高雄高等行政法院95年度訴字第226號判決

裁判字號：高雄高等行政法院95年訴字第226號判決

裁判日期：民國95年06月15日

裁判案由：水污染防治法

高雄高等行政法院判決
95年度訴字第226號民原告興南製革廠股份有限公司代表人甲○○訴訟代理人 林岡輝 律師
張宗琦 律師被告高雄縣政府代表人乙○○○○訴訟代理人丁○○
丙○○戊○○上列當事人間因水污染防治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國九十五年三月一日環署訴字第０九五００一六六０一號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
壹、事實概要：緣原告從事製革業，前經被告所屬環境保護局（以下簡稱高雄縣環保局）於民國（下同）九十三年七月十三日派員前往稽查，經採取其排放之廢水，檢驗結果化學需氧量及懸浮固體，未符合放流水標準所定之限值（製革業─生化需氧量三十毫克∕公升、化學需氧量一六０毫克∕公升、懸浮固體三十毫克∕公升），違反水污染防治法第七條第一項規定，被告乃於同年九月二十一日據以裁處原告新台幣（下同）六萬元罰鍰，並限期改善，原告於九十三年十月八日改善完成在案。嗣經高雄縣環保局於九十三年十月二十一日及同年月二十五日分別派員前往稽查，經採取其排放之廢水送驗，檢驗結果化學需氧量、生化需氧量及懸浮固體，均未符合放流水標準所定之限值，第二次違反水污染防治法第七條第一項規定，被告於九十三年十二月二十五日據以裁處原告二十四萬元罰鍰，並限期改善，原告於九十四年五月十一日改善完成在案。嗣經高雄縣環保局分別於九十四年五月十七日、同年月二十四日至二十六日、三十日、三十一日及同年六月一日、二日、六日派員前往稽查，經採取其排放之廢水送驗，檢驗結果化學需氧量、生化需氧量，均未符合放流水標準所定之限值（其檢驗數值詳見原處分卷所附建利環保顧問股份有限公司（以下簡稱建利公司）及高雄縣環保局水質檢驗報告），又違反水污染防治法第七條第一項規定，被告乃以原告一年內經二次限期改善，仍繼續違反水污染防治法規定，符合同法第七十三條第四款所定情節重大之情形，爰依同法第四十條規定裁處原告五十四萬元罰鍰，且一併命其停工。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
參、兩造之爭點：
甲、原告主張之理由：
一、按「人民之生存權、工作權及財產權、應予保障。」憲法第十五條定有明文。司法院釋字第四０四、四一一號解釋嘗謂：「憲法第十五條規定人民之工作權應予保障，故人民得自由選擇工作及職業，以維持生計。」司法院釋字第五一０、五八四號解釋認為：「憲法第十五條規定人民之工作權應予保障，人民從事工作並有選擇職業之自由。」司法院釋字第
五一四、六０六號解釋更進一步闡釋：「人民營業之自由為憲法上工作權及財產權所保障。」、「人民營業之自由為憲法第十五條工作權及財產權應予保障之一項內涵。基於憲法上工作權之保障，人民得自由選擇從事一定之營業為其職業，而有開業、停業與否及從事營業之時間、地點、對象及方式之自由；基於憲法上財產權之保障，人民並有營業活動之自由，例如對其商品之生產、交易或處分均得自由為之。」就此而言，營業自由乃屬工作權之重要內涵，應受憲法保障。國家欲對其有所限制，即應遵守憲法第二十三條所揭示之「法律保留」、「比例原則」，亦必須合乎「正當法律程序」之要求。
二、本件被告於原告完成改善、並經複查合格後數日內，隨即再連續進行密集之採證、檢測過程；原告既甫完成改善，並經被告複查合格，依現行防污技術，豈有於改善甫完成數日之後，即又違反相關環保法規之可能？被告於複查合格後，連續、密集採樣之行為，難謂正當。又退萬步言，縱原告於改善合格後不過數日，其放流水排放即再次違反環保標準，被告不逕予舉發，或告知原告其污水排放已違反環保法規、應加以注意，反而繼續密集採樣，並一次課予罰鍰及停工之重罰，此等行政過程是否合於正當法律程序，亦非無疑。
