裁判字號：最高行政法院90年判字第1497號判決
裁判日期：民國90年08月23日
裁判案由：退休補償金
最高行政法院判決九十年度判字第一四九七號
再審原告甲○○再審被告乙○○代表人 吳容明 右當事人間因退休補償金事件，再審原告對本院中華民國八十八年十月七日八十八年度判字第三六二七號判決提起再審之訴。本院判決如左：
主文再審之訴駁回。
再審訴訟費用由再審原告負擔。
事實緣再審原告原任臺中縣警察局組長，其於民國八十七年九月三日因請求補發退休金其他現金給與，向臺中縣政府提出訴願，經該府移由再審被告受理。茲因訴願書中僅訴稱不服臺中縣警察局之處分，並未具體敍明據以提起訴願之處分究係為何，再審被告乃函請再審原告補正，再審原告旋向臺中縣警察局索取行政處分文件，經該局於八十七年九月二十四日以中縣警人字五四五八八號書函答覆，略以經查並無補發退休金之相關法令規定，所請歉難照辦。再審原告爰檢具該書函補正送再審被告，復不服再審被告駁回其訴願之決定，向考試院提起再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟。經本院八十八年度判字第三六二七號判決（以下稱原判決）駁回，再審原告仍不甘服，以原判決適用法規錯誤，提起本件再審之訴。茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
甲、再審原告起訴意旨及補充理由略謂：
一、緣再審原告係奉再審被告八十一年八月三日八十一華特四字第○七四○八九五號函核定退休在案，選擇以領取一次退休金方式，惟有關其他現金給與部份，均未發給，再審原告退休時，係依民國六十八年一月二十四日總統令修正公布之公務人員退休法第六條之規定，退休金之計算，以退休人員最後在職之「月俸額」計算之，依同法第八條之規定：「本法所稱之月俸額，包括本俸及『其他現金給與』，前項其他現金給與之退休金應發給數額，由考試院會同行政院定之，再審原告退休當時，其退休金之計算，應以再審原告之月俸額即本俸與其他現金給與為計算標準，惟當時考試院與行政院遲未會同應定給付數額，一直剋扣再審原告之其他現金給與至今，侵害再審原告之權益至鉅。
二、再審原告退休前月領現金給與，除本俸新臺幣（下同）二五、八五○元外，尚有專業加給（即警察人員專業補助費）一五、○七○元、警勤加給七、八一○元、主管加給三、○○○元，三項加給合計為二五、八八○元，相當於本俸金額。行為時退休法第八條第一項明文規定：「月俸額包括實領本俸及其他現金給與」，再審被告函臺中縣政府，僅支付本俸二五、八五○元，乘以六十一個基數，計一、五七六、八五○元，未包括「其他現金給與」，乘以六十一個基數之金額，以命令誤為法律，將公務人員退休法各條有關規定，概置不理，視同無法。又同法第二項規定「前項其他現金給與之退休金，應發給數額，由考試院會同行政院定之。」以上法律規定，均已分別明確規定「最後在職時，月俸額為計算退休金基數，並包括實領本俸及其他現金給與。」兩者本俸同為依俸給法規定，惟「其他現金給與」應視為現行公務人員固定待遇之一部份，前述法律明確規定，應予計發，並未規定「其他現金給與」排除於退休金之計算以外，更未規定不發給，又因此為考試院之職掌，故規定由考試院主辦，會同行政院訂定數額，數額多少，固可訂定，但絕非違法訂定不發給，應可肯定。再審被告遲不訂定其他現金給與應發給數額，係應行為而不行為，為保護退休人員權益，應以再審原告實領之其他現金給與金額，作為退休金應發數額。再審被告為主辦全國公務人員退休金之機關，公務人員退休法公布數十年後，遲不訂定其他現金給與之退休金應發給數額，顯屬應行為未行為，該事實為再審被告迄不否認，依適用法律原則，應以再審原告最後在職月份實領本俸及其他現金給與之金額，按年資依法計發退休金，始稱公允。
