最高行政法院98年度裁字第2073號裁定

裁判字號：最高行政法院98年裁字第2073號裁定

裁判日期：民國98年08月27日

裁判案由：薪給

最高行政法院裁定
98年度裁字第2073號抗告人甲○○訴訟代理人 吳文虎 律師上列抗告人因與相對人國防部等間薪給事件，對於中華民國98年2月26日臺北高等行政法院97年度訴字第2000號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理由
一、抗告人為支領退休俸退伍軍人再任國軍編制外雇用人員，相對人國防部為建立支領退休俸退伍軍人再任國軍編制外雇用人員薪給調整機制，使渠等雇用薪給月支金額符合法制要求，並兼顧退休俸之請領權益，依據陸海空軍軍官士官服役條例第32條第1項規定及行政院人事行政局96年8月17日局給字第0960025488號書函意旨，於96年9月11日以睦瞻字第0960001451號令頒訂「支領退休俸退伍軍人再任國軍編制外雇用人員薪給處理原則」（以下簡稱編制外雇用人員薪給處理原則），其適用對象為支領退休俸退伍軍人再任「國軍聘用及雇用人員管理作業要點」所定之國軍各類編制外雇用人員，不含編制外之評價聘雇僱用各等人員及基金聘雇下之評價雇用（生產作業）人員。其薪給調整方式由月支待遇超過停發退休俸標準者，於96年12月底前自行衡酌於「調降薪給、不停俸」、「不調降薪給、停俸」及「離職、不停俸」三種方式擇一適用。惟行政院人事行政局以96年12月31日局給字第0960064875號函示「軍公教員工待遇之核給係屬行政院主管權責，尚非得逕由貴部自訂相關規定予以規範，故上開處理原則在未經專案報請行政院核定前，尚不得據以實施。」。
嗣國防部以97年3月3日國力規劃字第0970000897號令廢止上開編制外雇用人員薪給處理原則，並於同日以國力規劃字第0970000898號令頒支領退休俸退伍軍人再任國軍編制外雇用人員重新核薪、退休俸停發及離退進用事宜，溯自97年1月1日起，由再任人員選擇重新核薪合意協定、停發退休俸、辦理離退擇一適用，並於97年4月1日前完成作業。相對人國防部軍備局以97年3月5日國備綜合字第0970002557號令「支領退休俸退伍軍人再任國軍編制外雇用人員重新核薪、退休俸停發及離退進用事宜」轉發。抗告人於97年3月24日簽署聲明書選擇自97年1月1日調降薪給，其同意減薪但載有：「附註：此聲明書為院方轉國防部（97年3月3日國力規劃字第0970000898號令附件）版本，內容與本人90年12月24日到院進用勞動條件不符【「陸海空軍軍官士官服役條例第32條第1項第3款」、工資上限38,310元及「不停俸」】，本人已就本事件依法提出訴願，為保障個人權益（工作權及持續支領退休俸），暫依院方要求提出勾選。」。相對人國防部軍備局中山科學研究院（下稱中科院）則以97年4月3日備科人資字第0970003723號令「核定本院支領退休俸退伍軍人再任國軍編制外雇用人員 王雄師 等46員重新核薪，以00年0月0日生效。」抗告人每月薪資減少新臺幣（下同）7,565元。抗告人不服，提起訴願，經行政院97年6月20日院臺訴字第0970086745號訴願決定不受理，抗告人仍不服，爰訴請判決（一）撤銷訴願決定。（二）撤銷相對人國防部97年3月3日國力規劃字第0970000898號令頒「支領退休俸退伍軍人再任國軍編制外雇用人員重新核薪、退休俸停發及離退進用事宜」。
（三）撤銷相對人國防部軍備局97年3月5日國備綜合字第0970002557號令。（四)撤銷相對人中科院97年4月3日備科人資字第0970003723號令等語。
二、本件原裁定以：（一）國防部97年3月3日國力規劃字第0970000898號令所頒「支領退休俸退伍軍人再任國軍編制外雇用人員重新核薪、退休俸停發及離退進用事宜」，係相對人就所屬人員薪給發放之一般規範，其受文者均為下級單位，並無抗告人，僅屬內部行政規則，非就公法上具體事件所為之決定，尚非行政處分。抗告人主張該令係「作為停發抗告人退休俸之準備，係針對抗告人為相對人之行政處分」云云，尚無足採。（二）國防部軍備局97年3月5日國備綜合字第0970002557號令僅在轉知中科院有關國防部97年3月3日國力規劃字第0970000898號令，其受文者僅為下級單位，並無抗告人，該函僅屬轉達上級指示之事實行為，尚非對抗告人為行政處分。抗告人主張該函係國防部軍備局單方要抗告人在重新核薪、退休俸停發或離退，三選一之行政處分云云，尚無足採。（三）抗告人與中科院間之法律關係，係雙方依國軍聘任及雇用人員管理規則簽訂聘雇契約，以1至2年之期限重新考核後再行續聘，本件有關「核減薪資」之爭議，乃基於抗告人所簽署聲明書，中科院因而以97年4月3日備科人資字第0970003723號令將雙方就僱傭關係之薪資所達成之私法上合意結果通知抗告人，該97年4月3日備科人資字第0970003723號令自非行政處分。至該聲明書是否有民事上可得撤銷或無效之原因，自應由民事法庭為審理。（四）抗告人雖主張中科院前揭命令係以抗告人為相對人，且係適用陸海空軍軍官士官服役條例第32條第1款對抗告人重新核減薪資，自屬行政處分云云，惟查抗告人若不簽署聲請書同意減薪，中科院自不可能發函核定減薪，若抗告人未同意減薪或離退，而中科院竟逕予減薪或命離退，則屬民事債務不履行之問題。