三、又被告以原告具有水污染防治法第七十三條第四款所定「一年內經二次限期改善，仍繼續違反本法規定者」之「情節重大」情事。惟觀諸該規定意旨，應係指「一年內經二次限期改善而未改善，繼續違反水污染防治法規定」者而言，若如原告於一年內，經主管機關命二次限期改善，原告並已依規定改善完成，是否可認為係情節重大而有加重處罰之必要而合乎比例原則之要求，即有商榷空間。按水污染防治法第七十三條第四款規定「一年內經二次限期改善，仍繼續違反本法規定者」，屬「情節重大」之情形。惟何謂「一年內經二次限期改善」，於解釋上確有疑義。參酌「水污染防治法情節重大認定原則」第二點規定，略以：「一年內兩次違反水污染防治法第八條規定，第二次經主管機關命限期改善，而未完成改善者」，雖「水污染防治法情節重大認定原則」已於九十一年五月二十二日廢止，但鈞院仍可參酌此一法理，對系爭法規進行解釋。
四、再按「水污染防治法第三十八條所稱按日連續處罰，係作為督促行為人完成改善之手段，而非以行為人繼續『違反第七條第一項或第八條規定』之行為為處罰對象，性質應屬執行罰，而非秩序罰。其既具有促使行為人『將來』實現義務內容之目的，則於行為人已完成改善者，似無再對行為人處罰之必要，倘主管機關於行為人完成改善後，始行使職權，回溯地執行按日連續處罰，則有權力濫用之違法。」、「次查按日連續處罰之規定，旨在警惕督促行為人改善違規情事，原處分之機關自應儘速按日送達舉發通知書或處分書，否則難謂有警惕督促之功能。環保署八十五年二月十四日環署水字第０五四九一號函意旨亦謂『地方主管機關依水污染防治法執行按日連續處罰案件時，應儘速執行處分，避免累積過多處分書，彙整送達，以維業者權益，並收警惕改善功能。』然本件被上訴人累積多達十一份處分書一次送達，且於上訴人完成改善之後，其作成已違背正當法律程序，難謂合法。」最高行政法院九十二年度判字第一二八二號判決，可資參照。經查：
（一）本件原告於九十四年五月十一日完成改善，並由被告複查判定合格。未經數日，被告竟連續於五月十七日、二十四日、二十五日、二十六日、三十日、三十一日及六月一日、二日、六日，對原告之工廠連續進行廢水排放採樣後，嗣後才以原處分一次將上開多次採樣結果通知原告，並對原告科處停工及高額罰鍰之重罰。而依現行水污染防治法第四十條前段規定，略以：「事業或污水下水道系統排放廢（污）水，違反第七條第一項或第八條規定者，處新台幣六萬元以上六十萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰。」參酌前揭最高行政法院判決要旨，按日連續處罰之規定，目的在於警惕督促行為人改善違規情事，原處分之機關自應儘速按日送達舉發通知書或處分書。被告於五月間既已多次認定原告排放污水，即應儘速行使前引水污染防治法賦予之權限。被告未儘速告誡原告，卻繼續進行採樣，於累積更多結果後，竟又將多次採樣結果作為違法情節重大之依據。此等行為，顯然違背法律賦予主管機關按日連續處罰權限之立法目的。
（二）其次，被告係累積多次採樣結果後，始以原處分將上開採樣結果一次告知原告。其個案事實雖與前揭最高行政法院判決略有差異，但均有違正當法律程序之要求，甚為明顯。
五、依據水污染防治法第四十條，行政機關有高額罰鍰及連續處罰等手段可資運用，行政機關應優先考量採行此等手段，以達公益目的實現。至於同條文及第七十三條之停工處分則為最後手段，唯有上開手段皆無法達成公益目的，或有確有停工必要性始得採行，當無疑義。原告違法事實是否屬情節重大而應予停工處分，應從嚴認定：
（一）尤其，考量命人民之工廠停工一事牽涉重大，除造成人民財產、營業利益重大損害，甚至衍生受雇員工失業等社會問題，允宜謹慎再三，從嚴認定違規事實是否屬情節重大。
（二）本案情形，參酌（１）目的解釋：應達到行為人屢次違背水污染防治法規定，卻又不予改善，始達情節重大程度，而應予重懲；（２）歷史解釋：參酌「水污染防治法情節重大認定原則」列明，須達一年內兩次違反水污染防治法，且當中第二次經限期命行為人改善而仍未改善，始謂情節重大；則本件原告已達改善要求，自無所謂情節重大情事；（３）依照環保署「違反水污染防治法嚴重污染案件罰鍰額度裁量基準」第三條，嚴重污染案件屬水污染防治法第七十三條各款情形時，得處「最高罰鍰」，是以，據前述比例原則意旨，行政機關仍得採此手段，而非逕行作成命原告為停工之處分。
