裁判字號：高雄高等行政法院96年訴字第280號判決
裁判日期：民國96年08月08日
裁判案由：都市計畫法
高雄高等行政法院判決
96年度訴字第00280號原告甲○○被告高雄市政府代表人乙○市長訴訟代理人丁○○
戊○○丙○○上列當事人間因都巿計畫法事件，原告不服內政部中華民國96年2月12日台內訴字第0950202256號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
甲、事實概要：緣原告在其所有坐落高雄市○○區○○段○○○○號都市計畫農業區土地（下稱系爭農地）上建造建築物作慶豐汽車營業使用，經被告派員於民國（下同）95年5月16日、6月19日及8月16日赴現場查獲屬實，原告分別於95年5月22日及6月14日提出陳情，被告審認原告業已違反都市計畫法高雄市施行細則第25條及農業發展條例第69條第1項規定，乃依都市計畫法第79條規定，以95年10月23日高市府都開字第0950054462號函處原告新台幣（下同）6萬元罰鍰，並勒令拆除、停止使用。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造之聲明：
一、原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
二、被告聲明：原告之訴駁回。
丙、兩造爭點：
一、原告主張理由略以：
（一）按「農業用地閒置不用，經直轄市或縣(市)政府報經內政部核准通知限期使用或命其委託經營，逾期仍未使用或委託經營者，按應納田賦加徵1倍至3倍之荒地稅；經加徵荒地稅滿3年，仍不使用者，得照價收買。但有左列情形之一者不在此限。1.因農業生產或政策之必要而休閒者。2.因地區性生產不經濟而休耕者。3.因公害污染不能耕作者。4.因灌溉、排水設施損壞不能耕作者。5.因不可抗力不能耕作者。」為平均地權條例第26條之1第1項所規定。足見農地無灌溉系統而無法農用，排除裁罰規定之適用。系爭農地因被告辦理公共工程建設而毀損排水系統，且多年不思整建，讓人民所擁有之農地無法為原來之分區用途耕地使用，其農地之價值形同廢土一堆。再查農業發展條例第15條規定：「主管機關對於集水區之經營管理，應會同相關機關作整體規劃。對於水土保持、治山防災、防風林、農地改良、漁港、農業專用道路、農業用水、灌溉、排水等農業工程及公共設施之興建及維護應協調推動。」而該協調推動辦理者在農業發展條例施行細則第9條規定，在直轄市、縣（市）行政區域內者，由該直轄市或縣（市）主管機關辦理，依此規定可確定被告應完全負起系爭農地無灌溉系統之責。另查內政部65年10月14日台內地字第605735號函釋：「．．．既經查明該項農地灌溉系統良好，易於處分．．．。」足見農地灌溉系統不良者，其農地無法農用，則價值必下降。因被告之不作為，讓土地所有權人民生不著，卻又處以罰鍰。
（二）就高雄縣市或中華民國臺灣地區而言，政府機關可由其工商登記部門、稅務部門等之資料相互勾稽，很容易查出有多少農地被違規使用。而全省就僅高雄縣市發出大批裁罰通知，且單就高雄縣市幾萬家違規廠房，何以單挑少數幾家殺雞儆猴？此幾十年沿襲之陋規，處處可見農田中之土地蓋工廠，讓善意之人民不知其行為是違法之行為，被告應思如何修法或輔導，而不是依檢舉內容針對一小部分民眾裁處，其行為似有掩護其公權力無能之嫌。依據行政程序法第6條規定：「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」行政行為不得違反此平等原則，被告之處分行為，顯然違法。再者，查農業發展條例第37、38及71條之規定意旨，農地不作農業使用而被有關機關查獲，應「令限期內恢復農業使用」，屆期不改者裁處以裁罰。被告若未盡對人民最有利條件處分之責任或未為限期改進之通知，則其處分即為不適法。
二、被告答辯理由略以：
（一）按「農業區應保持農業生產使用。農業區申請建築農舍或農業相關設施，應依農業發展條例及其相關法規辦理．．
