裁判字號：最高行政法院105年判字第17號判決
裁判日期：民國105年01月14日
裁判案由：市區道路條例
最高行政法院判決
105年度判字第17號上訴人新北市政府工務局代表人 朱惕之 訴訟代理人 李承志 律師
黃文承 律師輔助參加人內政部代表人 陳威仁 被上訴人 游宗憲
徐富美 楊偉志 楊哲源 王聿倫 曾柏融 曾柏翔 上二人法定代理人 曾元聰 被上訴人 黃正夫
曾偉銘 曾彥翔 林春標 曾國漢 卓淑麗 許水木 程弘俊 李良輝 郭珍汝 郭俊緯 陳忠勝 李秋菊 陳碧儀 洪幼芬 上列當事人間市區道路條例事件，上訴人對於中華民國104年1月22日臺北高等行政法院102年度訴字第165號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理由
一、緣被上訴人所有坐落新北市○○區○○段如原判決附表所示之土地（下稱系爭土地，位於○○區○○街巷道內），因該巷道遭民眾設置路障及雨遮等，經上訴人會同相關機關會勘，於民國（下同）100年4月間將路障等強制拆除，並於該路段上劃設禁止臨時停車紅色標線及行人專用道（上訴人於100年4月間在新北市○○區○○街（下稱系爭信義街）所劃設之禁止臨時停車紅色標線及行人專用道之一般處分，下稱原處分），被上訴人提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟，經原審為被上訴人勝訴判決，上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、被上訴人起訴略以：上訴人於100年4月間並未以適當方法通知被上訴人或使其知悉原處分，亦未公示之，被上訴人於100年12月24日以利害關係人身分提起訴願，依訴願法第14條第2項規定自知悉時起算訴願期間，未逾自行政處分達到或公告期滿後3年期間。又系爭土地數十年來每日下午3點至凌晨3點左右，皆係私人用於夜市擺攤，而日間提供予私人停放汽機車及攤車之用，其他時間以木板隔間與攤架設置路障，同時私人於系爭土地上築有屋頂、地磚、樓梯平台，公眾更無法通行。是系爭土地並非供不特定公眾通行所必要，亦無公眾通行之初，土地所有人未阻止之情事，更無年代久遠，未曾中斷之情形，依司法院釋字第400號解釋理由書，系爭土地並無公用地役關係存在。且系爭土地為興南夜市所在，新北市○○區○○段○○○○○○號業經臺灣高等法院98年度上易字第684號判決認定無公用地役關係存在。雖62年間因中和都市計畫變更，而將系爭土地劃設為12公尺計畫道路，然該都市計畫發布實施迄今未予全面通盤檢討，原處分顯然違法。縱使系爭土地於62年間被編定為公共設施保留地，依都市計畫法第48、49、51及52條規定，應予以徵收，否則不得認定為都市○○道路，並無市區道路條例第16條之適用。另依都市計畫法第22條、第23條規定，上訴人未提出細部計畫書，即無公共設施保留地可言。另上訴人提出之建造執照案中出具之「土地使用權同意書」無法證明系爭土地原土地所有權人同意系爭土地作為道路使用，亦無法證明原土地所有權人已自行退縮至道路邊緣興建建物，況九鼎實業股份有限公司（下稱九鼎公司）並無附具「土地所有權人使用同意書」，無法由其77年間興建停車場乙事而推定其有簽具同意書。再者，縱使系爭土地原土地所有權人均已出具同意書，惟按司法院釋字第349號解釋揭示之債權相對性原則，該同意書並不能拘束被上訴人，而認定被上訴人亦同意系爭土地作為道路使用云云。為此，求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