六、系爭處分實際上有連續處罰、執行罰之性質，不因被告主張一次送達，僅有一個行政處分而異其結果。系爭處分因為：
（１）時間密集採樣；（２）五十四萬元之罰鍰實際上為六萬元乘以九次違規事實而得，主管機關雖答辯本件僅有一次處罰，一個行政處分存在，然參酌上述實情，實際上卻為數次連續處罰，而又累積多次違規處罰一次送達情形。顯然被告並未踐行水污染防治法第四十條通知行為人限期改善之法定程序，則參酌最高行政法院九十二年度判字第一二八二號判決意旨，被告作成系爭處分程序違背正當法律程序之事實，至為明顯。
七、被告採加重處罰決定，亦有裁量濫用之違法，被告既然「留中不發」，累積次次採樣結果後一次告知處罰，即不得以被告有多次違法情形而加重處罰，並認此事實為「情節重大」，否則系爭處分之裁量顯有裁量濫用之違法。系爭處分究竟如何裁處五十四萬元罰鍰，裁量基準何在，應由被告舉證，被告主張為求謹慎起見，九十四年五月十七日第一次抽樣後，第二次到第九次抽樣，則是確認原告有無違法事實。果若如是，則九十四年五月十七日第一次抽樣結果違法，究竟是符合環保署「違反水污染防治法嚴重污染案件罰鍰額度裁量基準」中之何條規定，而得裁處五十四萬元罰鍰，即應由被告負說明義務。
乙、被告主張之理由：
一、原告於高雄縣○○鄉○○路（鳳山溪流域）從事製革業－生皮製成成品皮作業，屬水污染防治法定義之事業，領有被告核發之廢（污）水排放地面水體許可證，並設有廢水專責人員，其產出之廢水應利用所設置廢水處理設施，由廢水專責人員正常操作至符合放流水標準後，始得排放於承受水體，倘有違反上述義務即應受處罰。
二、高雄縣環保局人員於九十四年五月十六日起，發現原告之放流口附近呈乳白色，並產生惡臭，顯係皮革廢水未經正常操作即排放，乃於放流口採集水樣，並作成紀錄後送驗；考量原告一年內業經二次限期改善，倘再因單次稽查採樣結果未符合放流水標準即受停工處分，依原告往常之處理模式（係採推諉氣候因素並強烈質疑水質檢驗結果）將使行政處分困難，被告為求慎重，並昭原告信服，故決定自五月二十四日起連續採樣，乃在原告知悉之情況下於同年五月二十四日、二十五日、二十六日、三十日、三十一日及同年六月一日、二日、六日採集原告放流水樣，經檢驗結果均未符合放流水標準，足證原告並未妥善操作廢水處理設備，致所排放廢水未符合放流水標準。由放流口水質狀況（水質呈乳白色且有惡臭）即可粗判原告水質不佳，佐以水質報告所示之結果（BOD及COD均偏高）更可證明原告所排放之廢水水質不佳，未符合放流水標準。原告稱豈有改善完成數日後，即又違反相關環保法規之可能云云，僅空言臆測，無具體事證，並不足採。
三、本件高雄縣環保局雖針對原告工廠連續稽查，並採集放流水水樣，惟僅作成一次行政處分（秩序罰），意在謹慎證明原告於正常氣候下（晴天、無雨），所排放之廢水確實未符合放流水標準，尚非屬按日連續處罰（執行罰），故免按日作成行政處分並送達原告。再者，依行政院環境保護署（以下簡稱環保署）九十三年六月十四日環署水字第０九三００四二０三六號函示「查獲當時之違反行為應處以行政罰鍰（行政秩序罰），倘經查符合情節重大者，並應命其停工或停業（行政執行罰）。」原告一年內經兩次限期改善，仍繼續違反本法規定，已符合情節重大之規定，除課以罰鍰處分外，並依法處分停工。
四、按行政程序法係規範行政機關於行政行為應符合之程序規範，用於行政處分時，應於法定裁處額度之上下限之間依個案違反情節之輕重裁罰。本件被告於作成行政處分前，已依規定給予原告陳述意見之機會，原告未依限提出陳述，乃依法作成處分，程序正當且無違反比例原則。又法令既經國家公布，於生效日起，義務人即應遵行法令規定；水污染防治法自六十三年七月一日公布施行至今已逾三十年，原告亦自六十三年設廠至今，多次排放超過放流水標準之廢水，遭被告處分，仍不思如何改善廢水處理功能，僅一昧漫罵行政機關及尋求法令保護，並不可取。
