裁判字號：最高行政法院97年判字第277號判決
裁判日期：民國97年04月23日
裁判案由：醫師法
最高行政法院判決
97年度判字第00277號上訴人甲○○被上訴人 高雄 縣政府代表人乙○○上列當事人間醫師法事件，上訴人對於中華民國95年6月15日高雄高等行政法院94年度訴字第1006號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、上訴人原係高雄縣建達診所負責醫師，該診所承辦全民健康保險醫療業務期間，曾有以健保卡換物、多蓋卡及虛報醫療費用等情事，經中央健康保險局（下稱健保局）查獲屬實，乃以其違反全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法（下稱特約及管理辦法）第34條規定，對該診所處以停止特約3個月（民國90年7月1日起至同年9月30日止），並經被上訴人依行為時醫師法第25條規定，裁處上訴人停業1個月（自90年9月1日起至同年月30日止），均已執行完畢在案；嗣於91年3月12日至同年4月2日，健保局又查獲訴外人 徐佳慧 等13名保險對象實際未就診，建達診所卻偽造渠等就醫紀錄，向健保局虛報上開保險對象門診就醫之醫療費用等情事，乃再對該診所處以停止特約1年；案經健保局函轉被上訴人所屬衛生局（下稱高雄縣衛生局）辦理，經該局移付高雄縣政府醫師懲戒委員會（下稱高雄縣醫懲會），以上訴人違反醫師法第25條第5款規定，依同法第25條之1第1項第4款規定，決議廢止上訴人執業執照。上訴人不服，提起覆審，遭決議駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、上訴人於原審起訴意旨略謂：其違章事實涉及刑事部分，業經台灣高雄地方法院檢察署檢察官，以92年度偵字第24229號為不起訴處分，且本件違章事實既與前案具有連續關係，而被上訴人已就前案違章之事實，裁處上訴人停止執業1個月，則被上訴人就本件再行處分廢止執業執照，顯有違一事不二罰之原則；退步言之，縱認本件違規情事與上揭已受處分之違規情事非屬同一，然被上訴人對較重之違章情事，即90年之前案違章行為，處上訴人停止執業1個月，而就情節較輕之本件違規事實，卻處分廢止執照之處分，顯有輕重失衡，違反比例原則之嫌。為此請判決將覆審決議及原處分均撤銷等語。
三、被上訴人則以：上訴人前以健保卡換物、多蓋章與虛報醫療費用等情，經健保局於90年5月處以2倍罰鍰並停止特約3個月在案，業經執行完畢，高雄縣衛生局據此確認上訴人違反行為時醫師法第25條規定，處上訴人停業1個月處分；嗣91年3月12日至同年4月2日，健保局又查獲有徐佳慧等13名保險對象實際未就診，該診所卻向健保局虛報保險對象門診就醫之醫療費用等情，處以上訴人停止特約1年；案經健保局函轉高雄縣衛生局辦理，該局乃以上訴人違反醫師法第25條第5款規定移付懲戒，高雄縣醫懲會依同法第25條之1第4款處上訴人廢止執業執照。前開上訴人違反行政法義務之行為，其行為之時間不同，行為態樣亦不相符，顯為數行為而非同一行為，並無一事兩罰之慮。又上訴人所提出台灣高雄地方法院檢察署檢察官92年度偵字第24229號不起訴處分書，係因該偽造文書、詐欺等案件，核與台灣高雄地方法院90年度易字第4719號判決所認定上訴人之犯罪事實，有連續犯關係，屬於裁判上一罪，為該判決確定效力所及，認應為不起訴處分並非認定上訴人無此犯罪行為，尚不得據為免罰依據，是以高雄縣醫懲會予以廢止執業執照之行政處分，於法有據。至90年時高雄縣衛生局考量上訴人初次違章，依比例原則及行為時醫師法第25條處最輕微之停業1個月處分；91年上訴人復因相同違法行為，乃依醫師法第25條規定移付懲戒，高雄縣醫懲會考量上訴人在短時間內重複違法，已屬累犯，權衡情節重大，決議廢止其執業執照，尚無違反比例原則等語，資為抗辯。
