裁判字號：最高行政法院103年判字第404號判決
裁判日期：民國103年07月24日
裁判案由：建築法等
最高行政法院判決
103年度判字第404號上訴人新北市政府代表人 朱立倫 訴訟代理人 張明輝
林安 李承志 律師被上訴人 李希愈 上列當事人間建築法等事件，上訴人對於中華民國103年2月20日臺北高等行政法院102年度訴字第1076號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、事實概要：（一）緣坐落新北市深坑區（改制前為臺北縣○○鄉○○○○段○○○小段18-21、18-22、383-3地號等3筆土地上12戶及坐落同段同小段18-24、18-25、18-39、5-14、18-34、18-14、393-18、393-22、5-12、5-13、390-2、393-17、19-10、7-37、7-39地號等15筆土地上44戶舊有建築物（下稱系爭建物），前經上訴人（改制前為臺北縣政府）依改制前臺北縣深坑鄉公所（下稱深坑鄉公所）民國84年1月27日(84)北縣深建字第668號函（下稱84年函）所示：「主旨：關於台端申請土地坐落於○○鄉○○○段○○○小段19-10……等地號18筆土地，經查係於臺北縣實施區域計畫民國70年2月15日（非都市土地使用編定公告管制）前已完成1層樓底板在案屬實。」認為系爭建物第1層樓於70年2月15日前業已完工，分別以94年6月21日北府工使字第0940461585號函及94年8月9日北府工使字第0940565412號函（下稱94年認定2函），認定系爭建物第1層樓為實施區域計畫公告（70年2月15日）前既已存在之合法建築物在案。（二）嗣被上訴人依行為時臺北縣政府核發合法房屋證明處理要點（100年6月2日廢止）第4點規定，向上訴人申請確認系爭建物合法房屋面積範圍，以憑後續辦理前開18筆非都市土地使用更正編定，經上訴人重新審視前開84年函所載，系爭18筆土地於新北市實施區域計畫公告前，僅完成1層樓底板之基礎工程，而非第1層樓建築物建造完成，與前揭要點第2點規定相悖，非屬實施區域計畫公告前既已存在之合法建築物。上訴人遂以98年8月28日北府工使字第0980687673號函撤銷上開94年認定2函（下稱第1次撤銷處分）。被上訴人不服，提起訴願，經內政部以99年4月26日台內訴字第0980222187號訴願決定撤銷第1次撤銷處分（下稱第1次訴願決定）。上訴人又認系爭建物於建築前未經水土保持主管機關檢查核可並領得證明，以99年6月10日北府工使字第0990389931號函撤銷該94年認定2函（下稱第2次撤銷處分）。被上訴人復不服，提起訴願，亦經內政部以99年9月30日台內訴字第0990170732號訴願決定撤銷第2次撤銷處分（下稱第2次訴願決定）。（三）嗣上訴人以系爭建物未經水土保持主管機關檢查核可並發給山坡地開挖整地證明，被上訴人即逕自興建建物，未符合山坡地保育利用條例、山坡地保育利用條例施行細則之規定；另系爭建物於臺北縣實施區域計畫前僅興建完成1層樓底板，核與建築法對建築物之定義不符，故不得依臺北縣政府核發合法房屋證明處理要點發給合法房屋證明等由，依職權分別以99年11月1日北府工使字第0991052674號、北府工使字第0991052678號函認定上開94年認定2函係為無效（下稱確認無效處分）。被上訴人不服，提起訴願，復經內政部以100年3月29日台內訴字第1000053071號訴願決定撤銷上訴人上開確認無效處分（下稱第3次訴願決定）。