裁判字號：最高行政法院89年判字第1808號判決
裁判日期：民國89年06月02日
裁判案由：有關土地事務
行政法院判決八十九年度判字第一八○八號
原告乙○○
戊○○○丙○○
共甲村多被告彰化縣員林地政事務所右當事人間因有關土地事務事件，原告不服臺灣省政府中華民國八十八年三月三十一日八八府訴二字第一四九二八六號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主文原告之訴駁回。
事實緣原告於民國八十六年六月十三日申請將坐落彰化縣○○鄉○○○段福興小段三號土地之地目田變更為建及將關連土地分割，並檢附永靖鄉公所核發七十一年二月二十六日（七十一）永鄉建字第一七○九號及七十一年十月十四日（七十一）永鄉建字第一○八一一號至一○八一八號使用執照計九張、彰化縣稅捐稽徵處員林分處八十六年五月九日彰稅員分二字第一二七三九號至一二七五九號計二十一張於七十一年三月及七十一年十一月稅籍設立證明書及房屋照片八張。經被告審查結果，渠等所附證明文件與特定農業區農牧用地田地目變更為建地目規定不符，以八十六年七月一日通知補附六十二年十二月十四日前之繳納水電費收據或稅籍設立證明文件。原告逾期未補正。被告乃予駁回，另土地分割案因關連地目變更駁回，亦一併駁回。原告不服，提起訴願、再訴願，經臺灣省政府八十七年七月八日八七府訴二字第一五九六二九號再訴願決定，以「原決定機關未據上揭內政部函釋要旨查究系爭土地申辦地目變更，其變更使用之行為是否合法以為准駁之依據，逕予維持原處分，自有未洽」為由，撤銷原決定，責由彰化縣政府另為決定。嗣彰化縣政府重新審酌結果仍維持原處分，原告猶未甘服，提起再訴願，亦遭決定駁回，遂提起行政訴訟，茲摘敍兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨略謂︰一、原告為坐落彰化縣○○鄉○○○段福興小段三號土地之所有人，該地面積共有八、五一八平方公尺，民國六十九年間經依規定申請在該土地建築二層住宅房屋二十一棟，此有訴願申請案所附配置圖可資參考。嗣經建造分別由 涂正雄 等九人共十三棟及 林涂民 、 林涂行 、 張月珠 、 魏胡素蘭 、 陳芳洲 、 徐蜜 、 許錦珍 、 邱賜八 等八人擔任起造人，合計二十一棟，建好之後分別在七十一年二月二十六日及七十一年十月十四日取得使用執照（於七一、二、二六取得十三棟之使用執照，及七
一、十、十四取得八棟之使用執照，房屋現狀也有照片可稽，後來地上物所有人亦有輾轉讓與他人者，而且地上物所有權人歸屬甚為明顯，且都在稅捐單位設有房屋稅籍。按依彰化縣永靖鄉公所七十一年二月二十六日（七一）家鄉建字第一七○九號發給起造人涂正雄等人之使用執照載明使用分區為「甲種建築用地」。且關於建築用途均記載為「住宅」，依建築法第二十五條規定：「建築物非經申請縣市主管建築機關之審查許可並發給執照，不得擅自建造或使用或拆除」。本筆土地既經發給使用執照，則依建築之當時應屬可建築之用地。由於當時興建本件二十一棟房屋之合建商人已因避債，不知蹤跡而未積極將土地部分分割交付起造人，迄至最近擬分割交付時，竟遭被告以本筆土地於六十九年六月一日使用編定為特定農業區農牧用地而需補正民國六十二年底前之水電費資料，但因六十二年尚未興建，無從取得，而遭駁回。原告以本筆土地之地上物於七十一年二月取得使用執照，應係建造當時分區使用編定為「甲種建築用地」之故。不論本筆土地後來編為何種地目，但既已核准興建使用在先，則核准部分自應依法分割劃為建築用地，才符政府一貫之施政。且依土地法第八十四條規定：「使用地之種別或其變更，經該管市縣地政機關編定，公布之」。第八十二條規定「凡編為某種使用之土地，不得供其他用途之使用，但經該管縣市地政機關核准者，得為他種使用不在此限」。因此，被告既於職權範圍內駁回聲請，但訴願機關為有權變更之權責單位，原告不得已陳情，請求體念彰化縣政府之受託機關永靖鄉公所原同意興建及使用。祈能顧及政策之一貫性准就已建部分分割並變更為建地，未蒙接受，提起再訴願仍遭駁回，不得已依法提起行政訴訟。