．。」「農業用地違反區域計畫法或都市計畫法土地使用管制規定者，應依區域計畫法或都市計畫法規定處理。」「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者．．．。」分別為都市計畫法高雄市施行細則第25條、農業發展條例第69條第1項及都市計畫法第79條第1項所明定。
（二）原告於系爭農地上未作農業生產使用，卻作為慶豐汽車營業使用，此有95年5月16日、6月19日、8月16日會勘紀錄表及存證照片等資料影本附卷可稽，堪信為真，其違反都市計畫法高雄市施行細則第25條第1項、農業發展條例第69條第1項之事實，洵屬明確，被告依都市計畫法第79條第1項規定予以裁處，於法並無不合。
（三）本件係行政機關本諸權責調查而依法據以裁處，於法有據，並無差別待遇之情形，況違法者亦不得主張平等原則，是原告所辯尚不足採據。
理由
一、按「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」「農業區應保持農業生產使用。農業區申請建築農舍或農業相關設施，應依農業發展條例及其相關法規辦理。」「農業用地違反區域計畫法或都市計畫法土地使用管制規定者，應依區域計畫法或都市計畫法規定處理。」分別為都市計畫法第79條第1項、都市計畫法高雄市施行細則第25條第1項、第2項前段及農業發展條例第69條第1項所明定。
二、本件原告在其所有之系爭農地上建造建築物作慶豐汽車營業使用，經被告派員於95年5月16日、6月19日及8月16日赴現場查獲屬實，原告分別於95年5月22日及6月14日提出陳情，被告審認原告業已違反都市計畫法高雄市施行細則第25條及農業發展條例第69條第1項規定，乃依都市計畫法第79條規定，以95年10月23日高市府都開字第0950054462號函處原告6萬元罰鍰，並勒令拆除、停止使用等情，有被告所屬都市發展局土地使用分區證明書、95年5月16日、6月19日高雄市農業用地作農業使用稽查會勘照片、95年8月16日現場照片及被告95年10月23日高市府都開字第0950054462號函附訴願卷及本院卷可參，自堪認定。而原告提起本件訴訟，無非以：原告所有之系爭農地因被告辦理公共工程建設而毀損排水系統，依平均地權條例第26條之1規定，農地無灌溉系統而無法農用時，應排除裁罰規定之適用；且農地灌溉系統不良，農地就無法農用，價值必下降，被告不應處以裁罰；又處處可見農田中之土地蓋工廠，原告實不知其乃違法行為，被告僅針對小數人為裁處，顯有違行政程序法第6條規定之平等原則；另依農業發展條例第37、38及71條之規定，農地未作農業使用而被有關機關查獲，應「令限期內恢復農業使用」，屆期不改善始可裁罰，被告若未盡對人民最有利條件處分之責任或為限期改進之通知，則其處分即為不適法等語，資為爭執。
三、經查，原告所有坐落高雄市○○區○○段○○○○號土地，為都市計畫農業區土地（都市計畫發布日期68年6月30日），此有高雄市政府都市發展局96年6月28日96高市都發開字第B06014號土地使用分區證明書附卷可參。次查，原告在系爭農地上確有建造建築物作慶豐汽車營業使用，亦有前揭各日期之高雄市農業用地作農業使用稽查會勘照片及95年5月16日附稽查會勘紀錄表卷可稽。且被告所屬建設局曾以95年5月19日高市建設3字第0950010640號函通知各相關單位及土地所有權人略以：「．．．說明：1.經稽查結果，除本市○○區○○段○○○○號土地現況為空地外，其餘包括本市○○區○○段616、816、817等地號土地均未依都市計畫法高雄市施行細則第25條規定：『農業區應保持農業生產使用』。
2.本市○○區○○段616、816、817等地號土地限期於95年6月18日以前改善、遷移並恢復農業使用，或以書面方式於期限內向本局陳述意見。逾期未提出且未恢復農業使用或陳述理由不符經駁回且未於期限內恢復農業使用者，將依農業發展條例第69條及違反都市計畫法高雄市施行細則第25條規定，函送本府都市發展局辦理。」等語。原告及其他土地所有權人雖共同於95年5月22日提出申請書，請求重新審核渠等所有土地是否恢復農業生產使用之認定及變更都市計畫為住宅區等情。