臺北高等行政法院91年度訴字第40號判決

裁判字號：臺北高等行政法院91年訴字第40號判決

裁判日期：民國92年04月02日

裁判案由：水土保持法

臺北高等行政法院判決九十一年度訴字第四○號
原告甲○○被告臺北市政府代表人乙○○市長）訴訟代理人丁○○
戊○○丙○○右當事人間因水土保持法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國九十年十一月八日（九○）農訴字第九○○一三三五二九號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：原告未先擬具水土保持計畫申請核定，即擅自於坐落台北市○○區○○段一小段五五六地號山坡地（下稱系爭土地）為開挖整地等行為，前經被告於民國（下同）八十九年六月一日以府建四字第八九○四五八六五○○號處分書處以罰鍰新台幣（以下同）三十萬元並命立即停止一切非法開發使用行為。嗣被告所屬建設局人員於九十年五月十四日及十七日又查獲原告在系爭土地上施作水櫃、擋土牆及擴大原有路面，被告乃於九十年五月二十四日以府建四字第九○○五九四九一○○號函（下稱原處分），處原告以罰鍰三十萬元，並令原告自行拆除及清除全部違規工作物。原告不服，提起訴願，嗣經行政院農業委員會訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告於最後言詞辯論期日未到場，依其前次到場之聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告聲明：如主文所示。
三、兩造之爭點：原告所為是否係在山坡地內從事農地之開發利用所需之修築農路、開挖、整地或整坡作業或其他開挖整地行為？原告是否應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定？㈠原告主張之理由：
⒈原告年已古稀，具全自耕能力，為從事農耕，而開闢生產道路、修造坡崁、水
櫃、涼亭與美化園地環境。系爭土地於四十二年二月二日，由台灣省政府以建土字第一二○五○二號公告都市計畫，經編列為都市計畫外，屬於直接生產用地，又被告於五十九年七月四日，以府工字第二九二四八號公布實施「陽明山轄區內主要計畫」編列為保護區，依農業發展條例第三條第十一款規定屬農耕用地，又依土地法第八十二條及土地稅法第二十二條第一項第一款，同法施行細則第二十一條第二項第一款，均屬於農耕用地。系爭土地自古迄今均屬農耕用地，由具備自耕能力身份之原告，遵循相關法規範疇內，自行從事改善或改良之行為，殆無疑義，合先陳明。
⒉按憲法第一百四十三條第四項規定：國家對於土地之分配與整理，應以扶植自
耕農及自行使用土地人為原則；又同法第一四六條規定：國家應運用科學技術，以興修水利、增進地力、改善農業環境、規劃土地利用、開發農業資源，促成農業之工業化；憲法第一百五十二條規定：人民具有工作能力者，國家應予以適當之工作機會；同法第一五三條規定：國家為改良勞工及農民之生活，增進其生產技能，應制定保護勞工及農民之法律，實施保護勞工及農民之政策；復依憲法第十五條規定：人民之生存權、工作權及財產權，應予保障。原告為開宗正統之老農民，在自有農地從事改良或以整修之行為，係憲法所保障與鼓勵之國家基本政策及人民基本權益之正當行為，自不容以立法或司法暨行政機關恣意剝奪或違犯。憲法第二十三條規定：憲法所列舉之自由、權利，除為防止防礙他人自由、避免緊急危難，維持社會秩序或增進公共利益所必要者，不得以法律限制之；憲法第一百七十一條規定法律與憲法抵觸者無效。憲法第一百七十二條規定命令與憲法或法律抵觸者無效，殊不待言。
⒊八十三年五月二十日政府為維護水土、保持安全，公布實施水土保持法，惟原
告前開整坡造崁之農業設施，既早於七十八年至七十九年間完成，依法律不溯既往原則，該條例之公布，對於系爭農地已完成設施之行為，即無適用之餘地是水土保持法在規範「從未」開發利用的山坡地，在該山坡地經依山坡地保育利用條例、山坡地保育利用條例施行細則及山坡地土地可利用限度分類標準查定公告為宜農、宜林、宜漁、宜牧地後，要進行農、林、漁、牧之開發使用時，須做好水土保持措施，且為防範未然，故要求須先擬具水土保持計畫送核，以供憑據，此觀水土保持法第八條第一項第二款及第十二條規定自明。原告既自五十五年起，即於系爭山坡地之農耕用地上耕作迄今，早已完成開發使用且早已被地政機關依現況完成農耕用地「田」「旱」地目之編定，因早已是農地，故於山坡地劃定公告後，亦不須查定公告為「宜農」地，並定防止超限利用之界限。今原告在該地經營、使用之行為應無水土保持法第十二條第一項規定之適用，即不須先擬具水土保持計畫送核之必要，而是應適用水土保持法第八條第一項第二款之規定「依水土保持技術規範實施水土保持處理與維護。」。因此被告依據水土保持法第十二條第一項規定，並援引同法第二十三條第二項及第三十三條第一項第二款、第二項作成行政處分，顯然適用法令錯誤，此違背法令的行政處分，如何令人心服？復觀行政院農業委員會於八十五年八月六日（八五）農林字第0000000Ａ所公布之「水土保持技術規範」第六條有關山坡地內從事農地開發利用之水土保持處理與維護原則為「．．．