理由
一、按「事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施，排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準。」、「事業或污水下水道系統排放廢（污）水，違反第七條第一項或第八條規定者，處新台幣六萬元以上六十萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命其停工或停業；．．．。」、「本法第四十條．．．所稱之情節重大，係指下列情形之一者：．．．四、一年內經二次限期改善，仍繼續違反本法規定者。」水污染防治法第七條第一項、第四十條及第七十三條第四款分別定有明文。
二、本件原告從事製革業，前經高雄縣環保局於九十三年七月十三日、同年十月二十一日及同年月二十五日分別派員前往稽查，並採取其排放之廢水，檢驗結果化學需氧量、生化需氧量及懸浮固體，均未符合放流水標準所定之限值（製革業─生化需氧量三十毫克∕公升、化學需氧量一六０毫克∕公升、懸浮固體三十毫克∕公升），違反水污染防治法第七條第一項規定，業經被告於九十三年九月二十一日及同年十二月二十五日分別裁處原告六萬元及二十四萬元罰鍰，並限期改善，原告已依上開處分繳納罰鍰及改善完成在案。嗣經高雄縣環保局分別於九十四年五月十七日、同年月二十四日至二十六日、三十日、三十一日及同年六月一日、二日、六日再派員前往稽查，經採取其排放之廢水送驗，檢驗結果化學需氧量、生化需氧量，均未符合放流水標準所定之限值（其檢驗數值詳見原處分卷所附建利公司及高雄縣環保局水質檢驗報告），又違反水污染防治法第七條第一項規定，被告乃以原告一年內經二次限期改善，仍繼續違反水污染防治法規定，符合同法第七十三條第四款所定情節重大之情形，爰依同法第四十條規定裁處原告五十四萬元罰鍰，且一併命其停工等情，業據兩造分別陳明在卷，復有水污染稽查紀錄、現場照片、建利公司及高雄縣環保局水質檢驗報告、被告處分書等影本附卷可稽，洵堪認定。
三、原告主張被告於九十四年五月十一日前案違章改善完成後不過數日，即再採驗其放流水不符環保標準，被告不逕予舉發，或告知原告其污水排放已違反水污染防治法，應加以注意，反而繼續密集採樣，並一次課予罰鍰及停工之重罰，此等行政過程違反正當法律程序云云。然查，高雄縣環保局前於九十三年七月十三日、同年十月二十一日及同年月二十五日分別派員至原告處稽查結果，其排放之廢水，均未符合放流水標準所定之限值，並經裁罰及限期改善在案；本件被告再於九十四年五月十七日至同年六月六日，對原告稽查結果，其排放之廢水，仍不符合放流水標準所定之限值，已如前述；則原告於一年內經二次限期改善，仍繼續違反水污染防治法第七條第一項規定，揆諸水污染防治第七十三條第四款規定，已符合同法第四十條所稱之情節重大情形；而本件原告違章情節之所以符合上開規定所謂之情節重大，主要係因原告在此之前一年內已有二次違章行為，而非因本件被告對其為九次稽查採樣檢驗結果均不符合放流水標準所致，故縱使本件被告僅對原告為一次稽查採樣，若其檢驗結果不符合放流水標準，仍符合上開所謂之情節重大之規定，其應適用裁處之法令依據，並無不同；是本件被告為慎重起見，連續九次對原告為稽查採樣，最後再對原告為一次處分，並無一事兩罰之情事，且水污染防治法亦無規定，須前一次稽查採樣檢驗處罰等程序完畢後，始得再為另一次之稽查採樣檢驗處罰等程序，亦即事業排放廢（污）水於地面水體者，有隨時保持符合放流水標準之義務，主管機關認其排放廢（污）水有未符合放流水標準之虞，即得隨時加以稽查採樣檢驗，並無時間、次數之限制，且每次稽查採樣檢驗之結果，若有未符合放流水標準時，均可各別加以處罰。本件被告雖對原告稽查採樣九次，且檢驗結果均未符合放流水標準，然並未予以處罰九次，已屬從寬處理，尚難謂有何違反正當法律程序可言。原告上開主張顯不可採。又原告援引之最高行政法院九十二年度判字第一二八二號判決，乃係就按日連續處罰（執行罰）之情形所為之判決，與本件係就原告違反水污染防治法第七條第一項，依同法第四十條所為之處罰係屬行政秩序罰之情形，並不相同，自難比附援引，併此敘明。