三、上訴人則以：改制前臺北縣政府於62年經中和都市計畫將系爭土地編定為12公尺道路，並自68年起完成人行道之設置，今上訴人重新鋪設柏油及更新人行道標誌，應屬重申68年處分意旨之重複處分性質，其救濟期間應自68年第1次劃設人行道時起算，業已逾救濟期間。縱認原處分屬獨立之處分，被上訴人乃當地住戶，於鋪設當日亦已知悉，被上訴人未於30日內提起訴願，自有違誤。系爭土地係依建築法第42條、第48條、臺灣省建築管理規則（業於94年6月20日廢止）第20條、臺北縣騎樓及無遮簷人行道設置標準（業於100年2月18日廢止）第2條規定，為建築執照所留設之人行道，屬道路附屬設施，為廣義之道路，應受市區道路條例之規範。另按市區道路條例第2條第1項第1款、第3條、第9條第1項、第10條、第16條之規定，是否徵收並非適用市區道路條例之先決條件。系爭土地於62年10月5日中和都市計畫書中，確已劃定為道路編號III-12之都市○○道路，而該計畫為主要計畫兼及細部計畫，符合53年8月21日（按：應為53年9月1日）修正之都市計畫法（下稱53年都市計畫法）第6條、第14條關於道路系統應訂細部計畫之規定。又系爭土地原為人行道使用，若變更其性質，應屬妨礙目的較重之使用，有違都市計畫法第51條規定。另按，都市計畫雖並無發布細部計畫，惟依主要計畫若可確定建築線、主要公共設施已興建完成者，自得指定建築線並核發建築執照。系爭信義街因原先業已存在，並無新闢道路或興建之必要，而可依行政院61年9月8日（61）台內字第8993號函、建築法第48條、第42條規定指示道路境界線為建築線，並依臺灣省建築管理規則第20條規定及臺北縣騎樓及無遮簷人行道設置標準第2條退縮留設人行道，且臺灣新北地方法院97年度訴字第1613號民事判決相關文件，可證明系爭信義街沿線建築均有退縮留設指定建築線之情事。又觀諸改制前臺北縣○○鄉○○○段○號之62年土地分割圖，對照地籍圖謄本，可知系爭信義街即當時之79-23地號、64-76地號，均於分割時業已存在，左側房屋亦均按該界址興建，並有退縮留設之情形。又土地分割圖之右側螢光筆標示部分（即79、64-75、64-1地號）於地籍分割時，僅為住宅區之空地，顯示右側建築均係後來才興建，更可證明原興建之初，均有依法退縮留設人行道，並沿道路境界線指定建築線，被上訴人自不得於興建房屋後，重行占用人行道之用地。本件係於指定計畫道路後，始陸續興建建築，而應受建築法之限制，縱退萬步言，亦有都市計畫法第51條規定，不得阻礙或封閉已開闢計畫道路規定之適用。再者，本件系爭道路左側部分，係因 林永祥 、 林添財 興建房屋而提供頂南勢角小段79-23、64-76地號作為計畫道路使用；而右側部分係由九鼎公司於65中2704號建造執照節錄資料所示，興建興南市場時，其為取得建築線而自行於頂南勢角小段76-1、77地號部分土地私人開闢計畫道路。所有地主均係道路後方房屋之起造人，並退縮至道路邊緣指定建築線，可證當時地主確有同意系爭土地作為道路使用，後手被上訴人應受建築法及都市計畫法之拘束云云，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。
四、輔助參加人則以：中和都市計畫案由前臺灣省政府核定，並送輔助參加人備查有案，依62年9月6日修正之都市計畫法（下稱62年都市計畫法）第16條規定，輔助參加人同意上訴人主張中和都市計畫為主要計畫兼具細部計畫性質云云。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠依道路交通標誌標線號誌設置規則第3條第2款、第146條、第148條第2款規定，劃設行人專用道及禁止臨時停車之標線係屬禁制標線，其雖非針對特定人，然係以該標誌效力所及之行人、車輛駕駛人為規範對象，乃屬可依一般性特徵確定其相對人，且係就行人、車輛駕駛人之用路權、停車等事項予以規範，依行政程序法第92條規定，核其性質應認為對人之一般處分。