裁判字號：最高行政法院106年判字第168號判決
裁判日期：民國106年04月06日
裁判案由：國軍老舊眷村改建條例
最高行政法院判決
106年度判字第168號上訴人國防部代表人 馮世寬 訴訟代理人 陳君漢 律師
陳玫瑰 律師李 昱葳 律師被上訴人 郭培智
袁 梁淑嫹 冉崇實 唐訓謀 陳傳勝 林 陳壁修 共同訴訟代理人 蔡鴻杰 律師
李亭萱 律師被上訴人 蕭楚喬 上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，上訴人對於中華民國105年4月14日臺北高等行政法院102年度訴字第419號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理由
一、高雄巿明建新村（下稱明建新村）為國軍老舊眷村，上訴人於民國92年12月4日及5日依90年10月31日修正公布（下同）之國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）及其施行細則等規定，規劃高雄市崇實新村等6村（含明建新村）改（遷）建高雄市自治新村改建基地（下稱自治新村改建基地），依辦理該改（遷）建基地之改（遷）建第一階段（認證）說明會及備具改（遷）建第一階段（認證）說明書所載，該等眷村原眷戶及違占建戶如同意改（遷）建，應於說明會後3個月內（即93年3月3日及4日前）填具高雄巿自治新村改建基地原建戶（違占建戶）改（遷）建申請書（下稱改建申請書），並經法院或民間公證人認證後，繳交列管單位，逾期或限期補正仍未繳交者，視為不同意改建。嗣上訴人以被上訴人未依限提出改建申請，經列管單位通知陳述意見，復一再聲明不配合改建，乃依眷改條例第22條規定，於99年11月5日以國政眷服字第0990015128號書函註銷被上訴人之眷舍居住憑證及原眷戶權益（下稱前處分），並請被上訴人於100年2月1日前將眷舍及土地繳回列管單位，逾期未繳還者，將依法向法院聲請裁定後強制執行。被上訴人不服，訴經行政院100年10月19日院臺訴字第1000105496號訴願決定，以上訴人所認明建新村同意改建原眷戶有3/4以上同意改建之事實，既經本院100年度判字第1392號判決認明原據以統計之基礎已生動搖，致影響另案註銷原眷戶眷舍居住憑證及原眷戶權益處分之適法性，並指明宜注意臺灣高雄地方法院（下稱高雄地院）100年度聲更㈠字第1號民事裁定將該院所屬民間公證人 王振華 事務所就本件相關認證事件所為之認證予以廢棄，發回該民間公證人另為處置之結果，上訴人原以明建新村有3/4以上原眷戶同意改建之認定，既有爭議，遽依眷改條例第22條規定註銷被上訴人眷舍居住憑證及原眷戶權益，即難謂妥，乃將前處分撤銷，由上訴人另為適法之處理（下稱前訴願決定）。上訴人爰依前訴願決定撤銷意旨，重行審查結果，以101年6月4日國政眷服字第1010007612號函通知被上訴人，崇實新村等6村（含明建新村）改（遷）建自治新村改建基地法定說明會業於92年12月5日召開完畢，依眷改條例第22條規定，同意參與改建者應於93年3月4日前完成改建申請書認證作業並提送列管單位層轉該部，因原眷戶認證達3/4同意改建，被上訴人未於期限內提送表達同意改建意願之改建申請書，依眷改條例第22條規定，註銷被上訴人眷舍居住憑證及輔助購宅權益（下稱原處分）。被上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審法院以102年度訴字第419號判決（下稱原判決）將訴願決定及原處分關於被上訴人部分均撤銷。上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張：㈠被上訴人係由海軍司令部核定眷舍調配並由上訴人核備，具有合法居住眷舍之權益，上訴人如欲廢止該授益行政處分，應受行政程序法第124條所定2年除斥期間之限制。