應依山坡地保育利用條例規定查定結果合理使用，不得超限利用。．．．」同規範第七十六條第一項規定：「主管機關須調查土地利用現況，其目的在提供水土保持處置之依據．．．」，而同條項第二款第三點更明「為配合農地水土保持處理之需要，土地利用現況調查時，業應核對每筆土地之查定類別，以為實施農地水土保持處理之依據。」同規範第三八三條就農、林、漁、牧用地之開發利用規定「山坡地供農業使用者，應依山坡地可利用限度查定結果使用，不得超限利用。」如被告於七十九年三月一日公告原告所有農耕用地屬未開發利用之山坡地，其即有法律義務查定原告土地之類別，以防止土地超限利用並供做農地實施水土保持處理之依據，今被告迄今從未依法做查定類別公告，已顯然有廢弛職務瀆職之刑責及行政疏失！更因其廢弛職務，卻使原告在進行農業行為之際，受到不當行政處分的干預而蒙受鉅大的損害與冤曲。另一方面，在水土保持法公布施行後，若被告有依法律義務對原告之農地進行查定時，發現已完成開發、利用及經營農業，而無須公告為「宜農」地，則被告又何苦頻頻以水土保持法第十二條第一項規定苦苦迫害相繩！最後再觀行政院農委會於八十五年六月廿九日（八五）農林字第0000000Ａ號所公布之「水土保持計畫審核及監督要點」第三十三條規定「依水土保持技術規範實施農地水土保持處理與維護之開挖整地，免擬具水土保持計劃。但仍應向主管機關申請並接受監督與指導」。同要點第三十條規定「於山坡地內從事農、林、漁、牧地（此應是指依法查定公告之宜農、宜林、宜漁、宜牧地）之開發利用所需之修築農路、開挖整地或整坡作業，在省市主管機關指定規模以下者，得以簡易水土保持申報書代替水土保持計畫．．．」，顯然原告並未違反水土保持法第十二條第一項的規定。退萬步言，若原告真的須先擬具水土保持計畫送核，那被告亦須公布在「何種規模」下，得以簡易水土保持申報書代替水土保持計畫，然被告從未公布且其相關主管官員亦不知有此項規定。而今原告只是單純從事農耕及農地利用、改良行為，諒必在可以以簡易水土保持申報書代替水土保持計畫之指定規模範圍內。
㈡被告主張之理由：
⒈按水土保持法第四條規定：「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土
保持處理與維護者，該土地之經營人、使用人、所有人，為本法所稱之水土保持義務人。」第八條規定：「下列地區之治理或經營、使用行為，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護．．．五、於山坡地或森林區內開發建築用地．．．或其他開挖整地。」第十二條規定：「第八條第一項第三款至第四款之開發、經營或使用行為，以及於山坡地及森林區內從事農，林，漁，牧地之開發利用所需之修築農路、開挖整地或整坡作業，其水土保持義務人應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定．．．」第十三條規定：「第八條第一項第五款之開發、經營或使用行為，其水土保持義務人應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，．．．」第二十三條第二項規定：「未依第十二條至第十四條規定之一擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發者，除依第三十三條規定按次分別處罰外，主管機關應令其停工，得沒入其設施及所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，．．．」第三十三條規定：「有下列情形之一者，處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰：．．．二、違反第十二條至第十四條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第二十三條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。．．．前項各款情形之一，經繼續限期改正而不改正者或實施仍不合水土保持技術規範者，按次分別處罰，至改正為止，並令其停工，．．．」，合先敘明。
⒉查原告未經申請核准，於前揭地號土地上違規開發使用等行為，業經被告於八
十五年十二月十八日起查報、取締，並將歷次查獲違規施築構造物等行為，按次分別開立處分書處分（迄九十年五月二十四日共計七十五張，含原告不服之原處分）並限期實施改正，惟原告未依處分書規定，「立即」停止一切非法開發使用行為且持續違規施工，被告遂依法按次予以處分，自無違誤。
⒊查水土保持計畫審核及監督要點第三十六條略以：「於山坡地內從事農、林、
漁、牧地之開發．．．其規模未滿本細則第四條規定者，得以簡易水土保持申報書．．．」及水土保持法施行細則第四條第二項：「直轄市或縣（市）主管機關『得』視轄區環境特性或需要，擬定較前項嚴格之條件，報請中央主管機關核定後實施」。依上開規定，得以簡易水土保持申報書代替水土保持計畫書之規模已於水土保持法施行細則明訂，諒不因被告是否公布更嚴格之限制而令原告無所依循，況且原告自水土保持法公布施行迄今，從未擬具任何計畫書或申報書送請主管機關審查核可，故原告所述係推諉卸責之詞，至為明顯。