就禁制標線而言，主管機關之劃設行為，即屬一種公告措施，依行政程序法第100條第2項、第110條第2項規定，故禁制標誌於對外劃設完成時，即發生效力。人民對禁制標線之行政處分如有不服，自得循序提起撤銷訴訟。本件上訴人於100年4月間劃設系爭行人專用道及禁止臨時停車紅色標線時，並未以適當方法通知被上訴人或使其知悉，亦未能舉證證明劃設當時有以公告或刊登政府公報或新聞紙等方式公示之，從而被上訴人於知悉前開處分後之100年12月24日提起訴願，未逾訴願法第14條第2項規定之訴願期間。嗣訴願決定於101年12月22日送達，被上訴人於102年1月29日提起本件行政訴訟，未逾法定期間。上訴人抗辯本件處分應屬重複處分性質，其救濟期間應自第1次劃設人行道之68年時起算，縱認屬獨立之行政處分，亦已逾1年救濟期間云云。惟68年所為之處分是否尚屬持續有效，亦有疑義，上訴人復未就上情舉證，難認本件有重複處分情形，再參以上訴人確於100年4月間有於系爭土地上劃設禁止臨時停車紅色標線及行人專用道之一般處分，是被上訴人就此處分提起訴願並無逾期情事，上訴人所辯，殊無足採。㈡系爭土地係屬中和都市計畫案（62年10月5日）都市○○道路○道路用地；且中和都市計畫案依62年都市計畫法由臺灣省政府核定，並送輔助參加人備查有案；復依62年都市計畫法第16條規定，本件輔助參加人同意上訴人主張中和都市計畫為主要計畫兼具細部計畫性質，系爭土地為公共設施用地等語；再據上訴人 陳明略 以，系爭土地於66至70年間，分別為林永祥、林添財、 游景炭 、九鼎公司持有，併參酌建造執照案號68中4260號之內容，由游景炭等2人為起造人，於頂南勢角小段76-3地號興建，位於本件系爭東南段23地號（原地號為頂南勢角小段76-4）後方，依建築線指示圖所示，已自行退縮至道路邊緣興建建物；建造執照案號66中1641號、67中695號之內容，由林添財、林永祥等人共同於頂南勢角小段79、79-1地號等土地興建房屋，位於系爭東南段15、18、46地號後方（原地號為頂南勢角小段79-23、64-76），並有林永祥、林添財出具同意開闢道路使用之同意書，依建築線指示圖所示，已自行退縮至道路邊緣興建建物；建造執照案號77中163之內容，九鼎公司於77年間有於系爭道路旁橫向位置（原地號為頂南勢角小段75-8、75-36、75-35、77-1、75-40、77-22）申請興建停車場，該停車場位於東南段24地號（原地號為頂南勢角小段77-3）旁，雖當時同意文件未能尋獲，惟可推知九鼎公司亦有同意上開土地作為道路使用。是以本件系爭道路左側部分，乃據當時建商林永祥、林添財興建房屋而提供「頂南勢角小段79-23、64-76」作為計畫道路使用；右側部分係由九鼎公司於65中2704號建造執照節錄資料所示，興建興南市場時，其為取得建築線而自行於頂南勢角小段76-1、77地號部分土地私人開闢計畫道路等語。可證當時系爭土地之地主係上開道路後方房屋之起造人，並退縮至道路邊緣指定建築線，而該道路用地為其等所有，應可作為當時地主有同意系爭土地作為道路使用之佐證；又該中和鄉○市○○○○街計畫，該計畫為主要計畫兼及細部計畫，且該道路係中和都市○○○○道路編號III-12之計畫道路，符合53年都市計畫法第6條及第14條關於道路系統應訂細部計畫之規定，則堪認系爭土地確屬中和都市計畫案中已編為都市○○道路之公共設施保留地。又系爭土地既早經該土地原所有權人、興建建築物之建商等同意供作道路或自行劃設道路使用，自可認已有同意系爭土地供作道路使用之意，被上訴人為該土地之繼受人，自應繼受前手之權利、義務，是關於此部分亦應受拘束。被上訴人否認系爭土地係都市○○道路用地，復主張前揭地主同意之效力不及後手之被上訴人云云，委不足採。再者，系爭土地既為都市○○道路，且業經開闢完成作道路使用，自屬市區道路條例所規範之市區道路。