二、訴願決定及再訴願決定駁回乃以非都市土地使用管制規則第六條第一項規定「經編定為某種使用之土地，應依其容許使用之項目使用。」以及臺灣省政府六二、十二、十四府民地甲字第一二五七五六號函頒之「臺灣省辦理農業用地編定使用公布前地目變更工作須知」，有「凡一至十二等則田地目土地，申請變更為建地目者，依規定應檢附農業用地公布之六十二年十二月十四日以前確已變更使用之有關證明文件，送土地所在地之地政事務所辦理。」而認為原告既不能提出六十二年以前已完工之證明，即應駁回。認定雖然永靖鄉公所於七十一年發給使用執照，仍只能認定永靖鄉公所是否疏失或及非法而不能變更地目或關連分割。三、人民信賴政府才申請使用執照，信賴政府已發給使用執照才承購建物，迄今已十餘年，本件固然為永靖鄉公所發給之使用執照，但依建築法第二十五條規定使用執照原則上屬縣政府發給。而第二十七條規定「非縣政府所在地之鄉、鎮適用本法之地區，非供公眾使用之建築物或雜項工作物，得委由鄉鎮公所依規定核發執照，鄉鎮公所核發執照應每半年彙報縣政府備案。」因此，彰化縣政府為使用執照實際上有權核發之機關，只是將核發之權委託永靖鄉公所行使，但永靖鄉公所既然每半年報核備案一次，則使用執照形同彰化縣政府核發，但經過十數年後，有權核發之彰化縣政府卻僅以其受託機關永靖鄉公所核發使用執照有疏失而讓原告永無受合法待遇之機會，其為訴願駁回之決定顯屬不當。再訴願決定予以維持亦有不當。四、原告於訴願書曾引用土地法第八十二條規定，主張本筆土地十餘年來既已依使用執照建屋使用。而使用地之種別或其變更，經縣市地政機關核准者，得為他種使用，因此請求變更地目。但訴願決定及再訴願決定僅引用非都市土地使用管制規則第六條第一項及台灣省政府六二、十二、十四府民地甲字第一二五七五六號函，即為駁回之決定。並未就土地法之位階較高於規則及行政機關之函文探究有無允許原告請求之考慮，顯然亦不適當。五、臺灣省政府訴願委員會府訴二字第一五九六二九號再訴願決定書理由欄第十五行起略以：「．．．查都市計畫保護區內農地申辦地目變更，應以其變更使用之行為是否合法以為准駁之依據．．．惟上述永靖鄉公所核發之使用執照既未經原決定機關依照法定程序認定其效力有瑕疵，則原決定機關僅以其受託機關核發使用執照有疏失，遂認．．．駁回並無不當．．．惟原決定機關未據上揭內政部函釋要旨查究系爭土地申辦地目變更，其變更使用之行為是否合法以為准駁之依據，逕予維持原處分，自有未洽。」而撤銷原決定，由原決定機關，另為決定。但原決定機關及再訴願決定機關卻未就臺灣省政府再訴願決定指述之要旨，查究原告依據永靖鄉公所核發之建照、使用執照之後，變更使用之行為是否合法﹖卻以永靖鄉公所七十一年核發之建照及使用執照是否有疏失，乃非本件訴願所應審究之範圍，而避而不論，殊為不當。六、彰化縣政府八七、九、二八所為訴願決定之見解引用非都市土地使用管制規則第六條第一項及臺灣省政府六二、十二、十四府民地甲字第一二五七五六號函為據，但原告於訴願書曾引用土地法第八十二條規定，認為土地法位階高於管制規則及行政機關函文，而土地法第八十二條規定內容明定：「．．．經該管縣市地政機關核准者，得為他種使用．．．」，而彰化縣政府委託永靖鄉公所核發建造及使用執照，並載明使用分區為「甲種建築用地」，原告據以變更使用之行為，應屬合法有據。但彰化縣政府八七、九、二八之訴願決定及再訴願決定卻避開已為核准建築使用之事實，採用法律位階較低之管制規則與行政命令而排斥土地法第八十二條之適用，自有不當。七、請撤銷原處分及一再訴願決定等語。