上訴人遲至99年間始註銷被上訴人眷舍居住憑證及原眷戶權益，已逾2年除斥期間。縱認原眷戶權益非授益性處分而無除斥期間之適用，惟權利之行使亦應有時效之限制，仍應審究上訴人行使眷改條例第22條第1項所定之註銷權，應如何適用或類推適用時效期間之規定。㈡上訴人雖稱93年3月4日完成認證程序，惟上訴人所屬總政治作戰局同年9月9日勁勢字第0930012930號函卻稱「尚有 蓋國勝 等135戶原眷戶資料待釐清」，顯見在進行本件眷改程序前，上訴人並未調查實際符合原眷戶資格之人數，又如何能計算是否符合眷改條例第22條所規範3/4同意改建之門檻。㈢依眷改條例第21條及同條例施行細則第19、20條規定，原眷戶出具申請書應係單就「同意改建與否」為要式之意思表示，如放棄承購改建住宅者，即應享有領取補助款後再行搬遷之權利，上訴人擬定之申請書中所載「同意俟基金寬裕後，檢討發給」之條件，與眷改條例第21條及同條例施行細則第19條「自願領取輔助購宅款後搬遷」之規定有悖，嚴重侵害眷戶之財產權。況依同條例第22條規定，註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益之前提要件，係該眷村已有原眷戶3/4以上同意改建並經上訴人公告，該公告應屬對原眷戶所為之一般處分，然上訴人從未為「原眷戶已有3/4以上同意改建，改建案已通過」之處分，即逕作成原處分註銷被上訴人眷舍居住憑證及原眷戶權益，亦有悖於法令。㈣明德新村、建業新村之146名眷戶（含被上訴人在內）均在法定之公告期間提出聲明書並經公證人公證，足認被上訴人簽署之認證聲明書已符合眷改條例所定之要件，且於原眷戶超過3/4以上同意改建之同時，被上訴人同意改建之意思表示亦發生效力，被上訴人並非「不同意改建眷戶」，且遍觀相關法令並未對同意改建申請書之格式有明確規範，僅須陳報之文書明確表達同意改建與否之意思，該文書即屬有效，斷不能以上訴人自行發布之「國軍老舊眷村改建注意事項」等行政規則增加法律所無之限制，影響人民權利義務之行使。㈤上訴人曾於94年4月19日、20日提出高雄市「自治新村改建基地第2階段（規劃草案）說明書」，並接受訴外人 周大維 等部分眷戶重新遞送改（遷）建申請認證書，而認定渠等為同意改建眷戶，被上訴人與上開眷戶同為改建案之眷戶，於92年即提出經公證人認證之改建聲明書，載明若住戶超過3/4同意改建則配合同意改建之聲明，上訴人既認定改建案超過3/4同意，即可認定被上訴人亦屬同意改建之眷戶，上訴人不接受被上訴人之聲明書，違反平等原則。另上訴人自承在93年3月4日後仍容許眷戶再提出認證書參與改建程序，即屬一種兼顧眷改條例照顧眷戶立法目的之行政作為，對人民權益損害最少，有助於眷改程序之完成，上訴人未另行通知被上訴人於93年3月4日前可重新認證參與眷改之管道，逕予註銷被上訴人眷舍居住憑證及原眷戶權益，亦違反平等原則及比例原則。㈥明德、建業新村係獨立之兩處眷村，居住之眷戶性質亦不甚相同，難謂條件相近，上訴人將該2眷村列為同一眷村改建案，違背眷改條例第6條規定之意旨。 況明德 新村僅57戶，遠少於建業新村之451戶，在計算同意改建人數門檻時，對人數較少之明德新村眷戶不公。又本件眷村改建，上訴人所屬之總政治作戰局及海軍後勤司令部等單位未依行政程序法第15條規定取得合法委任，其主辦之眷改程序，顯非適法。㈦上訴人執行國軍老舊眷村改建，未遵循公正、公開、公平之程序，其所持有或保管之眷改資訊未依行政程序法之規定公開，且其中對人民權利義務有重大影響之文書內容亦未依法送達眷戶知悉，甚或所提供之眷改同意書，眷改資訊不明確，眷戶權益不明，以致眷戶資訊匱乏，對自身眷改權益及義務無所知悉等語。並聲明：訴願決定及原處分關於被上訴人部分均撤銷。