則上訴人依市區道路○○○道路交通管理處罰條例、道路交通標誌標線號誌設置規則、新北市騎樓及無遮簷人行道設置標準等規定，於必要時指定一定道路區段禁止或限制車輛、行人通行等而為規制性之處分，核非無據，被上訴人主張系爭土地未經徵收，不得作為道路使用云云，殊不足取。㈢惟系爭土地供作道路使用，不得為妨礙其指定之目的使用，主管機關仍應依該土地所在地區之現況，顧及當地使用現狀之需求及用路權人之交通安全等之多方考量下為妥適之處分。上訴人在系爭土地上作劃紅線禁止臨時停車及劃設行人專用道就部分道路專供行人通行等為一般處分之限制，因該地屬一定時段之商圈，系爭土地之兩旁均為商家，是為作生意之需求，必有臨時停車、上下貨物之實際需要，如整條道路均劃設紅線，未有適當路段給予上、下貨之時間，是否迫使商家勢必要違規才能作生意；又該商圈既屬夜市性質，可見作生意之時間並非全天候24小時，是在該商圈之營業時間以外，是否該道路上均因有大量之人群需通行，而為顧及交通安全之考量，需有全時段劃設行人專用道使用及全時段均限制臨時停車之必要，此非無疑義。則系爭土地雖為被上訴人等私人所有，上訴人以系爭土地已供作道路使用，依都市計畫法第51條規定，土地所有權人不得為妨礙其指定目的之使用乙節，固屬可採。然苟在不妨礙系爭土地仍供道路使用目的之情形下，上訴人就該道路為劃設紅線、劃設行人專用道等一般處分時，即應就多方面之因素予以權衡考量，以尋求較為妥適之處理方式，始符比例原則。是以，上訴人所為一般處分，因涉及該等土地所有權人及一般用路權人之用路權益及交通安全等事項，自應就多方面之因素均予考量，始可認為已作適當、合目的性之裁量。然以上訴人並未參酌上揭所指情形，遽就系爭土地作全時段及全面性之劃設紅線及劃設行人專用道之處分，即有裁量怠惰之違誤及違反比例原則，原處分自難謂為適法，訴願決定未予糾正，仍予維持，即有未洽，被上訴人訴請撤銷訴願決定及原處分，為有理由，爰判決被上訴人勝訴。
六、上訴理由略謂：本件劃設僅係「回復」原有人行道及紅線之回復措施，並非「新」設人行道及紅線者，原判決不查，竟以上訴人所未主張之新設人行道作為判決理由，顯有不備理由及不適用法則之違誤。且原審法院稍加調查即可知悉本件並非新作成之一般處分，然其未盡職權調查義務而遽為本案不利之判決，自有判決違背法令情事。再者，本件是否符合比例原則及有無裁量怠惰乙節，兩造於原審均未曾為任何具體攻防，原審法院亦未曾曉諭兩造為充分之辯論及調查，明顯違反闡明義務而構成判決違背法令之違誤云云。
七、本院查：
（一）按「標誌、標線及號誌之定義如左：……二、標線以規定之線條、圖形、標字或其他導向裝置，劃設於路面或其他設施上，用以管制道路上車輛駕駛人與行人行止之交通管制設施。」「標線用以管制交通，係表示警告、禁制、指示之標識，以線條、圖形、標字或其他導向裝置劃設於路面或其他設施上。」「標線依其功能分類如左：……二、禁制標線用以表示道路上之遵行、禁止、限制等特殊規定，告示車輛駕駛人及行人嚴格遵守。」分別為道路交通標誌標線號誌設置規則第3條第2款、第146條及第148條第2款所規定。準此以論，劃設禁止臨時停車之標線係屬禁制標線，其在對用路人之行止有所規制，課予用路人一定之作為或不作為義務，為具有規制性之標線。又禁制標線雖非針對特定人所為，然係以該標誌效力所及之行人、車輛駕駛人為規範對象，乃屬可依一般性特徵確定其相對人，且係就行人、車輛駕駛人之用路權、停車等事項予以規範，核其性質應認為一般處分。因其屬一般處分，依行政程序法第100條第2項、第110條第2項規定，其送達得以公告為之，除公告另訂不同日期者外，自公告日起發生效力。就禁制標線而言，主管機關之「劃設行為」，當屬一種「公告」措施，故具規制作用之禁制標誌於對外劃設完成時，即發生效力。人民對禁制標線之行政處分如有不服，自得循序提起訴願及撤銷訴訟尋求救濟。