四、又原告主張水污染防治法第七十三條第四款規定情節重大，應係指「一年內經二次限期改善而未改善，繼續違反水污染防治法規定」者而言，若原告於一年內，經主管機關命二次限期改善，原告已依規定改善完成，尚不符合上開規定所謂之情節重大，此可參酌「水污染防治法情節重大認定原則」第二點規定之法理得知云云。然按水污染防治法第七十三條第四款規定，本法第四十條所稱之情節重大，係指「一年內經二次限期改善，仍繼續違反本法規定者」；該條並非規定「一年內經二次限期改善未改善完成，仍繼續違反本法規定者」始構成情節重大，則依上開規定之文義解釋，其所謂情節重大，顯然不限於「一年內經二次限期改善未改善完成，仍繼續違反本法規定者」，即「一年內經二次限期改善已改善完成，仍繼續違反本法規定者」亦構成所謂之情節重大。又按「水污染防治法情節重大認定原則」第一、二點雖規定，一年內兩次違反水污染防治法第七、八、九條規定，第二次經主管機關命限期改善，而未完成改善者，即屬情節重大。然上開規定已於九十一年五月二十二日廢止，且就水污染防治法所謂之情節重大認定標準，同時在該法第七十三條予以明文規定，故有關該法所謂情節重大之認定，自應依水污染防治法第七十三條規定加以判斷，而不得再適用上開認定原則之規定。是原告主張應參酌上開認定原則，而認原告雖於一年內，經主管機關命二次限期改善，然其已依規定改善完成，尚不符合上開規定所謂之情節重大云云，自屬無據。
五、再按環保署九十四年五月二十日修正之「違反水污染防治法嚴重污染案件罰鍰額度裁量基準」，就嚴重污染案件應依附表所定裁量基準裁處罰鍰，但經主管機關認定，屬本法第七十三條各款規定情節重大情形之一者，得處以違反各該條規定之最高罰鍰。而環保署頒發之「違反水污染防治法嚴重污染案件罰鍰額度裁量基準」係行政規則之一種，乃環保主管機關基於使其下級辦理裁罰機關對違章案件之裁罰金額或倍數有一客觀之標準可資參考，避免專斷或有輕重之差別待遇，僅就執行母法之細節性、技術性事項加以具體明確規定，尚未逾越立法裁量範圍。且按行政裁量事項，若無逾越權限或濫用權力情事，應非行政法院所得審究之範圍（最高行政法院八十年度判字第四三二號判決參照）。蓋法律既許可行政機關有選擇或判斷之自由，則其所作成之處置，在法律上之評價均屬相同，除因裁量瑕疵之情形，已影響裁量處分之合法性而構成違法外，僅發生適當與否問題，而不構成違法，行政法院係以執行法的監督為職責，自不宜行使審查權限。是本件被告依上開法令規定，並參考環保署頒發之前揭「違反水污染防治法嚴重污染案件罰鍰額度裁量基準」在法定範圍內，處原告罰鍰五十四萬元，另以原告一年內第三次違反水污染防治法第七條第一項規定，符合同法第七十三條第四款規定之情節重大情形，併依同法第四十條規定命其停工，尚無違誤。原告主張被告得依上開裁量基準對原告處罰最高罰鍰或按日連續處罰處理本案，然被告未以上開方式處理，卻逕命原告停工，已違反比例原則云云，亦不可採。
六、綜上所述，原告之主張並無可採。被告於九十四年五月十七日至同年六月六日，共九次採取原告排放之廢水送驗結果均未符合放流水標準，且原告此次已是一年內第三次違反水污染防治法第七條第一項規定，符合同法第七十三條第四款規定情節重大之情形，被告乃依同法第四十條規定裁處原告五十四萬元罰鍰，並命其自九十四年七月六日起停工，並無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告提起本件訴訟，求為撤銷，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。中華民國95年6月15日
第三庭審判長法官李協明
法官簡慧娟法官詹日賢以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票7份（每份34元）。
中華民國95年6月15日
書記官周良駿