（四）嗣被上訴人於101年2月6日陸續向上訴人陳情，並檢附70年5月18日航照圖影本，上訴人察有疑義，進一步發現84年函並無列冊紀錄， 嗣復比 對69年12月10日及70年5月18日等航照圖，認定系爭建物於區域計畫發布實施前，尚無建造行為，上開所示事實與84年函所述內容不符，與新北市政府核發合法房屋證明處理要點相關規定亦不符等情，依發現之新事實、新證據，認定上開94年認定2函所依據84年函所載「經查係於臺北縣實施區域計畫民國70年2月15日（非都市土地使用編定公告管制）前已完成1層樓底板」之事實不存在，遂以101年8月1日北府工使字第1012004556號函（下稱原處分）撤銷上開94年認定2函。被上訴人不服，提起訴願經決定駁回，遂提起行政訴訟，經原審以102年度訴字第1076號判決（下稱原判決）訴願決定及原處分均撤銷。上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張：上訴人前於98年間撤銷94年發給之合法房屋證明，惟94年發給之合法房屋證明係本於84年間深坑鄉公所之事實認定所為判斷，經被上訴人訴願後，二次經內政部訴願決定撤銷原處分，即應受內政部訴願決定之拘束，亦即於84年函未撤銷或變更前，94年發給之合法房屋證明仍為有效之行政處分。又行政程序法第121條第1項規定，違法行政處分之撤銷應自原處分機關知有撤銷原因起2年內為之。本件上訴人撤銷94年所為合法房屋之認定已逾2年，且94年行政處分作成時，既已辦理會勘等作業，且有調航照圖及確認84年函等相關佐證綜合判斷，才發給合法房屋證明。豈能於除斥期間屆滿後，再以知悉撤銷原因在後為由，主張未逾行政程序法所定除斥期間。是以，本件除斥期間之計算，應自94年認定2函作成之時起算，始符法定除斥期間之意旨。
又因除斥期間業已經過，上訴人自不得撤銷94年認定2函等語，為此，訴請將訴願決定及原處分均撤銷。
三、上訴人則以：上訴人就系爭建物核發94年認定2函，係依據84年函述內容：「經查係於臺北縣實施區域計畫民國70年2月15日（非都市土地使用編定公告管制）前已完成1層樓底板在案屬實」，經查竟與相關航空照片所示之實際建築物興建情形不符；且經上訴人函詢新北市深坑區公所101年7月3日新北深工字第101214885號函復：「有關貴局函詢……，經本所檔管人員調閱，無該文號列冊紀錄，是無相關資料可茲提供……」。本件前經內政部訴願決定撤銷上訴人第1、2次撤銷處分及確認無效處分，惟被上訴人因欲辦理本件合法房屋之面積確認相關事宜時，所提供之70年5月18日航照圖，經上訴人查察該航照圖所示之系爭建物坐落之土地仍僅為山坡地整地階段，尚無實際之建築物建造行為，後上訴人又於101年5月間洽行政院農業委員會林務局農林航空測量所（下稱航測所），比對相關航空照片，始查明確認上訴人前原依據之84年函所陳內容明顯與事實不符，系爭建物所坐落之土地，於70年2月15日區域計畫發布實施前，實際上尚無建造行為，意即該土地尚無建築物之存在，有空照圖可證，故與新北市政府核發合法房屋證明處理要點（原臺北縣政府核發合法房屋證明處理要點）明定系爭建物應於70年2月15日區域計畫發布實施前即已建造完成之相關規定不符，上訴人爰依此新事實、新證據撤銷系爭建築物合法房屋證明等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審為不利於上訴人部分之判決，係以：（一）據94年6月6日及同年7月25日之會勘紀錄，及當時上訴人所屬工務局之承辦人 程遠 之到庭證詞可知，94年勘查系爭建物時，並未針對建築時間是否確於70年2月15日之前另為鑑定，上訴人94年認定2函主要仍以84年函所載：「主旨：關於台端申請土地坐落於○○鄉○○○段○○○小段19-10……等地號18筆土地，經查係於臺北縣實施區域計畫民國70年2月15日（非都市土地使用編定公告管制）前已完成1層樓底板在案屬實，……。