（二）次按市區道路為公物，私有土地不因都市計畫細部計畫劃為道路用地，即當然成為道路，其提供公用，須經徵收、購買或經土地所有人之同意取得處分權，始得作為路基興建道路；公路主管機關除對道路有修建養護之義務外，尚有管理之責任，為加強道路交通管理，維護交通秩序，確保道路交通安全，乃有道路交通管理處罰條例之訂定，對違反該條例之行為處以行政罰，且依行為時（即101年5月30日修正前）該條例第92條之授權，主管機關訂有「道路交通標誌標線號誌設置規則」，作為道路交通標誌、標線、號誌之指示、警告、禁制規定、樣式、標示方式、設置基準及設置地點等事項之依據。又依行為時該規則第4條、第5條規定，屬市區道路之都市○○區○○○○道路，市區道路主管機關得對管轄之道路辦理標誌、標線及號誌之設置。可知，市區道路主管機關對管轄之道路是否為標誌、標線及號誌之設置有裁量權。此外，市區道路上設置之標誌、標線及號誌，應以道路存在為前提，道路如因以明示方式廢止，或實際上久未供通行使用，主管機關亦未為適當之維護管理，致喪失其為公物之性質及功能，而以默示方式廢止公用時，於其上設置之標誌、標線及號誌等一般處分，自應認已隨之廢止。
（三）查位於○○區○○街巷道內之系爭土地上人行道有禁止臨時停車線之劃設，非自68年起持續至100年4月上訴人將該巷道內設置之路障及雨遮拆除時，此一事實，為原審依原處分卷附現場照片，及上訴人對系爭土地上巷道使用情形之證述所確認。經核，尚無認定事實不依證據，亦無認定事實違背證據法則或經驗及論理法則之情形。基此，原判決以上訴人本次禁止臨時停車線之劃設，非屬重複處分，揆諸前揭說明，並無不合。原判決就此事實基礎，以上訴人於100年4月間，在系爭土地上劃設禁止臨時停車紅色標線及行人專用道，認被上訴人對之提起訴願，並無逾法定期間之，亦無違誤。
（四）又按「標誌、標線、號誌之設置目的，在於提供車輛駕駛人及行人有關道路路況之警告、禁制、指示等資訊，以便利行旅及促進交通安全。」「禁止臨時停車線，用以指示禁止臨時停車路段，以劃設於道路緣石正面或頂面為原則，無緣石之道路得標繪於路面上，距路面邊緣以30公分為度。本標線為紅色實線，線寬除設於緣石，正面者以緣石高度為準外，其餘皆為10公分。本標線得加繪紅色『禁止臨時停車』標字，30公分正方，每字間隔30公分，沿本標線每隔20公尺至50公尺橫寫一組。本標線禁止時間為全日24小時，如有縮短之必要時，應以標誌及附牌標示之。……」為道路交通標誌標線號誌設置規則第2條及第169條所規定。準此以觀，市區道路主管機關依道路交通標誌標線號誌設置規則第169條規定劃設禁止臨時停車線，須係為維護道路交通秩序，便利行旅，確保道路交通安全所必要始得為之。
（五）再按關於裁量處分之撤銷訴訟審查，基於權力分立原則，行政法院僅能審查行政機關之決定是否合法。行政訴訟法第4條第2項：「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。」；及第201條：「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷。」規定，即本此意旨。因此，行政法院在判斷裁量權之行使有無瑕疵時，應審查作成行政處分是否逾越法定之裁量界限，或以不符合授權目的之方式行使裁量權，而有濫用權力之情形。換言之，行政法院審理裁量處分之撤銷訴訟，於判斷其作成行政處分是否有濫用權力時，非取代行政機關行使裁量，而應就行政機關作成裁量之基礎事實予以認定，再以行政機關作成裁量之理由，判斷行政機關作成行政處分有無濫用權力。從而，對於裁量處分之撤銷訴訟，行政機關作成裁量之基礎事實及裁量理由，當為判斷行政處分是否違法所必要。事實審行政法院就此等事實，自應於審理中調查、認定，並於判決理由說明，否則即有判決不備理由及未依法調查證據之違背法令。