惟被告所屬建設局仍以95年5月29日高市建設3字第0950011340號及第0000000000號函請被告所屬都市發展局卓處，並向上開土地所有權人函復略以：渠等申請書中所述因明義國中校地興建造成灌溉之溝渠廢除殆盡，導致喪失作為農業用地使用功能乙節，經查現場沿高鳳路仍有灌溉溝渠，渠等如有灌溉需求，可洽請高雄農田水利會協助引水供使用等語。嗣被告所屬都市發展局再以95年6月8日高市都發2字第0950009040號函復上開土地所有權人略以：有關申請變更都市計畫為商業區、住宅區以維護民眾權益、增進地利、繁榮地方乙案，依法仍得於該地區辦理高雄市主要計畫通盤檢討公開展覽時再行提出建議等語。嗣原告等14人又向被告所屬都市發展局申請暫緩執行於期限內恢復農業使用之認定，經該局以95年6月27日高市都發開字第0950009777號函復原告等14人略以：「．．．台端等所請暫緩執行於期限內恢復農業使用之認定事宜，業經本府建設局95年6月19日派員複查確認非作農業使用且未改善、遷移並恢復農業使用，並以95年6月22日高市建設3字第0950013261號函（ 諒達 ）請本局依法辦理在案。」等情，有上開申請書及函文附卷可稽，並有被告所屬建設局95年6月22日高市建設3字第0950013261號函及其95年6月19日至現場複勘照片附本院卷可稽。惟查，原告收受上開函文後，並未於被告限期之95年6月18日前就系爭農地非作農業使用乙事予以改善、遷移並恢復農業使用，再觀諸被告承辦人員於95年8月16日在原告所有之系爭農地上所拍攝之照片顯示，該地仍掛有慶豐汽車之招牌，作為營業使用，顯有違反都市計畫法高雄市施行細則第25條農業土地應保持農業生產使用之規定。且被告所屬建設局已限期原告應於95年6月18日以前改善、遷移並恢復農業使用，或以書面方式於期限內向其陳述意見，業如前述，則原告主張被告未予其限期改善之時間，即對之裁處顯非適法云云，自與事實有間，不足採取。
四、至原告主張系爭農地係因無灌溉系統而無法農用，況農田中之土地蓋工廠乃沿襲數十年之陋規，被告針對原告等少數人予以裁處，有違平等原則云云。惟查，系爭農地經被告承辦人員至現場查證結果，仍有可灌溉之溝渠，且亦告知原告如有需要可向被告提出申請等語，業經被告訴訟代理人於本院96年7月25日至行言詞辯論時到庭陳述甚明，亦為原告所不爭執；且如前所述，被告所屬建設局曾以95年5月29日高市建設3字第0950011101號函文原告以：「．．．台端申請書中所述因明義國中校地興建造成灌溉之溝渠廢除殆盡，導致喪失作為農業用地使用之功能乙節，經查現場沿高鳳路仍有灌溉溝渠，台端如有灌溉需求，可洽請高雄農田水利會協助引水供使用．．．。」等語，亦有上開言詞辯論筆錄及函文附卷可參，可知系爭農地附近確實仍有溝渠可供灌溉之用，且原告如有需要，亦得向高雄農田水利會或被告請求協助引水；又縱如原告所言，系爭農地上如無灌溉溝渠，原告仍應依農業發展條例及相關法規辦理農業相關設施，而不得擅將上開農業區之土地建造建築物作營業使用。再者，行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇，行政程序法第6條固定有明文。然行政機關若怠於行使權限，致使人民因個案違法狀態未排除而獲得利益時，該利益並非法律所應保護之利益，因此其他人民不能要求行政機關比照該違法案例辦理而主張「不法之平等」；從而，原告主張於農地上建築之違規廠房數量眾多，且此陋習已沿襲數十年，被告僅對原告等少數土地所有權人裁處，有違平等原則云云，顯有誤解，自無足採。
五、綜上所述，原告之主張並不可採。被告以原告違反都市計畫法高雄市施行細則第25條第1項及農業發展條例第69條第1項規定，依都市計畫法第79條規定，裁處原告6萬元罰鍰，並勒令拆除、停止使用，並無違誤。訴願決定遞予維持，亦無不合。原告起訴意旨求為撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國96年8月8日
第三庭審判長法官邱政強
法官李協明法官詹日賢以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中華民國96年8月8日
書記官林幸怡