⒋又查原告之施工方式及所施做之工作物已涉及修築農路、開挖整地或整坡行為
，故應依法擬具水土保持計畫送核。原告未依法令規定提出申請核准，即於前揭地號等土地擅自開挖整地、擴大原有路面（開挖利用）等經營使用行為，即屬違規施工，自應受水土保持法之規範，此亦為被告依法行政及保障全體國民基本權利之立場，故原告顯係對法令之見解有誤。本案原告雖經裁罰，惟仍未依限改正，又繼續違規施工，被告依水土保持法第三十三條規定再予以處分，係依法行政，並無不當。
⒌本件原告違規內容為未依限改正並停止一切開發行為又繼續於列管之系爭土地
開挖整地（違反水土保持法第十三條第一項）、擴大原有路面（違反同法第十二條第一項前段）。所命改正事項，則是依水土保持技術規範第四條、第八條、第十八條、第十九條之規定，系爭土地既位於保護區並編屬旱地目，被告指定以植生覆蓋，於法有據。
理由
一、本件原告經受合法通知，未於最後言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第二百十八條準用民事訴訟法第三百八十六條各款所列情形，爰併準用民事訴訟法第三百八十五條第一項前段規定，依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。
二、原告起訴主張：原告有自耕能力，在水土保持法公布施行之數十年前，即在系爭土地上從事農耕，所為開闢生產道路、修造坡崁、水櫃、涼亭與美化園地環境等行為，亦均係依法所從事之改善或改良之行為，自無先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定之義務，原處分於法無據云云。
三、被告則以：系爭土地係水土保持法所稱之山坡地，原告如擬經營或使用，依法應先擬具水土保持計畫，送請被告核定，惟原告違反上開規定，擅自為開挖整地等行為，被告處原告罰鍰三十萬元，並令原告自行拆除及清除全部違規工作物，於法並無不合等語置辯。
四、本件兩造不爭系爭土地經被告報請行政院公告為水土保持法所稱之山坡地，原告未先擬具水土保持計畫，送請被告核定，原告有施作水櫃、擋土牆及擴大原有路面等情，並有被告八十四年十二月八日八四府建五字第八四○八七三八七號函、行政院八十四年十一月二十九日台八十四農四二二八二號函、台北市山坡地範圍劃定成果報告附卷、及現場照片十九幀附於原處分卷可稽，自堪信為真實。
五、按水土保持法第四條規定：「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持處理與維護者，該土地之經營人、使用人、所有人，為本法所稱之水土保持義務人。」第八條規定：「下列地區之治理或經營、使用行為，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護：．．．農、林、漁、牧地之開發利用。．．．於山坡地或森林區內開發建築用地．．．或其他開挖整地。」、第十二條第一項前段規定：「．．．於山坡地及森林區內從事農、林、漁、牧地之開發利用所需之修築農路、開挖、整地或整坡作業，其水土保持義務人應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定．．．」第十三條第一項前段規定：「第八條第一項第五款之開發、經營或使用行為，其水土保持義務人應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，．．．」、第二十三條第二項規定：「未依第十二條至第十四條規定之一擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發者，除依第三十三條規定按次分別處罰外，主管機關應令其停工，得沒入其設施及所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，．．．」第三十三條第一項規定：「有下列情形之一者，處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰：．．．違反第十二條至第十四條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第二十三條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。．．．前項各款情形之一，經繼續限期改正而不改正者或實施仍不合水土保持技術規範者，按次分別處罰，至改正為止，並令其停工，．．．」。是本件之爭執者，厥在於原告所為是否係在山坡地內從事農地之開發利用所需之修築農路、開挖、整地或整坡作業或其他開挖整地行為？原告是否應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定？
六、經查：㈠參照水土保持法第一條規定之立法目的：「為實施水土保持之處理與維護，以保