三、關於人民之權利、義務事項，應以法律定之；又應以法律規定事項，不得以命令定之，此乃中央法規標準法第五條、第六條所明定，全國各機關均應遵守之準則，否則即違反憲法第一百七十二條之規定而無效；前程序再訴願決定理由謂：「其他現金給與之退休金額發給數額」在本院會同行政院未訂定發布前，依行政院發布之全國軍公教人員待遇支給辦法（現已修正為全國軍公教人員待遇支給要點）規定除俸給外，其他加給等待遇，不列入退休金中計算等語，惟查前述「辦法」與「要點」均為行政命令，亦非為法律，其所規定「除俸給外，其他加給等待遇不列入退休金中計算」之行政命令文字實與公務人員退休法第八條一項及同法施行細則第十八條規定牴觸，依照中央法規標準法第十一條「命令不得牴觸憲法或法律」之規定，因而行政院發布上述「辦法」與「要點」中「其他加給等待遇不列入退休金中計算」之行政命令，應屬無法律效力。
四、司法院釋字第四四七號解釋指出：計算政務官退職酬勞金基準之「月俸額」，除月俸外亦應包括「其他現金給與」部分。司法院解釋既有肯定政務官退職酬勞金給與條例中之「其他現金給與」之效力，何以再審被告竟將現在仍應有之警察機關管理條例第二十七條規定之各項加給排除在外，令人費解。
五、公務人員退休法之主管機關，並非行政院，再審被告竟依行政院發布之全國軍公教人員待遇支給要點規定，除俸給外，其他加給等待遇，不列入退休金中計算，由再審被告坦承熟知公務人員退休法之規定，可知其係應依法執行公務而故不作為，為圖卸卻不予核計其他現金給與之違法責任，飾詞諉過於行政院，並諉稱執行「行政院之行政命令」；尤有甚者，公務人員退休法，立法數十年，而再審被告未依法辦事，且主管全國公教人員 銓敍 之最高機關乙○○，竟不知命令不可牴觸法律適用原則，而適用違反中央法規標準法之行政命令，更屬違法。況且行政院發布之全國軍公教人員待遇「辦法」與「要點」，亦未會同考試院，原判決未注意，即依再審被告片面辯解，而認定並未牴觸憲法或中央法規標準法，不無商榷餘地。
六、退休人員之退休金，乃屬退休人員養老維持生命之重要權利，再審原告認為於「應以法律規定之事項」，如此即不得以命令定之；固然公務人員退休法第八條第二項規定其他現金給與之退休金應發給數額，授權考試院會同行政院定之，但並未明示不需經過立法程序，且中央法規標準法第七條明定，基於法律授權訂定之命令，應視其性質，分別下達或發布，並即送立法院，方屬合法，公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法（以下稱發給辦法），經考試院會同行政院發布後，有無「即送立法院」原判決，應予追問說明。
七、再審原告係八十一年十月一日退休，該發給法並無溯及既往之效力，故再審原告退休時，公務人員退休法第六條及第八條第一項，仍屬有效。又查歷年來公務人員待遇每年皆有調高，多者增加百分之十六，少者亦有百分之三，但發給辦法就現金給與非但未予以調整，反而擅加刪除，分文不發。
八、前程序行政院再訴願決定理由中所稱：「八十三年十一月二十三日，在行政院人事行政局等與退休人員代表協調會上對於補償標準達成初步共識，同意按同等級現職人員本俸之相當百分比，訂定補償標準，決議由人事行政局會同有關機關，精算後提出結論」云云，與事實不符，實際上，經數次協商並無定論，惟在八十四年一月二十日臺灣省政府人事處越過北部退休人員代表，密邀中央相關主管機關與中南部退休人員代表至中興新村會議，而財政部代表甫抵會場，在與會人員未及發言之下，逕行以本俸百分之十五為補償標準，假會議之名，宣示其單獨決定，豈有共識可言，且發給辦法毫無法源授權依據之行政命令，違反中央法規標準法第十一條及同法第五條規定，直接影響公務人員權益。
