次以上行政處罰而言。反之，為貫徹個別行政法規之制裁目的，如行為人所為數個違反行政法上義務之行為，若違反數個不同之規定，或數行為違反同一之規定時，與前述單一行為之情形不同，自應分別處罰。經查原告前因以健保卡換物、多蓋章、虛報醫療費用之情，經健保局九十年五月二日健保字第０九０００一五一四一號函處以二倍罰鍰，並自九十年七月一日起至九十年九月三十日止停止特約三個月在案，並已執行完畢，高雄縣衛生局依據健保局九十年六月十四日健保醫字第０九０００二三六五二號函，確認原告違反行為時醫師法第二十五條規定，處原告停業一個月處分（自九十年九月一日起至同年月三十日止）；嗣九十一年三月十二日至同年四月二日，健保局又查獲有徐佳慧等十三名保險對象實際未就診，該診所卻自創健保卡卡號向健保局虛報保險對象門診就醫之醫療費用等情事，處以原告停止特約一年（自九十一年十月一日起至九十二年九月三十日止）；案經健保局函轉高雄縣衛生局辦理，該局乃以原告違反醫師法第二十五條第五款之規定移付懲戒，高雄縣醫懲會依同法第二十五條之一第四款處原告廢止執業執照。上述原告所為之違反行政法義務之行為，其行為之時間不同，行為態樣亦不相符，顯為數行為而非同一行為，是以上述並無一事兩罰之慮。
二、原告所提出台灣高雄地方法院檢察署檢察官九十二年度偵字第二四二二九號不起訴處分書，係因該偽造文書、詐欺等案件，核與台灣高雄地方法院九十年度易字第四七一九號判決所認定原告之犯罪事實，有連續犯關係，屬於裁判上一罪，為該判決確定效力所及，認應為不起訴處分並非認定原告無此犯罪行為，尚不得據為免罰依據，是以高雄縣醫懲會予以廢止執業執照之行政處分，於法有據。
三、至原告所稱高雄縣醫懲會處分過當乙節，因九十年時高雄縣衛生局考量原告初次違章，依比例原則及行為時醫師法第二十五條處最輕微之停業一個月處分；九十一年原告又因相同違法行為，乃依醫師法第二十五條規定移付懲戒，高雄縣醫懲會考量原告在短時間內重複違法，已屬累犯，由高雄縣醫懲會權衡情節重大，決議廢止其執業執照，尚無違反比例原則之虞。
理由
一、按「醫師有下列情事之一者，由醫師公會或主管機關移付懲戒：一、業務上重大或重複發生過失行為。二、利用業務機會之犯罪行為，經判刑確定。三、非屬醫療必要之過度用藥或治療行為。四、執行業務違背醫學倫理。五、前四款及第二十八條之四各款以外之業務上不正當行為。」、「醫師懲戒之方式如下：一、警告。二、命接受額外之一定時數繼續教育或臨床進修。三、限制執業範圍或停業一個月以上一年以下。四、廢止執業執照。五、廢止醫師證書。前項各款懲戒方式，其性質不相牴觸者，得合併為一懲戒處分。」醫師法第二十五條、第二十五條之一分別定有明文
二、本件原告原係高雄縣建達診所負責醫師，該診所承辦全民健康保險醫療業務期間，曾有以健保卡換物、多蓋卡及虛報醫療費用等情事，經健保局以其違反健保醫事特約及管理辦法第三十四條規定，處以停止特約三個月（九十年七月一日起至同年九月三十日止），並經被告依行為時醫師法第二十五條規定，裁處原告停業一個月（自九十年九月一日起至同年月三十日止），均已執行完畢在案；嗣於九十一年三月十二日至同年四月二日，健保局又查獲訴外人徐佳慧等十三名保險對象實際未就診，建達診所卻偽造渠等就醫紀錄，向健保局虛報保險對象門診就醫之醫療費用等情事，乃處以停止特約一年；案經健保局函轉高雄縣衛生局辦理，經該局移付高雄縣醫懲會，以原告違反醫師法第二十五條第五款規定，依同法第二十五條之一第一項第四款規定，決議廢止原告執業執照等情，業據兩造分別 陳明 在卷，復有健保局九十一年八月十三日健保醫字第０九一００一四三七五號函、高雄縣醫懲會九十三年十一月二十九日府衛醫字第０九三０二三八三五五號決議書等影本附卷可稽。而原告提起本件訴訟係以：其違章事實涉及刑事部分，業經台灣高雄地方法院檢察署檢察官，以九十二年度偵字第二四二二九號為不起訴處分，且本件違章事實既與前案具有連續關係，而被告已就前案違章之事實，裁處原告停止執業一個月，則被告就本件再行處分廢止執業執照，顯有違一事不二罰之原則；退步言之，縱認本件違規情事與上揭已受處分之違規情事非屬同一，然被告對較重之違章情事，即九十年之前案違章行為，處原告停止執業一個月，而就情節較輕之本件違規事實，卻處分廢止執照之處分，自顯有輕重失衡，違反比例原則之嫌等語，資為論據。