育水土資源，涵養水源，減免災害，促進土地合理使用，增進國民福祉」，再綜觀前引同法之各規定可知，該法要求凡在該法第八條第一項所列各款地區為治理或經營、使用行為者，無論係農、林、漁、牧地區（例如該條項第二款規定者）或山坡地或森林地區（例如該條項第五款規定者），均應依該條第一項之規定「應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護」，易言之，縱非位於山坡地之農、林、漁、牧地區，亦應依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護。至於在山坡地及森林區內從事農、林、漁、牧地之開發利用所需之修築農路、開挖、整地或整坡作業，或其他開挖整地行為，其水土保持義務人更應先分別依同法第十二條第一項前段及第十三條第一項前段之規定擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如有擅自開發者，主管機關自得依同法第三十三條第一項第二款之規定處以罰鍰並令其自行拆除及清除其工作物，合先敘明。
㈡本件原告於九十年五月間，在系爭土地上施作水櫃、擋土牆及擴大原有路面，為
兩造所不爭，已如前述，因系爭土地係依水土保持法規定所公告之山坡地，是縱如原告主張其一切所為均為農作之用，其施作水櫃、擋土牆及擴大原有路面之行為，仍該當於同法第十二條第一項所稱之在山坡地從事農地之開發利用所需之修築農路、開挖、整地或整坡作業。
㈢承㈠所述，原告所為既非僅係在農、林、漁、牧地區為開發利用行為，而係在山
坡地從事農地之開發利用所需之修築農路、開挖、整地或整坡作業，且原告為系爭土地之使用人兼所有人，其自應依水土保持法第十二條第一項前段之規定，先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定。
㈣按行政院農業委員會於八十九年公告修正發布之水土保持計畫審核及監督要點第
三十六條規定：「於山坡地內從事農、林、漁、牧地之開發利用所需之修築農路、開挖整地或整坡作業，其規模未滿本細則第四條規定者，得以簡易水土保持申報書代替水土保持計畫，經當地水土保持主管機關或中央主管機關所屬水土保持機關審查核可後始得施工，免核發水土保持施工許可證。但仍應接受主管機關監督與指導。」，又按水土保持法施行細則第四條第一項規定：「本法第六條所稱水土保持之處理與維護在中央主管機關指定規模以上者，其規模如下：．．．農、林、漁、牧地之開發利用：㈠於山坡地○○○區○○○○路：路基寬度在四公尺以上，且長度在五百公尺以上，或路基總面積在二千平方公尺以上者。但養護及路面處理工程，不在此限。㈡於山坡地於森林區內開挖整地或整坡作業：面積在二公頃以上者。．．．」第二項規定：「直轄市或縣(市)主管機關得視轄區環境特性或需要，擬定較前項嚴格之條件，報請中央主管機關核定後實施。」，是於何種條件下，水土保持義務人得以簡易水土保持申報書代替水土保持計畫，已有明文之規定，並不因被告是否有公布更嚴格之條件而令原告無所遵循，原告主張規模未經規定，實有誤會。況且原告自承自水土保持法公布施行迄今，其從未提出任何之水土保持計畫或申報書。
㈤又按人民之生存權、工作權及財產權，應予保障，憲法第十五條固有明文，然同
法第一百四十三條第一項亦明文規定：中華民國領土內之土地屬於國民全體。人民依法取得之土地所有權，應受法律之保障與限制。私有土地應照價納稅，政府並得照價收買。且於第二十三條規定於為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要之情形下，仍制定法律以限制人民之自由。是可知人民於土地所有權之行使負有社會義務，並非可以為所欲為，不受限制。故立法者制定公布都市計畫法、建築法、農業發展條例、山坡地保育利用條例及水土保持法等法律，旨在規範土地之合理利用，以免因不當開發使用而影響公共利益或公眾安全，尚非恣意限制人民之財產權。
㈥再按水土保持法於八十三年五月二十七日公布迄今，所規範及處罰者係以該法施
行後水土保持義務人之治理、經營、使用行為為對象，本件原告既在九十年五月間仍有前述之行為，自有該法之適用，初不因原告取得並經營系爭土地早在該法施行前即解免其擬具水土保持計畫書之義務，附予敘明。
七、綜上所述，原告之主張，均無可採，原處分以原告違反水土保持法第十二條至第十四條規定之一，未先擬具水土保持計畫，依同法第三十三條第一項第二款之規定處原告以罰鍰三十萬元，並依同法第二十三條第二項之規定令原告自行拆除及清除全部違規工作物，於法並無不合，訴願決定遞予維持，亦無不當。原告訴請撤銷訴願決定及原處分，於法無據，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段、第二百十八條、民事訴訟法第三百八十五條第一項前段，判決如主文。
中華民國九十二年四月二日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法官王立杰
法官黃本仁法官王碧芳右為正本係照原本做成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國九十二年四月二日
法院書記官鄭聚恩