（六）原判決係以：「……系爭土地固供道路使用，不得為妨礙其指定之目的使用，但該供作道路使用，究應如何使用較為妥適，主管機關仍應依該土地所在地區之現況，顧及當地使用現狀之需求及用路權人之交通安全等之多方考量下為妥適之處分。查被告在系爭土地上作劃紅線禁止臨時停車及劃設行人專用道就部分道路專供行人通行等為一般處分之限制，因該地屬一定時段之商圈，據卷內現場照片顯示，系爭土地之兩旁均為商家，是為作生意之需求，必有臨時停車、上下貨物之實際需要，如整條道路均劃設紅線，未有適當路段給予上、下貨之時間，是否迫使商家勢必要違規才能作生意；又該商圈既屬夜市性質，可見作生意之時間並非全天候24小時，是在該商圈之營業時間以外，是否該道路上均因有大量之人群需通行，而為顧及交通安全之考量，需有全時段劃設行人專用道使用及全時段均限制臨時停車之必要，此非無疑義。則系爭土地雖為原告等私人所有，被告以系爭土地已供作道路使用，依前揭都市計畫法第51條規定，土地所有權人不得為妨礙其指定目的之使用乙節，固屬可採。然苟在不妨礙系爭土地仍供道路使用目的之情形下，被告就該道路為劃設紅線、劃設行人專用道等一般處分時，即應就多方面之因素予以權衡考量，以尋求較為妥適之處理方式，始符比例原則。是以，被告所為上揭一般處分，因涉及該等土地所有權人及一般用路權人之用路權益及交通安全等事項，自應就多方面之因素均予考量，始可認為已作適當、合目的性之裁量。然以被告並未參酌上揭所指情形，遽就系爭土地作全時段及全面性之劃設紅線及劃設行人專用道之處分，即有裁量怠惰之違誤及違反比例原則，原處分自難謂為適法。」作為上訴人敗訴判斷之主要理由，並未對上訴人作成原處分之裁量為何予以認定，亦未以上訴人作成原處分是否有濫用權力作成判斷，揆諸前開行政法院對於裁量處分是否違法，應為如何審查之說明，原審以前開理由作成本件判決，自屬速斷。
（七）末查被上訴人提起本件撤銷訴訟，聲明請求撤銷原處分及訴願決定，所指原處分未於起訴狀中明白表示，依起訴狀所載，其陳述固言及上訴人於100年4月間在新北市○○區○○街所劃設之禁止臨時停車紅色標線及行人專用道等；惟被上訴人共同訴訟代理人 周紫涵 律師於原審102年10月1日行準備程序時表示：「原告對於劃設人行道沒有意見，僅對於劃設禁止臨時停車紅色標線有意見，……」等語，亦經上訴人訴訟代理人當場表示：「對於原告僅爭執劃設禁止臨時停車紅色標線部分，容後向被告承辦人確認法令依據？後續處理？」等語（見原審卷1第166頁）。依被上訴人共同訴訟代理人周紫涵律師前開陳述，上訴人對於前開劃設行人專用道部分，於本件訴訟中是否爭執即有未明。此外，本件訴願決定書所稱上訴人劃設之「行人專用道」是否為道路交通管理處罰條例第3條第3款所指「劃設供行人行走之地面道路」？上訴人劃設之依據為何？此等攸關被上訴人起訴範圍、裁判對象及被上訴人請求有無理由判斷之事項，未見原審於審理中為調查或闡明，自與行政訴訟法第125條規定之意旨有違。
八、綜上所述，原判決既有前開可議，且足以影響本件判決結果，上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為有理由，應將原判決廢棄。又本件事證尚有未明，有由原審法院再為調查審認之必要，本院無從自為判決，爰將原判決廢棄，發回原審法院，另為適法之裁判。
九、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中華民國105年1月14日
最高行政法院第四庭
審判長法官侯東昇
法官江幸垠法官闕銘富法官楊得君法官沈應南以上正本證明與原本無異中華民國105年1月14日
書記官吳玫瑩