裁判字號：最高行政法院95年判字第1126號判決
裁判日期：民國95年07月20日
裁判案由：優惠存款
最高行政法院判決
95年度判字第01126號上訴人乙○○被上訴人銓敘部代表人甲○○上列當事人間因優惠存款事件，上訴人對於中華民國94年2月17日臺北高等行政法院93年度訴字第108號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、本件上訴人原任交通部臺灣區國道新建工程局（下稱新工局）正工程司，其屆齡退休，經被上訴人以92年11月6日部退三字第0922293524號函，依公務人員退休法第5條第1項第1款規定，核定自93年1月16日退休生效，並於該函說明三、備註：（四）載明：「楊正工程司非屬依行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點（下稱待遇支給要點）之公務人員俸額標準表（下稱俸額標準表）支（俸）薪之公務人員，依規定不得辦理優惠存款。」，及於同函所送之公務人員月退休金證書附註欄加註：「公保養老給付金額不得辦理優惠存款」。上訴人不服，提起復審，亦遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：㈠被上訴人訂定退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點（下稱優惠存款要點），固屬其職權，惟仍應受憲法上平等原則之拘束。本件被上訴人逕以「最後在職之機關」作為得否辦理優惠存款要件之一，對退休前曾長期任職於得辦理優惠存款機關之公務人員，而於退休前改調至不得辦理優惠存款機關，即一律不得辦理優惠存款。反之，對於退休前長期任職於不得辦理優惠存款機關人員，若退休前調至得辦理之機關，無論年資是長或短，該員之退休給付即「全數」得以辦理優惠存款，實與憲法第7條所揭平等原則相違，且偏離公保養老給付辦理優惠存款之目的。復審委員 陳淞山 、 廖林麗貞 所提之不同意書，即表明上揭見解。㈡本件上訴人於53年11月起至56年1月止，任職前臺灣省交通處公路局新工處，59年7月起至68年1月止，任職交通○○○區○道○○○路局，而高速公路局改制前，屬於依待遇支給要點之俸額標準表支（俸）薪之機關，係屬得以辦理優惠存款之服務年資，應請准予就該部分年資之公保養老給付部分辦理優惠存款，始符合平等原則。為此，訴請將復審決定及原處分就上訴人退休核定書有關公保養老給付不得辦理優惠存款部分均撤銷；被上訴人應自上訴人退休生效日即93年1月16日之次日起至得辦理優惠存款日止，每月給付相當於優惠存款利息之損失新台幣（下同）23,933元，及至清償日止按年息百分之五計算之利息等語。
被上訴人則以：㈠查公保優存要點於63年12月訂定發布時，第1點即明定，養老給付金額辦理優惠存款之範圍，以依公務人員退休法核准退休之人員，並依行政院公布之待遇支給要點所定之俸額標準表支薪者為限。上開要點係被上訴人本於權責，依制度之本旨，於符合整體公益衡平原則，並兼顧退休公務人員之實質權益保障，就不同待遇類型人員之退休與在職所得多寡加以斟酌後所為規定，以符合優惠存款制度乃為照顧現職所得及退休所得偏低之公務人員退休生活之建制意旨。至84年11月18日修正之該要點第2點第1項第1、2款除係維持歷年公保養老給付辦理優惠存款之上揭二項基本條件外，有鑒於公務人員於84年7月1日退撫新制實施後之年資核給之退休給與已大幅提高，故以該日為準，增列第3款之規定，俾採斷源措施，以逐步取消優惠存款制度。該要點於88年7月3日及89年10月4日雖復二度修正公布，但該要點第2點第1項之規定仍予維持。是以，公務人員退休時，其最後在職機關非適用待遇支給要點支薪者，其所領之公保養老給付因不符該要點所定條件，自仍不得辦理優惠存款。㈡上訴人最後在職之機關為新工局，係適用未實施用人費率交通事業機構待遇，並非適用行政院訂定之待遇支給要點之俸額標準表支薪，與上開要點規定所需條件顯有不合。而被上訴人對於核給之公保養老給付金額得否辦理優惠存款，向均依上開規定辦理，即當事人得否辦理優惠存款均按同一標準審核，自無為恣意不合理之差別待遇，亦難謂違公平及比例原則。㈢另上訴人訴請應採分段計算，准其自53年11月至56年1月，及59年7月至68年1月，按一般行政機關待遇支薪之年資所核給之公保養老給付金額，得辦理優惠存款始符平等原則一節，按政府各部門之職掌特性各有不同，為反應工作內涵之繁簡難易、職責輕重，並以績效為導向，乃訂有不同之待遇類型，而適用不同待遇類型之人員，其各項權益之設計互有不同，以求整體之衡平，尚不得就個別權益事項相互援引比照。又被上訴人於63年訂定公保優存要點，自始即規定養老給付辦理優惠存款之範圍如上述，並非於上訴人調至新工局後始修正該項規定。