說明：……二、本案申請坐○○○鄉○○○段○○○小段19-10、……等地號18筆土地，確係於民國七十年元月間興建，並已完成1層樓板確實無誤，且本所列冊紀錄有案。…」作為認定系爭建物第1層樓為實施區域計畫公告前（70年2月15日）既已存在之合法建築物之依據。（二）實則，依84年函所載，系爭建物於實施區域計畫公告前（70年2月15日）僅完成1層樓底板，並未完成1層樓頂板，亦即當時並無完成1層樓合法房屋之存在，與行為時臺北縣政府核發合法房屋證明處理要點第2點規定有違，上開94年認定2函誤為已有合法房屋之認定，於法自有未合。是上訴人以第1次撤銷處分撤銷上開94年認定2函，理由欄第3點即指出84年函於70年2月15日之前係完成1層樓底板等情。惟經被上訴人提起訴願後，第1次訴願決定理由欄第3點即明確指出：「三、惟查，原處分機關（即上訴人）於94年間認定系爭建築物等第1層樓為合法建築物，以及98年8月28日撤銷前開合法建築物之認定，所依據者，皆為臺北縣深坑鄉公所84年1月27日(84)北縣深建字第668號函所載內容，而無其他具體事證。易言之，認定系爭建築物等第1層樓係合法建築物為違法行政處分，有撤銷原因，原處分機關於94年間審查訴願人所提申請資料時即已知悉，原處分機關尚不得以前次審查有過失未發現、再次審查始明察為由，主張98年重新審查時方為知有撤銷原因之時點。從而，原處分機關以98年8月28日北府工使字第0980687673號函，撤銷上開94年2則認定系爭建物等第1層樓為合法建築物之函文，顯逾行政程序法第121條第1項所定違法行政處分得依職權撤銷之2年除斥期間，應由本部予以撤銷。」據以撤銷上訴人第1次撤銷處分。參諸上訴人於98年10月13日在上開訴願程序中提出之答辯書，亦明載上訴人就84年函內容係誤判為「……完成一樓頂板屬實…」，嗣因被上訴人申請系爭建物面積確認時，經上訴人重新審視，始發現84年函係指系爭建物已完成1樓板等基礎工程，應無建造完成之1樓建築物等語。足認上訴人至遲於98年8月28日作成第1次撤銷處分之前，已確知系爭建物於70年2月15日之前僅完成1層樓底板，並未有完成1層樓合法建物之事實。是上訴人至101年8月1日作成原處分再次撤銷94年認定2函，已逾行政程序法第121條第1項所定違法行政處分得依職權撤銷之2年除斥期間，於法自有未合。（三）另上訴人所主張之新事實、新證據，仍僅證明於70年2月15日之前並未有完成1層樓合法系爭建物之事實，而此有關94年認定2函應撤銷之原因，上訴人至遲於98年8月28日之前已確實知曉，實際上並據以作成第1次撤銷處分，內政部第1次訴願決定已認為上訴人撤銷權之行使已逾除斥期間，均如前述。是上訴人原已確知之撤銷原因，自不因上訴人再取得其他證據而得重新起算除斥期間，上訴人上開主張，自無可採。
五、本院按：原判決為有利於被上訴人之訴，核無違誤。再論斷如下：
(一)訴願法第95條：「訴願之決定確定後，就其事件，有拘束各關係機關之效力；……」此條所規定之訴願決定拘束力，係指關係機關負有尊重訴願決定要旨，為實現決定內容採取適切措施之義務。其內容包括：為訴願對象之行政處分被撤銷時，在消極方面，原處分機關不得在同一情事下重覆為同一內容之處分；在積極方面，除去與被撤銷行政處分有直接關連之違法狀態。