被告答辯意旨略謂︰一、本案彰化縣○○鄉○○○段福興小段三地號土地係田地目七等則於六十九年六月一日土地使用編定公告確定為特定農業區農牧用地，永靖鄉公所核發七十一年二月二十六日（七十一）永靖建字第一七○九及七十一年十月十四日（七十一）永鄉建字第一○八一一號至一○八一八號等九張使用執照其用途為住宅，按非都市土地使用管制規則第六條第一項規定：經編定為某種使用之土地，應依其容許使用之項目使用。惟依當時情況系爭土地既依編定為特定農業區農牧用地，則應依其容許使用之項目使用，要不能以建築用地使用進而申請建造執照及使用執照，故永靖鄉公所核發上述九張使用執照與規定不符，似有疏失之處，被告無從論斷。二、按「有左列各款情形之一者，登記機關應以書面敍明理由及法令依據駁回登記之申請：逾期未補正或未照補正事項完全補正者。」為土地登記規則第五十一條第一項第四款規定。三、按都市計畫保護區內農地申辦地目變更，應以其變更使用之行為是否合法以為准駁之依據為內政部六十五年八月十二日台內地字第六九○九一一號函釋。農業用地編定前已變更使用者可申辦地目變更登記，為內政部六十七年八月三日台內地字第七九六九七五號函釋。按「凡一至十二等則田地目土地，申請變更為建地目者，依規定應檢附農業用地公布之六十二年十二月十四日以前確已變更使用之有關證明文件，送土地所在地之地政事務所辦理」，又「建築物完工證明文件，包括房屋稅、自來水、電燈查定按裝或收費之證件」。為臺灣省政府六十二年十二月十四日府民地甲字第一二五七五六號函頒之「臺灣省辦理農業用地編定使用公布前地目變更工作須知」，及六十三年一月十二日府民地甲字第五三四五號函所規定，原告檢附永靖鄉公所七十一年二月二十六日及七十一年十月十四日所核發使用執照九張及彰化縣稅捐處員林分處八十六年五月九日所核發七十一年三月及七十一年十一月稅籍設立二十一張證明書，及原告於起訴狀內陳述二十一棟房屋係在七十一年建築，向被告申辦地目變更及分割，與申辦田地目變更為建，需檢附六十二年十二月十四日前之建築物完工證明文件，規定不符，被告依內政部訂定辦理地目變更注意事項第九項第二款規定予以審查，於八十六年七月一日通知補正，原告未於十五日內補正，被告於八十六年七月二十一日駁回地目變更申請，及關連地目變更之土地分割案一併駁回申請，被告於八十六年七月二十二日員地二字第四五九四、四五九五號函通知原告在案，足見被告之原處分並無不當。四、原告主張因信賴政府發給使用執照才承購建物，使用執照有權核發機關為原決定機關，不能以永靖鄉公所有疏失致原告永無受合法待遇之機會，依土地法第八十二條規定，原決定機關應核准變更云云。查附土地謄本，系爭土地地目為「田」，六十九年六月一日經編定為特定農業區農牧用地，而附使用執照記載之建造執照字號為（七一）永鄉建字第四一二五、四一五一號等，顯見建造執照於七十一年間由永靖鄉公所核發，原告亦主張彼等係於六十九年已編定為特定農業區農牧用地，而永靖鄉公所陸續發給建造執照及使用執照，是否有疏失或及非法，非本案審究範圍。及非被告承辦業務範圍亦非屬本件訴願不服之原處分，惟原告等人自始即違規使用系爭土地在先，倘事後僅以有建築物存在之事實堅稱被告應許已編定為農牧用地之土地變更地目為建，並進而辦理分割登記自非法所許。又，土地法第八十二條明定，凡編為某種使用之土地，不得供其他用途之使用，與首揭非都市土地使用管制規則第六條第一項之規定並無二致，從而原處分機關函請原告補正相關資料，因原告逾期未補正而否准所請，並無不合，請判決駁回原告之訴等語。
理由按「有左列情形之一者，登記機關應以書面敘理由及法令依據，駁回登記之申請：．．．四、逾期未補正或未照補正事項完全補正者。」「編定為某種使用之土地，應依其容許使用之項目使用。」土地登記規則第五十一條第一項第四款及非都市土地使用管制規則六條第一項定有明文。又「凡一至十二等則『田』地目土地，申請變更地目為『建』地目者，依規定應檢附農業用公布之六十二年十二月十四日以前確已變更使用之有關證明文件，送土地所在地之地政機關辦理。」「經編為農牧用地或劃為農業區、保護區之『田』地目之土地，申請地目變更應檢附有關機關核發因重大災害、灌溉系統變更或其他不可抗力因素，致不能為『田』使用之證明文件。」亦為臺灣省政府六十二年十二月十四日府民地甲字第一二五七五六號函頒之臺灣省辦理農業用地編定使用公布前地目變更工作須知、內政部訂頒之辦理地目變更注意事項第八條所明定。