上訴人基於其自由意願轉調至不得辦理優惠存款之機關，致不得辦理優惠存款，乃其自由意願選擇之結果，尚不得指摘公保優存要點違反平等原則。且平等原則僅具客觀之法規範性質，就上訴人而言，僅具消極主張被上訴人不得違反平等原則，為恣意之處遇，係屬防禦性之作用，尚不得據此請求被上訴人應為具體之作為以撤銷原處分。又被上訴人基於平等原則內涵中之自我拘束原則，於該當法規範構成要件之行為時，即有義務賦與一定之法律效果，並無權限另為其他之處分，以免違背依法行政原則。再就基於行政之積極性、公益性，於衡酌政府財政有限性、社會經濟狀況、上訴人等在職時及退休時之所得等情事，就不涉及公共利益之重大事項時，應可視同係屬行政保留事項，而有較廣大之形成空間，是被上訴人所定公保優存要點尚無違反平等原則。另上訴人請求其得優惠存款之金額應自93年1月16日退休生效日之次日開始計息部分，由於上訴人公保養老給付本不得辦理優惠存款，自無從加計利息等語等語，資為抗辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠按「依本要點辦理優惠存款，須合於下列各款條件：（一）依公務人員退休法辦理退休。（二）最後在職之機關係適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪。（三）依中華民國84年7月1日公務人員退休法修正施行前之公務人員保險年資，所核發之養老給付。」優惠存款要點第2點第1項定有明文。㈡退休公務人員退休金優惠存款制度之建立，係立法院法制委員會於48年7月15日審議公務人員退休法修正草案時，基於早期公務人員每月待遇所得微薄，且其支領之一次退休金係以其最後在職之月俸額及本人實物代金為基數之內涵，造成退休實質所得偏低，為照顧退休人員生活，乃決議由被上訴人邀請有關機關研商。被上訴人爰與財政部於49年11月2日會銜訂定發布「退休公務人員退休金優惠存款辦法」（按：現已修正為「退休公務人員一次退休金優惠存款辦法」）；而退休公務人員公保養老給付優惠存款制度，亦係基於上述因素及軍保退伍給付已得辦理優惠存款之考量，由被上訴人於63年12月17日訂定優惠存款要點後開辦。依該要點第2點第1項之規定，退休公務人員除須依公務人員退休法辦理退休外，須其最後在職機關係適用行政院訂定之待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪，且依84年7月1日公務人員退休法修正施行前之公務人員保險年資所核發之公保養老給付，始得依該要點辦理優惠存款。上開優惠存款制度，係政府早期為照顧一般公教人員退休生活而建立之「政策性福利措施」，並非公教人員保險之法定給付項目，其超額利息亦由退休金支給機關編列預算支付，並非由保險費負擔，其所需經費既由退休金支給機關編列預算支應，而須經立法機關審查通過，已成為具形式意義之法律。㈢優惠存款既為政策性補助措施，於政府預算有限之情況下，主管機關自得本其權責加以審酌得適用之對象與範圍，以期有限之資源發揮最大之效益。基於上開優惠存款要點之訂定，係屬被上訴人之職權，於審酌政府財力負擔及各類公務人員待遇類型等因素，考量「整體公益衡平原則」，並兼顧退休公務人員之「實質權益保障」，於政府補助性支出之資源有限情況下，以退休公務人員最後在職機關係適用行政院訂定之待遇支給要點之俸額標準表支薪為其要件，亦即就上開優惠存款制度之對象與範圍為必要及限定性之分配。此種因特別授益考量而訂定之給付標準，難謂與憲法第7條之平等原則相牴觸。上訴人主張其53年11月起至56年10月止任職前臺灣省政府交通處公路局，及59年7月起至68年1月止任職交通○○○區○道○○○路局之年資所核給之公保養老給付，應准辦理優惠存款，始符合平等原則云云，尚不足採。從而，被上訴人以上訴人最後在職之機關，並非適用待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪，核與優惠存款要點第2點第1項規定之條件不合，所發給上訴人載明其公保養老給付金額不得辦理優惠存款之函，揆諸前揭規定及說明，於法並無違誤等由，駁回上訴人原審之訴。