三、經查，原告原係高雄縣建達診所負責醫師，該診所雖曾有以健保卡換物、多蓋卡及虛報醫療費用等情事，經健保局查獲，並經被告依行為時醫師法第二十五條規定，裁處原告停業一個月之處分；然健保局於九十一年三月十二日至同年四月二日，再查獲訴外人徐佳慧等十三名保險對象實際未至建達診所就診，該診所卻偽造渠等就醫資料，向健保局虛報上開保險對象門診就醫之醫療費用等情，業據被告陳明在卷，復有訴外人徐佳慧等十三人之健保局業務訪查訪問紀錄及渠等之八十九年至九十一年健保就醫紀錄明細、病歷表等影本附台灣高雄地方法院檢察署九十二年度偵字第二四二二九號偵查卷（法務部調查局高雄縣調查站移送清冊第四冊第十三頁至第一六五頁）足稽。又由徐佳慧等十三人八十九年至九十一年健保就醫紀錄明細觀之，建達診所虛報渠等就醫紀錄時間不一，期間自八十九年一月起至九十一年二月止，其中除 蘇信吉 陳明其曾至該診所看診一至二次外，其餘十二人均表明不曾至該診所看診；再由蘇信吉之就醫紀錄觀之，其自八十九年三月三日起至九十一年一月二十三日止，在建達診所看診之紀錄共計三十六次，明顯超過蘇信吉所述至該診所看診一、二次之紀錄；參以徐佳慧等人與建達診所及該診所之醫師間，並無過節，亦無誣陷原告及建達診所之理由，故渠等所述，堪予採信。
四、又原告曾於八十九年五月二十八日、同年八月二十八日，明知訴外人 蕭靜惠 ，僅於上開時間至建達診所各看診一次，竟於蕭靜惠之健保卡上，以看診一次蓋兩格健康保險卡換取酸痛貼布之方式，連續於其業務上製作之病歷表上為蕭靜惠分別於八十九年五月三十一日、八十九年八月三十一日分別因急性扁桃腺發炎就診及處方等不實之記載，並向健保局申領健保醫療費用新台幣五百零二元，經台灣高雄地方法院認原告係犯刑法第二百十六條、第二百十五條、第二百二十條第二項之行使業務登載不實文書罪及同法第三百三十九條第一項之詐欺取財罪，從一重以詐欺取財罪處斷，經判決原告拘役五十日確定之事實，此有台灣高雄地方法院九十年度易字第四七一九號刑事判決附卷為憑。而本件原告因向健保局虛報徐佳慧等十三人門診就醫之醫療費用，涉嫌偽造文書及詐欺等罪嫌，經台灣高雄地方法院檢察署檢察官偵查終結，認本件原告之犯罪時間，係在前案判決確定前，並在該判決認定之犯罪時間內，且與該案之犯罪態樣相同，顯有連續犯關係，屬裁判上一罪，為前案確定判決效力所及，自不得再行追訴，乃為不起訴處分乙節，業經本院調取上開偵查卷閱明屬實，復有台灣高雄地方法院檢察署檢察官九十二年度偵字第二四二二九號不起訴處分書附卷可參。則由上開檢察官不起訴處分之理由，係認本件原告之犯罪事實與前案之犯罪事實，具有連續犯關係，屬裁判上一罪，而為前案確定判決效力所及，故為不起訴處分，而非認定原告無上開犯罪事實，故尚難以本件原告涉犯刑事案件部分，業經檢察官為不起訴處分，而為原告有利之認定。
五、再按「數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者，分別處罰之。」行政罰法第二十五條定有明文。又「連續數行為而犯同一之罪名者，以一罪論。但得加重其刑至二分之一。」刑法第五十六條亦有明文。則由上開規定可知行政罰為一行為一罰，與刑法第五十六條規定連續數行為而犯同一之罪名者，以一罪論之規定，並不相同。而上開行政罰法雖於九十五年二月五日開始施行，然在行政罰法施行前，實務上就違章行為之處罰，亦採與上開行政罰法第二十五條規定相同之見解，即認一行為一罰。查，原告曾有以健保卡換物、多蓋卡及虛報醫療費用等情，而經被告裁處停業一個月（自九十年九月一日起至同年月三十日止），此有被告九十年六月二十六日九十府衛醫字第二五九號處分書影本附卷可稽；惟本件原告之違章事實與前案之違章事實不同，雖二者之違章時間有部分重疊，然不能因此即認定其違章之事實為同一，況且本件違章事實有部分已在前案原告被停業處分執行完畢（九十年九月三十日）之後，益證本件違章事實與前案違章事實不同；則本件被告再對原告予以懲處，自無違反一事不二罰原則。又本件原告一再利用相同手法，偽造不實之就醫紀錄，虛報醫療費用，向健保局詐領健保費用，唯利是圖，毫無守法觀念，顯已構成醫師法第二十五條第五款規定業務上不正當行為，且其違反之情節非輕，被告審酌其違章情節，並依同法二十五條之一第一項第四款規定，予以裁處廢止執業執照，並無不合。原告主張其前案違章情節較重，處罰較輕，本件違章情節較輕，處罰反而較重，有違比例原則云云，自不可採。
六、綜上所述，原告之主張既不足取，其為醫療機構之負責醫師，卻偽造不實就醫紀錄，並虛報健保醫療費用，向健保局詐領健保費用，核其所為與醫師法第二十五條第五款規定相符，被告依同法第二十五條之一第一項第四款規定，廢止其執業執照，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴意旨求予撤銷，為無理由，應予駁回。
七、據上結論，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。中華民國95年6月15日
第三庭審判長法官邱政強
法官詹日賢法官李協明以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票7份（每份34元）。
中華民國95年6月15日
書記官周良駿