裁判字號：臺灣高等法院高雄分院97年交抗字第44號刑事裁定
裁判日期：民國97年03月24日
裁判案由：聲明異議
臺灣高等法院高雄分院刑事裁定97年度交抗字第44號抗告人高雄市政府交通局法定代理人甲○○受處分人乙○○上列抗告人因受處分人違反道路交通管理處罰條例聲明異議案件，不服臺灣高雄地方法院中華民國96年12月24日裁定（96年度交聲字第1193號、第1194號），提起抗告，本院裁定如下：
主文抗告駁回。
理由
一、抗告意旨略以：㈠本件違規事件由舉發機關即高雄縣政府警察局仁武分局於民國87年8月27日依違反道路交通管理處罰條例第12條第1項第7款、第2項規定，當場舉發並填具舉發違規通知單由駕駛人 戴佑君 （00年00月00日生）簽收在案，依當時之違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則第11條規定，受處分人非該當場被查獲之行為人或駕駛人時，除應填寫駕駛人或行為人資料外，並應填載查明受處分人資料，再交付被查獲之行為人「代收」，舉發違規通知單送達程序已符合規定，並無逾越道路交通管理處罰條例第90條限制舉發時間為3個月之規定。㈡舉發違規通知單之性質為觀念通知，在使受通知人知悉違規之內容，並作為裁決認定違規事實之基礎。裁決書始為行政機關之行政處分，並為行政處分請求權之依據及行政執行名義。故雖經舉發機關掣發違反道路交通管理事件通知單，仍非行政程序法第131條請求權計算時效之依據。㈢本件係87年8月27日舉發交通違規，並於93年9月30日裁決，因裁決書送達程序有瑕疵，乃以補印方式重新投遞，已於96年11月20日送達異議人簽收，並未逾5年請求時效云云。
二、按時效制度不僅與人民權利義務有重大關係，且其目的在於尊重既存之事實狀態，及維持法律秩序之安定，與公益有關，須逕由法律明定，自不得授權行政機關衡情以命令訂定或由行政機關依職權以命令訂之；在法律未明定前，應類推適用關於請求權消滅時效期間之規定。至於時效中斷及不完成，於相關法律未有規定前，亦應類推適用民法之相關條文（司法院88年1月29日大法官釋字第474號解釋理由書參照）。而86年1月22日修正、86年3月1日施行之道路交通管理處罰條例第90條既規定：「違反本條例之行為，自行為成立之日起，為有連續或繼續之狀態者，自行為終了之日起，逾
3個月不得舉發，但汽車肇事致人受傷或死亡案件，因肇事責任不明，已送鑑定者，其期間自鑑定終結之日起算」。且其立法修正理由業已說明：「原條例對於違反本條例行為之『舉發』與『處罰』、『執行』未有期間規定，就社會秩序之安定，有欠妥適，是以增列違反本條例行為之舉發與處罰執行期限，免使違反本條例之行為，有久未舉發或處罰確定久未執行之情形存在」。即屬法律對交通違規案件裁罰時效之規定，自應加以遵循，且為使交通違規案件儘早結案，且斟酌考慮動力交通工具日益成長，及交通繁忙攸關人民權益暨生活之便利起見，行政機關自有早日舉發、處罰確定及迅速執行之必要，避免違規事件長期懸而不決，並符合法律安定性之必要考量。依道路交通管理處罰條例第92條第3項授權訂定87年12月31日之違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則第44條第1項規定：「違反道路交通管理事件行為人，未依規定自動繳納罰鍰，或未依規定到案聽候裁決，處罰機關應於一個月內依標準表逕行裁決之」，更明確限處罰機關之裁罰應受一個月之限制。
三、又所謂行政處分係指行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行為，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。若行政機關以通知書名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，諸如載明應繳違規罰款數額、繳納方式、逾期倍數增加之字樣，倘以仍有後續處分行為或載有不得提起訴願，而視其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符。遇有行政機關依據法律製發此類通知書，相對人亦無異議而接受處罰時，猶不認其為行政處分性質，於法理尤屬有悖（司法院86年3月21日大法官會議釋字第423號解釋及理由書參照）。依本件違規當時之道路交通安全管理處罰條例第7條第1項、第7條之1、第8條第1項分別規定：「道路交通管理之稽查，違規紀錄，由交通勤務警察，或依法令執行交通稽查任務人員執行之」、「對於違反本條例之行為者，民眾得敘明違規事實或檢具違規證據資料，向公路主管或警察機關檢舉，經查證屬實者，應即舉發」、「違反本條例之行為，由左列機關處罰之：一、違反第12條至第68條之規定者，由公路主管機關處罰。二、違反第69條至第84條之規定者，由警察機關處罰」。可知交通案件之裁處程序，可分為「舉發」與「裁決」，非經「舉發」及「裁決」程序，難謂已經完成交通案件之裁處程序。且交通違規事件之裁決，係以先前舉發之事實為基礎，並未重新再為實體審查，故性質上僅為重複處置（亦有稱重複處分），非謂另有新的行政處分，故其實質上與先前之舉發仍為同一行政處分。