九、八十一年十二月立法院討論修正公務人員退休法時，曾附帶決議：「早期退休之公務人員，由考試院及行政院迄未依據原法第八條第二項訂定其他現金給與數額，致其權益遭受嚴重傷害，本法修正通過後，早期退休公務人員之權益，應由政府給與合理補償，考試院始與行政院於八十四年十月十七日會銜發布發給辦法。前開合理二字，應涵有「送立法院接受立法委員評審之義」。發給辦法中所定之百分之十五基數之合理性，未予說明，再審原告認為若經過立法院公評後，縱降低為百分之十，始屬合理，發給辦法於發布後，未「即送立法院」，顯屬黑箱作業，原判決亦未追問查明，即認定再審被告辯稱有理，判決再審原告敗訴，實難令人心服。
十、考試院、行政院會銜發布之發給辦法十分不合理，與立法院決議「合理補償」之用意背道而馳，茲略陳如下：
（一）以行政院命令減損退休人員合法權益，違反中央法規標準法第五條及第六條。
（二）以八十五年同職等本俸百分之十五為補償基數內涵來代替所欠其他現金給與退休金之全部，此乃繼續剋扣，不是補償。以再審原告為例，退休前，月領其他現金給與，相當於本俸，而八十五年各現職人員所領其他現金給與，多已超過本俸，僅發給百分之十五，顯不合理。
十一、再審被告、考試院於前程序時答辯稱：行政院、考試院未依法辦理其原因為「基於政府財政負擔，考量退休人員所得與現職人員待遇之比較，已能維持相當平衡」，這是堂皇而不合邏輯之欺世謊言。所謂「財政負擔考量」乃政府預算分配問題，豈可以剋扣公務人員退休金來解決財政困難，古今中外，無此先例。至於「退休人員所得與現職人員待遇之比較，已能維持相當平衡」一節，以再審原告為例，以領取一次退休金，退休金存入銀行生息每月向銀行領取利息金額，已與退休時現職人員每月所得金額相差百分之五十，豈是平衡。八十五年現職同等本俸月領三○、二五○元，以百分之十五計算為四、五三八元，再審原告與八十五年同等在職人員相差金額二六、七一二元差距之大，此項補償又如何平衡。
十二、考試院及再審被告均稱修正之退休法已自八十四年七月一日施行，有關其他現金給與之退休金，已無訂定發給之法源依據，以此理由規避剋扣事實，顯屬違法。原判決以再審被告之辯解謂八十二年一月二十日修正之退休法已將其現金給與之退休金應發給數額刪除廢除，亦無中央法規標準法第十八條所定之新舊比較法問題，但再審被告等機關拖延不予訂定其他現金給與退休金之應發數額，乃是怠忽職守，錯過了法律授權可決定「發給數額」之時機，原法條從未授權兩院決定「發給」或「不發給」，當前唯一可行之合法途徑為「全額核發」。
十三、臺中縣警察局及警察電訊所，同為臺灣省政府下屬之警察單位，警察電訊所之技士 吳永春 與再審原告同因退休金其他現金給與問題，循訴願途徑，最後向鈞院提起行政訴訟，鈞院八十八年度判字第二○四三號判決以因訴願、再訴願管轄問題，認定再審原告之訴有理由，爰撤銷再訴願決定，著由受理再訴願機關另為決定，而再審原告之訴與吳永春一案完全相同，卻未援例撤銷再訴願決定，認再審被告所辯有理，駁回再審原告之訴，同類案件、事實、理由相同，引用法令條款亦相同，又屬臺灣省政府單位所轄單位，原判決卻是一勝一負，似欠公允。又前財政部稅制委員會專門委員 張萬傑 ，以類同之訴案，經鈞院七十九年度判字第四十二號判決再審被告敗訴在案，鈞院應予參考。
十四、綜上所述，本件原判決適用法規顯有錯誤，請求判決廢棄原判決並撤銷一再訴願決定及原處分等語。
乙、再審被告答辯意旨略謂︰
一、再審原告所訴鈞院八十八年度判字第二○四三號判決撤銷再訴願決定一節，查該判決係就再審被告之再訴願決定於何者係行政處分之處分機關及訴願管轄機關此一重要事項未予詳究，爰於程序上予以駁回，非就再審被告實體審查未當而予以撤銷再訴願決定；該判決與鈞院前對本件所為之原判決無涉。
二、再審原告所訴理由，並無新事證或新事由，且再審被告均已於原答辯書中詳予說明，原判決適用法規並無錯誤，亦無未經斟酌之重要證物，再審原告之訴顯無理由，請求判決駁回再審原告之訴等語。