四、上訴意旨復執前詞，並主張：㈠原判決既謂「優惠存款要點之訂定，係屬被上訴人之職權」等語，無非已認定該要點屬於行政規則之型態，則相較於經明確授權之法規命令，行政規則應只對行政內部產生拘束力，不得直接作為創設人民權利義務之基礎。故該要點顯然使公務人員因退休時所在機關不同即生得否辦理優惠存款之差別，而與平等原則有違，原判決已有不依法規及理由矛盾之違法。㈡查公務人員於退休前是否調派至「並非適用行政院訂定之待遇支給要點之俸額標準表支薪之公務機關」，公務人員無法自行主張，均須服從命令，則在「適用」與「非適用」行政院訂定之待遇支給要點之俸額標準表支薪之公務機關之間，既無禁止相互調派或因退休後得否適用優惠存款之不同而有配套措施，優惠存款要點所造成不平等情事，仍難謂無牴觸憲法之平等原則，且被上訴人作為全國最高人事主管機關，亦有不當自肥之疑慮。詎原判決仍謂該要點係「考量『整體公益衡平原則』，並兼顧退休公務人員之『實質權益保障』……難謂與憲法第7條之平等原則相牴觸」云云，誠然欠缺理由而屬理由不備。㈢退萬步言，不論優惠存款要點之良窳為何，但在上訴人曾任職於「適用行政院訂定之待遇支給要點之俸額標準表支薪之公務機關」期間，其薪俸結構及條件仍為得適用優惠存款辦法所考慮之範圍，更無因為日後改調至「非適用行政院訂定之待遇支給要點之俸額標準表支薪之公務機關」，而有所補貼或調整。是縱然法規適用上有所謂「最後機關說」，係因認「非適用行政院訂定之待遇支給要點之俸額標準表支薪之公務機關」待遇較高，但終究不能忽略上揭任職於「適用行政院訂定之待遇支給要點之俸額標準表支薪之公務機關」期間，其薪俸結構及條件屬於應適用優惠存款辦法之事實，全然以最後機關為何，而不予本件上訴人上揭任職期間應對應之優惠存款措施，顯然不符平等原則與信賴利益保護原則，原判決就此未予交代，顯屬理由不備。為此，請將原判決廢棄發回等語。
五、本院按：退休公務人員退休金優惠存款制度之建立，係緣以立法院法制委員會於48年7月15日審議公務人員退休法修正草案時，基於早期公務人員每月待遇所得微薄，且其支領之一次退休金係以其最後在職之月俸額及本人實物代金為基數之內涵，造成退休實質所得偏低，為照顧退休人員生活，乃決議由被上訴人邀請有關機關研商。被上訴人爰與財政部於49年11月2日會銜訂定發布「退休公務人員退休金優惠存款辦法」（現已修正為「退休公務人員一次退休金優惠存款辦法」）；而退休公務人員公保養老給付優惠存款制度，亦係基於上述因素及軍保退伍給付已得辦理優惠存款之考量，由被上訴人於63年12月17日訂定「優惠存款要點」後開辦。依87年7月3日修正發布優惠存款要點第2點第1項規定：「退休公務人員公保養老給付金額依本要點辦理優惠存款，須合於下列各款條件：㈠依公務人員退休法辦理退休。㈡最後在職之機關係適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪。㈢依中華民國84年7月1日公務人員退休法修正施行前之公務人員保險年資，所核發之養老給付。」是以，退休公務人員除須依公務人員退休法辦理退休外，須其最後在職機關係適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪，且依84年7月1日公務人員退休法修正施行前之公務人員保險年資所核發之公保養老給付，始得依該要點辦理優惠存款。上開優惠存款制度，係政府早期為照顧一般公教人員退休生活而建立之政策性福利措施，並非公教人員保險之法定給付項目，其超額利息亦由退休金支給機關編列預算支付，並非由保險費負擔，其所需經費既由退休金支給機關編列預算支應，並須經立法機關審查通過。優惠存款既為政策性補助措施，於政府預算有限之情況下，主管機關自得本其權責加以審酌得適用之對象與範圍，以期有限之資源發揮最大之效益。基於上開優惠存款要點之訂定，係屬被上訴人之職權，於審酌政府財力負擔及各類公務人員待遇類型等因素，考量整體公益衡平原則，並兼顧退休公務人員之實質權益保障，於政府補助性支出之資源有限情況下，以退休公務人員最後在職機關係適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪為其要件，亦即就上開優惠存款制度之對象與範圍為必要及限定性之分配，難謂與平等原則相牴觸，上訴人主張優惠存款要點以最後在職之機關是否適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪，作為公保養老給付金額得否依該要點辦理優惠存款之依據，有違平等原則云云，尚不足採。經查，本件上訴人最後在職之新工局，係適用未實施用人費率交通事業機構待遇，並非適用待遇支給要點之俸額標準表支薪，核與優惠存款要點第2點第1項規定不合，被上訴人不准上訴人之公保養老給付辦理優惠存款，洵屬有據，原審就上訴人之主張核與優惠存款要點規定不合，而駁回上訴人之請求，業於判決理由內詳為論述，上訴人主張原判決有理由不備之違法云云，仍不足採。至於上訴人其餘訴稱各節，乃上訴人就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，均無可採。綜上所述，上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國95年7月20日
第三庭審判長法官趙永康
法官黃合文法官侯東昇法官黃淑玲法官林文舟以上正本證明與原本無異中華民國95年7月20日
書記官王福瀛