四、原審判決駁回上訴人之訴，其理由略以：（一）上訴人原係高雄縣建達診所負責醫師，該診所雖曾有以健保卡換物、多蓋卡及虛報醫療費用等情事，經健保局查獲，並經被上訴人依行為時醫師法第25條規定，裁處上訴人停業1個月之處分；然健保局於91年3月12日至同年4月2日，再查獲訴外人徐佳慧等13名保險對象實際未至建達診所就診，該診所卻偽造渠等就醫資料，向健保局虛報醫療費用。由渠等89年至91年健保就醫紀錄明細觀之，建達診所虛報之就醫紀錄時間不一，期間自89年1月起至91年2月止，其中除 蘇信吉 陳明其曾至該診所看診1至2次外，其餘12人均表明不曾至該診所看診；再由蘇信吉之就醫紀錄觀之，其自89年3月3日起至91年1月23日止，在該診所看診之紀錄共計36次，明顯超過蘇信吉所述至該診所看診之紀錄；佐以徐佳慧等人與建達診所及該診所之醫師間，並無過節，亦無誣陷上訴人及建達診所之理由，故渠等所述，堪予採信。（二）又上訴人曾於89年5月28日、同年8月28日，明知訴外人 蕭靜惠 ，僅於上開時間至建達診所各看診1次，竟於其健保卡上，以看診1次蓋2格健康保險卡換取酸痛貼布之方式，連續於其業務上製作之病歷表上為蕭靜惠分別於89年5月31日、同年8月31日分別因急性扁桃腺發炎就診及處方等不實之記載，並向健保局申領健保醫療費用，經台灣高雄地方法院認上訴人係犯刑法第215條、第216條、第220條第2項之行使業務登載不實文書罪及同法第339條第1項之詐欺取財罪，從一重以詐欺取財罪處斷，以90年度易字第4719號判決上訴人拘役50日確定。而本件上訴人因向健保局虛報徐佳慧等13人門診就醫之醫療費用，涉嫌偽造文書及詐欺等罪嫌，經台灣高雄地方法院檢察署檢察官偵查終結，認本件上訴人之犯罪時間，係在前案判決確定前，並在該判決認定之犯罪時間內，且與該案之犯罪態樣相同，顯有連續犯關係，屬裁判上一罪，為前案確定判決效力所及，自不得再行追訴，乃以92年度偵字第24229號為不起訴處分。則由上開檢察官不起訴處分之理由，係認本件上訴人之犯罪事實與前案之犯罪事實，具有連續犯關係，屬裁判上一罪，而為前案確定判決效力所及，故為不起訴處分，而非認定上訴人無上開犯罪事實，故尚難以本件上訴人涉犯刑事案件部分，業經檢察官為不起訴處分，而為上訴人有利之認定。（三）另由行政罰法第25條及刑法第56條規定以觀，行政罰為一行為一罰，與刑法第56條規定連續數行為而犯同一之罪名者，以一罪論之規定，並不相同。而上開行政罰法雖於95年2月5日開始施行，然在該法施行前，實務上就違章行為之處罰，亦採與行政罰法第25條規定相同之見解，即認一行為一罰。查，上訴人曾有以健保卡換物、多蓋卡及虛報醫療費用等情，而經被上訴人裁處停業1個月，惟本件上訴人之違章事實與前案之違章事實不同，雖二者之違章時間有部分重疊，然不能因此即認定其違章之事實為同一，況且本件違章事實有部分已在前案上訴人被停業處分執行完畢（90年9月30日）之後，益證本件違章事實與前案違章事實不同；則本件被上訴人再對上訴人予以懲處，自無違反一事不二罰原則。又本件上訴人一再利用相同手法，偽造不實之就醫紀錄，虛報醫療費用，向健保局詐領健保費用，顯已構成醫師法第25條第5款規定業務上不正當行為，且其違反之情節非輕，被上訴人審酌其違章情節，並依同法第25條之1第1項第4款規定，予以裁處廢止執業執照，並無不合。