三、上訴人則以：㈠原眷戶權益乃基於眷改條例所創設，註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益，非授益處分之廢止，且依司法院釋字第727號解釋意旨，眷改條例第22條作成註銷之時間並未設有限制，乃是立法者有其立法目的考量，並非法律漏洞，與行政程序法第121條、第124條及第131條之規定不具本質性，無從類推適用上開條文有關除斥期間或時效期間之規定。㈡依眷改條例第22條規定，原眷戶有3/4以上同意改建時，主管機關得逕行註銷不同意改建之眷舍居住憑證及原眷戶權益，明建新村原眷戶總數為508戶，扣除未辦理認證者計85戶及逾期辦理認證者計24戶，於93年3月4日第1階段認證期限屆至前即已辦理認證者共計399戶，已逾原眷戶戶數3/4，自應辦理改建。被上訴人雖屢經告知尚未進行認證作業宜儘速辦理，惟仍未於改建說明會會後3個月內繳交經認證之申請書，係屬不同意改建之眷戶。本件認證書雖經高雄地院100年度聲更㈠字第1號民事裁定廢棄民間公證人王振華事務所所作之認證，並發回王振華事務所命為適當之處置，致明建新村3/4以上原眷戶同意改建之認定尚具有爭議，然該裁定嗣經高雄地院以100年度抗字第234號民事裁定廢棄確定，故本件經認證改建申請書仍具有效力，自應辦理改建。被上訴人雖主張改建申請書認證程序有諸多瑕疵，惟原審法院100年度訴更一字第201號判決及本院100年度判字第295號判決認定明建新村有3/4以上原眷戶同意改建，上訴人以原處分註銷被上訴人眷舍居住憑證及原眷戶權益，係屬合法有據。㈢眷改條例第21條規定，係指若有原眷戶放棄承購改建之住宅，於表達其自願僅領取該條例第20條所定之輔助購宅款意願後，即得先行搬遷，非謂應領取款項後始得搬遷，本件並無被上訴人所稱限縮原眷戶意願表達選擇自由之情形。而同條例第22條規定，原眷戶達3/4以上同意改建，即可逕行註銷不同意改建眷戶之眷舍居住憑證及原眷戶權益，並未課予主管機關須先行作成改建案已通過處分之義務，自無須於作成原處分前先作成改建案已通過之處分。㈣原眷戶權益係屬低密度法律保留，凡屬技術性、細節性規範，均應予以尊重，「辦理國軍老舊眷村改建注意事項」第伍、二及第伍、三點並未違反法律保留原則，為免眷戶意見反覆影響規劃內容，並致公法上賦予之特定法律效果陷於不安，同意改建附條件者應視為不同意改建，以符合眷改條例母法之規定，被上訴人所提出之聲明書載有「倘同意改建戶已逾原眷戶戶數3/4，則被上訴人同意改建」，顯係「附條件同意改建」，應視為不同意改建之眷戶，上訴人以原處分註銷被上訴人權益，並無差別待遇，亦無違反平等原則。㈤同意改建人數是否超過3/4之核定、註銷不同意改建眷戶居住憑證及眷戶提出改建申請之機關對象等事項，係由上訴人辦理，總政治作戰局及其他所屬機關並無以自己名義針對上開事項為准否之權限，上訴人亦未將主管眷村改建業務之權限委任總政治作戰局，且上訴人為辦理本件改建事宜，前以89年5月19日（89）祥祉字第05728號令授權所屬各級機關辦理眷改條例內原眷戶法定說明會事宜，總政治作戰局依該令授權辦理之國軍老舊眷村改建相關事宜，洵屬下級機關依上級機關之指示所為之職權協助事項，尚無違法之虞。㈥明建新村雖含有門牌編釘為明德新村、建業新村二者，惟實質上地理位置接近且為單一之「明建新村」自治會管理，係同一眷村，依眷改條例第6條規定認為條件相近，且該條所定「依條件相近者」採整體分區規劃，亦符合司法院釋字第485號解釋之意旨。
另上訴人歷經多年與被上訴人協調溝通程序仍未果，為顧及其他大多數同意改建眷戶之權益而註銷不同意改建眷戶之眷舍居住憑證，此裁量權之行使並無任何逾越權限或濫用權力，亦無違比例原則等語，資為抗辯。並求為判決駁回被上訴人在原審之訴。
四、原判決為訴願決定及原處分關於被上訴人部分均撤銷之判決，係以：㈠眷改條例第22條規定賦予主管機關之「註銷權」，足以直接發生使原眷戶喪失配住權及原眷戶權益之法律效果，性質上屬於「形成權」，本院102年10月份庭長法官聯席會議決議認為原眷戶所得享有之原眷戶權益，係基於眷改條例第5條第1項所創設，非授益性行政處分所授予，主管機關註銷不同意改建原眷戶之原眷戶權益，並非授益行政處分之廢止，無行政程序法第124條所規定2年除斥期間之適用。