本件原告於八十六年六月十三日申請將坐落彰化縣○○鄉○○○段福興小段三號土地之地目田變更為建及將關連土地分割，並檢附永靖鄉公所核發七十一年二月二十六日（七十一）永建字第一七○九號及七十一年十月十四日（七十一）永鄉建字第一○八一一至一○八一八號使用執照計九張、彰化縣稅捐稽徵處員林分處八十六年五月九日彰稅員分二字第一二七三九號至二七五九號計二十一張於七十一年三月及七十一年及十一月稅籍設立證明書與照片八張。經被告審查結果，渠等所附證明文件與特定農業區農牧用地地目田地目變更為建地目規定不符，以八十六年七月一日通知補附六十二年十二月十四日前之繳納水電費收據或稅籍設立證明文件，原告逾期未補正，被告乃予駁回，另土地分割案因關連地目變更駁回，亦一併駁回，原告不服，循序提起行政訴訟，主張：系爭土地上建物業經永靖鄉公所核發使用執照，執照上載明使用分區為「甲種建築用地」，建造當時應係編定為甲種建築用地，又該使用執照雖為永靖鄉公所核發，實則訴願決定機關彰化縣政府為有權核發機關，僅係將核發之權委託永靖鄉公所行使，系爭土地十餘年來依使用執照建屋使用，應許變更地目云云。查系爭土地地目為「田」，於六十九年六月一日即已編定為特定農業區農牧用地，而系爭土地上之建物係於七十一年間完工，有土地登記簿謄本及彰化縣永靖鄉公所核發之建造執照及使用執照在原處分卷可稽，系爭土地當時既未經該管市縣地政機關依法變更其使用地之種別或地目，即應依其容許使用之項目為使用，不得以建築用地使用進而申請建造執照及使用執照，足見前開建物係違規使用系爭土地。又依原處分卷所附使用執照記載，建造執照之字號為（七一）永鄉建字第四一二五、四一五一號等，可見建造執照係於七十一年間由永靖鄉公所核發，原告亦主張彼等係於七十一年間取得建造執照而與建商合建，故各該起造人於建造房屋之初，即知系爭土地於六十九年間已編定為特定農業區農牧用地，其自始即違規使用系爭土地建造房屋甚明，自不得事後僅以有建築物存在之事實，認被告應准將系爭土地地目變更為「建」，進而辦理分割登記。至於永靖鄉公所七十一年二月二十六日永鄉建字第一七○九號使用執照雖記載使用分區為「甲種建築用地」，惟七十一年十月十四日永鄉建字第一○八一一至一○八一八號使用執照八張所載使用分區均為「特定農業區」，而非「甲種建築用地」。同時由原告與建商合建之系爭土地上建物所發使用執照就系爭土地記載使用分區不同，且九張使用執照僅其一記載為「甲種建築用地」，自不能因而即認系爭土地於建造時編定為甲種建築用地。況依土地法第八十二條：「凡編為某種使用地之土地，不得供其他用途之使用，但經該該管市縣地政機關核准，得為他種使用者，不在此限。」，同法第八十四條：「使用地之種別或其變更，經該管市縣地政機關編定，由市縣政府公布之。」，建築法第一條：「為實施建築管理，以維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻，特制定本法。」，同法第二十五條前段：「建築物非經申請直轄市、縣（市）（局）主管建築機關之審查許可並發給執照，不得擅自建造或使用」，主管建築機關為實施建築管理而核發建造或使用執照，其於使用地之種別或其變更編定並無權限，系爭土地既未經該管地政機關核准為他種使用，自不能以取得建造執照及使用執照，即謂系爭土地之使用種別業已由特定農業區農牧用地變更為甲種建築用地，原告就系爭土地未按編定使用種類為使用，自屬違法使用。故原告如欲就系爭土地辦理地目變更，自應依法檢附農業用地公布之六十二年十二月十四日以前確已變更使用之證明文件或有關機關核發因重大災害、灌溉系統變更或其他不可抗力因素，致不能為田地使用之證明文件以憑向被告申請辦理，被告就原告所為前開申請，函請補正相關資料，因原告逾期未能補正而否准所請，並無不合。從而原告所訴各節，均無足取，本件原處分揆諸首揭規定及說明，洵無違誤，一再訴願決定，遞予維持，俱無不合，原告起訴意旨，難謂為有理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。中華民國八十九年六月二日
行政法院第六庭
審判長評事 徐樹海
評事尤三謀評事 高啟燦 評事 蔡進田 評事 劉鑫楨 右正本證明與原本無異
法院書記官陳佩玲中華民國八十九年六月二日