五、上訴意旨略以：醫師法修正前第25條及修正後同法第25條之1均屬懲戒罰性質，被上訴人90年6月25日90府衛醫字第259號裁處上訴人停業1個月之行政處分，顯係將上訴人多次以健保卡換物、多蓋卡及虛報醫療費用等行為為整體合併觀察，予以一次性評價，施以懲戒罰，則如事後另發現於該次懲戒前之相類行為，因既已受罰，自不能再行處罰，始符合一行為一罰之法理及規定。本件縱有虛報保險對象門診就醫之醫療費用等情，惟此既屬被上訴人前次懲戒處分事實之一部分，自不得再採為本次懲戒之事實，故被上訴人有違一事不二罰之違背法令。縱認得將上訴人之行為以前次停業處分為時間點作切割，將其後發生之行為另為獨立觀察，作為應否懲戒之判斷，則本次業務上之不正行為，顯較被上訴人前次懲戒處分之情節輕微。被上訴人縱認應對上訴人加重處罰，則處以上訴人停業2個月至1年以下之懲戒即足以達加重懲戒之目的，故本件被上訴人廢止上訴人之執業執照，未符比例原則，而原判決未予糾正即有違誤等語。
六、本院查：（一）按「醫師有下列情事之一者，由醫師公會或主管機關移付懲戒：一、業務上重大或重複發生過失行為。
二、利用業務機會之犯罪行為，經判刑確定。三、非屬醫療必要之過度用藥或治療行為。四、執行業務違背醫學倫理。
五、前四款及第28條之4各款以外之業務上不正當行為。」「醫師懲戒之方式如下：一、警告。二、命接受額外之一定時數繼續教育或臨床進修。三、限制執業範圍或停業1個月以上1年以下。四、廢止執業執照。五、廢止醫師證書。前項各款懲戒方式，其性質不相牴觸者，得合併為一懲戒處分。」醫師法第25條、第25條之1分別定有明文。（二）按行政罰法並無連續犯之規定，乃係本於一行為一罰、數行為數罰之原則，此觀行政罰法第24條至26條規定自明；而刑法上雖曾有連續犯之規定，惟刑法第56條連續犯之規定，亦於94年2月2日修正時被刪除，是上訴人主張本件亦有連續犯之適用，上訴人之行為應予以一次性評價及懲戒，如事後另發現於該次懲戒以外之相類行為，因既已受罰，自不能再行處罰，始符合一行為一罰之法理云云，自屬對於行政罰性質之誤解，核無足採。（三）按醫師法於91年1月16日修正施行前，該法第25條原僅規定醫師懲戒處分之種類有1個月以上1年以下停業處分及撤銷執業執照兩種，嗣於91年1月16日修正後增訂第25條之1始增列警告、繼續教育或臨床進修、廢止醫師証書等3種懲戒處分，是被上訴人90年6月25日90府衛醫字第259號裁處上訴人停業1個月之行政處分，係依修正前之醫師法第25條，而被上訴人93年11月29日府衛醫字第0930238355號廢止上訴人執業執照之處分，則係依修正後之醫師法第25條之1而為處分，兩者處罰之依據有別，合先敘明。查上訴人於前次受停業1個月之處分，其違法行為次數為89年5月28日、5月31日、8月28日、8月31日等4次，其違法形態為透過健保對象蕭靜惠1人而為看1次診蓋兩格健保卡及在病歷等資料上為不實之記載詐領健保給付，而上訴人於本次受廢止執業執照之處分，其違法行為期間為91年3月12日至91年4月2日，其違法形態係透過未曾就診之徐佳慧等13人多次自創健保卡卡號向健保局虛報就診紀錄詐領健保給付（況本件原處分尚未將不起訴處分上所記載之上訴人於89年9月1日至91年2月27日對於 姚盈伶 等人之違法行為計入），比較前後兩次之違法行為，本次行為人數更多、影響層面更廣、違法情節更重，且係再犯，是上訴人主張本次之違法行為較上訴人前次之違法行為情節輕微云云，顯係避重就輕之詞，委無足採。（四）原審判決業已敘明其判斷之依據及得心証之理由，並無上訴人所指適用法令不當或未符比例原則之違背法令情事。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國97年4月23日
最高行政法院第五庭
審判長法官劉鑫楨
法官侯東昇法官林樹埔法官劉介中法官吳慧娟以上正本證明與原本無異中華民國97年4月23日
書記官吳玫瑩