惟該決議並未指明應否類推適用何一類似性質除斥期間規定，為維持法律秩序之安定，避免主管機關無正當理由而恣意選擇性地於不同時間註銷或不註銷不同意改建原眷戶之眷舍居住憑證及原眷戶權益，而形成實質上之差別待遇，該權利自應於一定期間內行使，且時效制度（包括消滅時效與除斥期間）屬於憲法上法律保留事項，上開規定所授予主管機關之「註銷權」，未設有除斥期間之規定，有違法治國原則之「法安定性原則」。㈡主管機關「註銷」立法者所賦予之原眷戶權益，與主管機關「廢止」其所為之合法授益行政處分相較，兩者均係由行政機關行使，且皆屬形成權之性質，行使結果亦均剝奪人民之既得權益，僅人民權益之取得係由立法者抑或行政機關所授予之不同而已，足認上開規定之「註銷權」與行政程序法第123條所定之「廢止權」，在事物本質上具有相當高之類似性，因認得類推適用行政程序法第124條針對同為「公法上形成權」性質之「廢止權」所為除斥期間「應自廢止原因發生後2年內為之」之規定，以填補上開規範漏洞，以維事理之平。㈢上訴人行使上開規定所授予「註銷權」之除斥期間，應類推適用行政程序法第124條規定，自註銷原因發生日（繳交改建申請書截止日即93年3月4日）起2年內為之。本件上訴人於99年11月5日以前處分註銷被上訴人之眷舍居住憑證及原眷戶輔助購宅權益，惟經前訴願決定撤銷，嗣上訴人復於101年6月4日以原處分註銷被上訴人眷舍居住憑證（權益承受公文書）及輔助購宅權益。可知上訴人自「註銷」原因發生日（繳交改建申請書截止日即93年3月4日）起算，已逾8年之101年6月4日（縱自上訴人確實知悉註銷原因之93年12月24日起算亦已逾7年），始行使「註銷權」，顯已超過類推適用行政程序法第124條所定之2年除斥期間，自屬違法。㈣至於前已確定而與本件相關之其他事件判決（例如原審法院100年度訴更一字第196號、第200號、第201號判決及其等上訴審判決），均係針對各該事件上訴人註銷原眷戶權益是否罹於行政程序法第124條所定之2年除斥期間乙節，本諸本院102年10月份庭長法官聯席會議決議，認為上訴人註銷原眷戶權益並非授益行政處分之廢止，無行政程序法第124條所定2年除斥期間之適用，並未針對得否類推適用行政程序法第124條所定之2年除斥期間表示意見，故原判決並未牴觸前揭本院102年10月份庭長法官聯席會議決議，亦未與上開確定判決見解歧異。並因上訴人作成原處分罹於2年除斥期間而屬違法，本件其餘爭點即無庸再予審酌等情，資為論據。
五、上訴意旨略謂：原眷戶資格之取得，係源自主管機關之配住，而該配住為公有財物之管理行為，為私法關係，並非公權力作用所致，非授益之行政處分。上訴人對於不配合改建眷戶逕予註銷眷舍居住憑證與原眷戶權益，係基於眷改條例所賦予之公法上權限，並未廢止任何授益處分，自無行政程序法第124條時效之適用。又行政程序法第124條2年除斥期間之適用前提，係基於同法第123條合法授益處分之廢止而來，原眷戶資格取得既非公權力作用，亦非授益處分可資比擬，本質並不相同。況司法院釋字第727號解釋已認上訴人所依據之眷改條例第22條第1項規定並未違憲，當無違反法治國原則可言。原審法院嗣再以上開規定有牴觸憲法第23條比例原則及法治國原則中之法安定性原則之疑義，就上開解釋聲請補充解釋，亦經司法院大法官會議於105年2月26日第1440次會議議決不受理。是原判決所稱眷改條例第22條第1項未設時效規定，違反法治國原則中之「法安定性原則」，其理由已遭大法官會議決議駁回，並不存在，原判決猶以「類推適用」行政程序法第124條時效規定之方式，為上訴人不利之認定，顯然違背司法院釋字第727號解釋及本院102年10月份庭長法官聯席會議決議意旨，當然構成違法等語。並聲明：原判決廢棄，被上訴人在原審之訴駁回。