理由
一、按行政訴訟當事人對本院之判決提起再審之訴，必須具有行政訴訟法第二百七十三條第一項所列各款情形之一者，或該條第二項之情形始得為之，而該條第一項第一款所謂適用法規顯有錯誤者，係指原判決所適用之法規與該案應適用之現行法規相違背或與解釋判例有所牴觸者而言，至於法律上見解之歧異，再審原告對之縱有爭執，要難謂為適用法規顯有錯誤，而據為再審之理由。
二、本件原判決謂：「按六十八年一月二十四日修正公布之公務人員退休法第八條規定：『（第一項）本法所稱月俸額，包括實領本俸及其他現金給與。（第二項）前項其他現金給與之退休金應發給數額，由考試院會同行政院定之。』揆其立法意旨，係將其他現金給與之退休金應發給數額，授權考試院及行政院審酌政府財政狀況暨現職人員待遇與退休人員所得合理平衡等因素加以考量訂定，並未明示應包括法定職務加給、專業加給及地域加給等項目。又公務人員退休法施行細則第十八條第一項規定：『本法第八條所稱實領本俸，為依俸給法規定之實領本俸或年功俸。』準此，公務人員退休金之計算，在考試院會同行政院訂定發布其他現金給與之退休金應發給數額前，係以公務人員俸給法規定之『實領本俸或年功俸』為基礎，亦即以公務人員俸給法第四條附表『公務人員俸給表』所列俸點折算之俸額為依據。而有關公務人員其他現金給與之退休金應發給數額，考試院前於六十八年三月間曾函行政院洽商研訂，經行政院審慎研究，基於各級政府財政負擔之考量及退休人員所得與現職人員待遇之比較已能維持相當平衡，乃於同年五月七日函復考試院宜仍暫照現職人員之本俸及本人實物代金作為計算退休給與之標準。惟考試院仍甚重視退休金內涵問題，自六十八年起復經多次函請行政院洽商研訂，然仍基於上述理由而未訂定。嗣於七十八年二月及十一月，乙○○復兩度會同行政院人事行政局邀集財政部等有關機關開會研商，認為對於退休金數額標準訂定與現職人員待遇如何維持合理平衡及各級政府財政負擔等問題，仍有待深入研究，是以其他現金給與之退休金應發給數額，一直未予訂定，並非有關機關怠於職責。另按司法院釋字第二四六號解釋：『公務人員之退休及養老，依法固有請領退休金及保險養老給付之權利，惟其給付標準如何，乃屬立法政策事項，仍應由法律或法律授權之命令定之。公務人員退休法第八條第二項規定就同條第一項所稱其他現金給與之退休金應發給數額，授權考試院會同行政院定之。．．．而七十年六月十二日行政院訂頒之全國軍公教人員待遇支給辦法第七條則對工作津貼及軍職幹部服勤加給、主管奬助金，不列入退休（役）、保險俸額內計算，乃係斟酌國家財力而為者，尚未逾越立法或立法授權之裁量範圍，與憲法並無牴觸。』故公務人員退休金其他現金給與之退休金應發給數額，在考試院與行政院未會同訂定前，實無法規據以執行。由於政府多年來未能依公務人員退休法第八條第二項規定訂定公務人員退休金其他現金給與應發給數額，且由於訂定上開應發給之合理數額確有困難，立法院乃於八十一年十二月二十九日審議公務人員退休法部分條文修正草案時，通過刪除該項其他現金給與規定，並作成附帶決議：『早期退休之公務人員，由於考試院及行政院迄未依據原法第八條第二項訂定其他現金給與數額，致其權益遭受嚴重傷害。本法修正通過後早期退休公務人員之權益，應由政府給與合理補償。』乙○○及行政院人事行政局等有關機關基於如訂定其他現金給與應發給數額，則將涉及追溯補發及優惠存款等問題，恐非政府財力所能負擔，此一長久以來一直無法解決之問題，將更懸宕難決，乃依據上開立法院之附帶決議，多次與財政主計機關及退休人員代表研商合理之補償方案。嗣於八十三年十一月二十三日在行政院人事行政局、主計處、財政部及被告（即本件再審被告）與退休人員代表協調會上，對於補償標準終於達成初步之共識，同意按同等級現職人員本俸之相當百分比訂定補償標準，並決議由行政院人事行政局會同有關機關精算後提出結論。