是舉發程序於交通違規事件之法律實質意義內涵，已包含具有處罰性質內涵之裁決，公路主管機關及其助手之警察機關，如經對外製發「舉發違反道路交通管理事件通知單」，更創設違規行為人於收受時起得主張自動繳納案接受裁罰之效果，致行政機關同時受到期限內不得續行裁罰之限制，此觀道路交通安全管理處罰條例第9條第1項：「本條例所定罰鍰之處罰，行為人接獲違反道路交通管理事件通知單後，應於15日內，到達指定處所聽候裁決。但行為人認為舉發之事實與違規情形相符者，得不經裁決，逕依各該條款罰鍰最低額，自動向指定之處所繳納結案」之規定，更為明瞭。故「舉發」即屬行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，應屬行政處分，並無疑問。且參照道路交通管理處罰條例第90條修正之立法理由，對行政機關所為不得逾3個月之限制，並非僅限於「舉發」而已，更應及於「處罰」及「執行」，始符合時效制度之意旨；行政機關逾期不為舉發及裁決，則於個案中更應賦予失權之效果。否則，任憑行政機關自我延宕，怠隋散漫而無積極作為，諸如本件係於87年
8月27日違規當場即由警員舉發並填具舉發違規通知單，抗告人延至93年9月30日始為裁決，更至96年11月20日始將裁決書合法送達，客觀上並無不能裁決及送達之事由，竟經過相當期間仍無所為，其原因究竟為何？已難對外合理說明，更足以使行為人相信行政機關已經不再裁罰。抗告人將舉發與裁決之程序予以割裂，謂「舉發」僅為觀念通知、「裁決」始為行政處分之見解，實無視於上揭大法官會議有關時效制度及行政處分之解釋，更違背道路交通管理處罰條例第90條修正採用時效制度，旨在早日確定交通違規案件之實質內容，自無可取。
四、再者，對於死刑、無期徒刑、有期徒刑、拘役、罰金等國家刑罰權，尚設有追訴權時效制度（刑法第80條參照）。對於行政罰，例如80年6月29日制訂公布之社會秩序維護法，對於同法第19條規定之拘留、勒令歇業、停止營業、罰鍰、沒入、申誡等行政罰之訊問、處罰及執行，亦於同法第31條、第32條規定：「違反本法行為，逾二個月者，警察機關不得訊問、處罰，並不得移送法院。前項期間，自違反本法行為成立之日起算。但其行為有連續或繼續之狀態者，自行為終了之日起算」、「違反本法行為之處罰，其為停止營業、罰鍰、沒入、申誡者，自裁處確定之日起，逾三個月未執行者，免予執行；為拘留、勒令歇業者，自裁處確定之日起，逾六個月未執行者，免予執行。分期繳納罰鍰而遲誤者，前項三個月之期間，自其遲誤當期到期日之翌日起算。其經易以拘留者，自法院裁定易以拘留確定之日起，逾三個月未執行者，免予執行」，除明確設有裁罰及執行之期間限制外，更宣示行政機關逾期不為應發生失權之效果。故縱認道路交通管理處罰條例第90條非屬裁罰時效規定，惟依舉重以明輕之法理，則對於惡性更低之交通秩序罰，焉有放任而永久追訴處罰之理？依司法院大法官解釋釋字第474號解釋容許類推適用之結果，則依本件交通違規案件行為時之相關法律，僅有社會秩序維護法性質最為相同，則其裁處即應受2個月之限制，亦已發生失權之效果；此際，並無其後88年2月3日制定、90年1月1日施行之行政程序法，及94年2月5日制定、95年2月5日施行之行政罰法，有關時效等規定之適用或類推適用。
五、況行政行為應受法律及一般法律原則之拘束，且應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴；為行政程序法第4條、第8條所明訂。行政行為應以誠實信用之方法為之，及需符合信賴保護原則，更為學者及實務所肯認，行政程序法之規定為以上原則之明文化，為法律所揭示之行政程序保障原則，乃行政法理上具有憲法位階之法律原則，行政機關作出之行政行為，無論於行政程序法制定施行前或施行後，均應一體適用。且所謂誠實信用原則，係在具體權利義務關係，依正義公平方法，確定並實現權利之內容，避免一方犧牲他方利益以圖利自己，應以權利人及義務人雙方利益為衡量依據，並應考察權利義務之社會上作用，於具體事實妥善運用之方法。公路監理主管機關長期怠於對交通違規行為作成裁決，不但使裁處權長久處於懸而未決狀態，且致使違規人遭受處罰機關突襲性之行政裁罰，因此蒙受重大之不利益，顯已違反人民對於交通裁罰制度之合理信賴，亦與誠實信用原則有悖，且違反情節重大。況處罰機關長時間延宕而未作出裁決，或裁決後遲未執行，如人民對於違規事實有所爭執，往往亦因時隔久遠，致未能立即提出有利之證據，實影響其權益甚鉅。故處分機關長時間怠於執行交通裁罰處分之不利益，應責由其自行承擔，並無轉嫁由人民承受之理。無論依本院所認道路交通管理處罰條例第90條即為裁罰時效規定，或縱非裁罰時效規定而依類推適用社會秩序維護法之結果，抗告人在本案情形均發失權之效果。原審法院認為異議人不罰之理由，雖非完全相同，但其結論則無錯誤，應無違誤。抗告人仍執陳詞提起抗告，並無理由，應予駁回。
六、據上論斷，應依道路交通案件處理辦法第26條，刑事訴訟法第412條，裁定如主文。
中華民國97年3月24日
刑事第五庭審判長法官曾永宗
法官任森銓法官王伯文以上正本證明與原本無異。
不得再抗告。
中華民國97年3月24日
書記官黎珍