六、本院查：㈠原判決將訴願決定及原處分關於被上訴人部分均撤銷，無非
以：上訴人依眷改條例第22條第1項規定作成原處分，因已逾類推適用行政程序法第124條所定之2年除斥期間而屬違法，故本件其餘爭點即無庸審酌等情為據，固非無見。惟按「85年2月5日公布眷改條例第5條第1項規定，原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益，乃法律直接賦予具有原眷戶資格者之公法上權益。……是原眷戶領有眷舍居住憑證，享有承購住宅及輔助購宅款之權益，並非行政機關行使公權力所創設，無授益行政處分之存在。……至主管機關依同條例第22條第1項規定註銷原眷戶之眷舍居住憑證及原眷戶權益，則是在眷改條例規範之公法關係上，法律賦予主管機關對不同意改建之原眷戶，得逕行註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益之權限。主管機關作成註銷處分，該處分直接使眷舍居住憑證失其效力及原眷戶權益喪失，並未廢止任何授益處分，亦無行政程序法第124條之適用。」業經本院102年10月份第2次庭長法官聯席會議決議在案。又因立法者對於個別之公權力行使作成之形成處分，各有不同的立法考量，乃分別情形予以規定，此觀之法律對於個別之公權力行使為授益處分之廢止、撤銷處分、行政裁罰處分，其除斥期間或公權力行使之時效期間係分別規定，且關於各該期間之起算，亦另有明文，並非均自原因發生之時或行為終了時起算（行政程序法第121條、第124條、行政罰法第27條規定參照），殊不能僅以均為公權力行使作成之形成處分，且均造成人民利益剝奪之結果，即屬同類事物，而當然可以類推適用行政程序法第124條除斥期間規定。準此，原眷戶權益之註銷處分與授益處分之廢止，在法律評價上，二者事物本質並不相同，非屬相同事物或同類事物，故原眷戶權益之註銷處分當無行政程序法第124條除斥期間規定之適用，亦無從作同等處遇而類推適用上開規定。原判決未就原眷戶權益之註銷處分與廢止授益處分，二者之不同立法考量及規範目的予以論斷，遽以主管機關「註銷」原眷戶權益，與主管機關「廢止」其所為合法授益行政處分相較，兩者均係由行政機關行使，且皆屬形成權之性質，行使結果亦均剝奪人民之既得權益為由，逕謂眷改條例第22條第1項規定之「註銷權」與行政程序法第123條所定之「廢止權」，在事物本質上具有相當類似性，應類推適用行政程序法第124條除斥期間規定云云，依上開規定與說明，即有判決不適用法規及適用法規不當之違法。
㈡又本件被上訴人是否合於行為時眷改條例第22條第1項規定
得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益之要件，應就被上訴人是否為不同意改建之眷戶，以及原眷戶是否確有3/4以上同意改建等節判定之。原判決未就兩造關於「本件眷村改建程序是否有3/4以上原眷戶經認證同意改建？」及「被上訴人提出附條件同意改建之認證聲明書，上訴人視為不同意改建之原眷戶而作成原處分，是否違法？」等爭點（見原判決事實及理由六所列爭點）予以調查並為認定，僅以上訴人作成原處分已逾2年除斥期間而屬違法，即逕認兩造關於上開爭執事項無庸再予審酌，亦核有理由不備之違法，並與判決結論有影響。從而，上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，即有理由，並因本件事證猶有未明，有由原審法院再為調查審認之必要，本院尚無從自為判決，爰將原判決廢棄，發回原審法院更為適法之裁判。
七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中華民國106年4月6日
最高行政法院第一庭
審判長法官劉鑫楨
法官楊得君法官胡方新法官汪漢卿法官程怡怡以上正本證明與原本無異中華民國106年4月6日
書記官彭秀玲