案經行政院人事行政局積極協調財政主計機關及省市政府數度會商獲致共識意見，簽奉行政院核可，決定按退休、撫卹、資遺人員八十五年度同等級現職公務人員俸額百分之十五作為每一基數之補償金額，再乘以退休年資應領一次退休金基數之標準計算，並分三年發給。經行政院於八十四年七月三日以台八十四人政給二四四八八號函將上述有關公教人員退休金其他現金給與補償標準暨其相關意見函送考試院，考試院即交由乙○○據以擬具『公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法草案』，商得教育部、行政院人事行政局及省市政府同意後，報經考試院於八十四年九月十四日院會審議通過，並於八十四年十月十七日與行政院會銜發布施行，以為發放補償金之依據，並解決政府長久以來無法訂定發給其他現金給與應發給數額之問題。本件原告（即本件再審原告）於八十七年九月三日請求補發退休金其他現金給與差額，經臺中縣警察局八十七年九月二十四日中縣警人字第五四五八八號書函答復，略以經查並無補發退休金之相關法令規定，所請歉難照辦，揆諸首揭說明，核無不合。．．．警察人員管理條例第二十七條係規定加給之種類，依同條例第二十二條之規定，加給亦屬俸給之一部分，惟僅係規範警察人員退休前俸給給付，至於警察人員之退休給付，仍應依公務人員退休法規定辦理。原告退休雖應適用六十八年一月二十四日修正公布之公務人員退休法第八條規定給付退休金，惟該條規定之其他現金給與之退休金應發給數額，係授權考試院會同行政院訂定，是以該項其他現金給與並非如同原告主張於扣除本（年功）俸後之各項法定加給總額；且上開規定於八十二年一月二十日經總統明令修正公布公務人員退休法時業經刪除，並自八十四年七月一日施行，有關其他現金給與之退休金已無訂定發給之法源依據。故立法院在審議該退休法修正草案刪除上開規定時，已瞭解行政機關無法訂定發給辦法補發，爰決議『由政府給與合理補償』，考試院與行政院乃據以訂定『公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法』，以為適當之補償。此項為維護退休公教人員之權益所訂定之法規命令，乃係斟酌國家財力，兼顧退休人員福利而訂定，並無牴觸憲法或中央法規標準法、公務人員退休法及警察人員管理條例之情形。又六十八年一月二十四日修正公布之公務人員退休法第八條第二項既規定『其他現金給與之退休金應發給之數額，由考試院會同行政院定之』，在未訂定前，自無發給之依據，且上開規定亦經八十二年一月二十日修正公布之公務人員退休法予以刪除（廢除），是本件亦無中央法規標準法第十八條所定之新舊法比較問題，併予敍明。」爰駁回再審原告於前程序之訴，經核原判決所適用之法規與該案應適用之現行法規並不相違背，與解釋判例均無有所牴觸者之情形，並無適用法律顯有錯誤之情形。再審原告以原判決有行政訴訟法第二百七十三條第一項第一款（相當於修正前行政訴訟法第二十八條第一款）之再審事由，提起本件再審之訴，主張原判決適用法規顯有錯誤，核屬法律上見解之歧異，要難謂原判決適用法規錯誤，而據為再審之理由。從而再審原告起訴主張原判決有行政訴訟法第二百七十三條第一項第一款（相當於修正前行政訴訟法第二十八條第一款）之再審事由提起本件再審之訴，揆諸首揭說明，難認有再審理由，應予駁回。
據上論結，本件再審之訴為無理由，依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第二百七十八條第二項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十年八月二十三日
最高行政法院第四庭
審判長法官葉振權
法官林清祥法官吳錦龍法官劉鑫楨法官吳明鴻右正本證明與原本無異
法院書記官阮桂芬中華民國九十年八月二十四日