(二)行政程序法第117條：「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。……」第121條第1項：「第117條之撤銷權，應自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起2年內為之」。又行為時臺北縣政府核發合法房屋證明處理要點（100年6月2日廢止）第2點規定：「本要點所稱合法房屋，係指下列各地區於下列日期前已存在，且無擅自新建、修建、改建或就地整建行為之情形之舊有建築物。……㈡實施區域計畫地區：以北部區域計劃70年2月15日公告日期為準。……」。本件第1次撤銷處分曾以系爭建築物非第1層建築物建造完成，不合上開要點第2點規定而撤銷94年認定2函。然第1次撤銷處分經訴願機關第1次訴願決定以該撤銷權之行使已逾行政程序法第121條所定，依職權撤銷之2年除斥期間而被撤銷確定。因而，依訴願法第95條規定，第1次訴願決定具有拘束各關係機關之效力，關係機關負有尊重該訴願決定要旨，為實現決定內容採取適切措施之義務，原處分機關即上訴人不得在同一情事下再作成銷撤94年認定2函之處分。查第1次撤銷處分以系爭建築物在70年2月15日以前完成1層樓板，非第1層建築物建造完成，而撤銷94年認定2函，即是因系爭建築物不合上開要點第2點所規定之「舊有建築物」要件，94年認定2函卻認定合法而為違法行政處分。嗣原處分重新以系爭建物在70年2月15日以前並無建造行為事由，不符上開要點第2點再撤銷94年認定2函，同樣是因系爭建築物在70年2月15日以前非第1層建築物建造完成，不符上開要點第2點之「舊有建築物」之要件。換言之，原處分所據之「無建造行為」與第1次撤銷處分之「完成1層樓板」，均屬不符合上開要點第2點「舊有建築物」要件之事實，第1次訴願決定既據之認上訴人撤銷權行使已逾2年之除斥期間而撤銷第1次撤銷處分，依照上述(一)之說明，上訴人應受第1次訴願決定之拘束，不得再以不符合上開要點第2點「舊有建築物」要件而撤銷94年認定2函。原處分撤銷94年認定2函，自有未合。原判決因而撤銷原處分及維持原處分之訴願決定，於法無不合。上訴意旨以上訴人於101年被上訴人申請核發合法房屋證明，檢附3張航照圖影本時，始就航照圖與申請內容發現有所疑義，於101年5月間洽航測所，比對69年12月10日（圖號69P100-143）、70年5月18日（圖號：70P016-166）等航空照片所示，系爭建物坐落之18筆地號土地於70年5月18日時仍僅為坡地整地階段，尚無建築物之建造行為，及函詢新北市深坑區公所，新北市深坑區公所函復無84年函文號列冊記錄，上訴人始知悉由被上訴人所提供之深坑鄉公所公文竟不存在，原審審認上訴人於98年已由84年函知悉上開事實，原判決顯有判決不備理由及理由矛盾；本件撤銷理由並非基於84年函，係基於「航照圖確認僅處於整地階段」、「84年函文是否存在有疑」，以致綜合相關資料後，確認系爭原核發證明係有撤銷之原因，兩者顯屬有別，原審法院不察，竟未依職權函查新北市政府有關機關之認定過程及原因並曉喻當事人雙方就此部分加以辯論，遽謂上訴人前後撤銷理由相同，有應調查證據未予調查及未盡闡明義務之違法云云，並不足採。
(三)本件爭執點在於原處分撤銷94年認定2函，是否逾2年之除斥期間，與84年函是否為無效行政處分無關，84年函是否為無效行政處分並非待證事實。上訴意旨主張84年函文內容載明「1層樓底板」，明顯與建築法等規定不符，函文本身及相關圖說亦均與相關規定相左，當有構成行政程序法第111條第7款具有重大明顯瑕疵之情事，而應為無效之處分，今原審法院不察，就前開具有重大明顯瑕疵，而應為無效行政處分之情事未予詳加調查，亦未依行政訴訟法第125條、第133條、第134條等規定曉喻當事人就此部分為充分之辯論，判決違背法令之違誤云云，尚有誤會。
(四)從而，原判決並無上訴人所指有違背法令之情形，上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國103年7月24日
最高行政法院第六庭
審判長法官林茂權
法官楊惠欽法官姜素娥法官許金釵法官吳東都以上正本證明與原本無異中華民國103年7月24日
書記官莊子誼