易言之，必抗告人不同意民事上之減薪或離退，國防部才會核定「停發退休俸」之行政處分，抗告人前揭聲明書係以民事上「減薪」或「離職」之合意，用以交換相對人國防部不為「停俸」之行政處分，中科院因而以97年4月3日備科人資字第0970003723號令將雙方就減薪所達成之私法合意結果通知抗告人，自非行政處分，抗告人主張尚不足採。從而國防部97年3月3日國力規劃字第0970000898號令、國防部軍備局97年3月5日國備綜合字第0970002557號令及中科院97年4月3日備科人資字第0970003723號令既均非行政處分，訴願機關為不受理之決定，並無不合。抗告人對之提起行政訴訟，顯非合法，予以駁回抗告人之訴。
三、抗告意旨略謂：（一）國防部97年3月3日國力規劃字第0970000898號令頒「支領退休俸退伍軍人再任國軍編制外雇用人員重新核薪、退休俸停發及離退進用事宜」，係直接針對支領退休俸退伍軍人再任國軍編制外雇用人員所為特定具體之行政處分，而非對於一般雇用人員所為之一般、抽象規定，且係國防部依陸海空軍軍官士官服役條例所為單方、具體、特定而對外生效之行政行為。不因原處分交由下級單位去執行而由下級單位轉知抗告人，即成為行政規則；亦不能認為原處分之受文者為下級單位即認為屬內部行政規則，依訴願法第13條但書規定及本院91年10月份庭長法官聯席會議決議，其仍不失為行政處分。（二）前開國防部令使抗告人必須就重新核薪、退休俸停發或離退三種方案擇其一，任何一種均侵害抗告人權益，而前開令之副本送達抗告人退休俸之管制單位（國防部陸軍司令部），作為停發抗告人退休俸之準備，顯就公法上具體事件所為決定，對外直接發生法律效果之行政處分。（三）中科院97年4月3日備科人資字第0970003723號令，核屬公法上服務機關對屬官以單方決定核減抗告人薪資之行政處分。對於相同事件臺北高等行政法院於97年度訴字第01203號裁定認為前開令為行政處分，而非原裁定所稱非行政處分。（四）依抗告人簽署聲明書內容所載，係抗告人適用陸海空軍軍官士官服役條例第32條第1項第1款為前提所得之結論，然本件並不適用該款規定而應適用同條項第3款，因前提不成立其結論當然不成立，因此該聲明書對抗告人並不生效力。對於相同事件臺北高等行政法院97年度訴字第01203號裁定認為該聲明書之簽訂，性質上屬於行政契約，若有爭執可依行政訴訟法第8條第1項後段提起給付訴訟，認為行政法院有審判權。相同高等行政法院對於相同事件而表示之法律見解並不相同，故本件所涉及之法律見解具有原則性。（五）中科院97年4月3日備科人資字第0970003723號令係依據國防部97年3月3日國力規劃字第0970000898號令所頒布之行政規則所為具體行政處分，而抗告人所簽署之聲明書即係國防部97年3月3日令之附件，亦即該行政處分所附之條件，係公法上之關係，並非基於抗告人與中科院所訂之勞動契約而核減薪資，而且依聲明書內容所載，係以抗告人適用陸海空軍軍官士官服役條例第32條第1項第1款為前提所得之結論，然則抗告人並不適用該款規定而應適用同條項第3款，該前提不成立，故該聲明書對抗告人並不生效力。
就此重要之攻擊方法，原裁定未敘明其意見或不採之理由，自屬不備理由之違法。（六）中科院97年4月3日備科人資字第0970003723號令下達後，抗告人向中科院院長信箱反映，其答覆「本案係當事人身分適用法令之問題，並無勞動條件（薪資）降低之問題。」，可見系爭命令係針對編制外雇用人員是否適用陸海空軍軍官士官服役條例第32條第1項第3款之問題，故為公法上適用爭議之問題。（七）依抗告人簽署之聲明書所載，抗告人係因陸海空軍軍官士官服役條例第32條第1項第1款之限制規定下才作出重新核薪、退休俸停發及離退之抉擇，然抗告人對此已依法提出訴願，因此在確定能否適用陸海空軍軍官士官服役條例第32條第1項第1款之前，何以能認為雙方當事人有合意，又何以能以民事合意，交換國防部不為「停發退休俸」之行政處分，原裁定未予敘明，有理由矛盾及理由不備之違法。（八）原裁定未敘明何以同為軍公教員工待遇之核給，國防部96年9月11日睦瞻字第0960001451號令所頒布者須專案報請行政院核定實施，而國防部97年3月3日國力規劃字第0970000898號令所頒布者不須，原裁定有理由不備之違法。（九）相對人等將編制外聘雇僱用各等人員排除於陸海空軍軍官士官服役條例第32條第1項第3款之適用，形成編制內聘雇僱用各等職位為非公職，而編制外聘雇僱用各等職位為任公職，其矛盾有違常理，且悖於平等原則。復依該條規定之立法說明當然包括編制內、編制外或臨時僱用之技工，相對人主張排除編制外聘雇雇用各等人員並無依據。（十）國防部將陸海空軍軍官士官服役條例第32條第1項第3款之軍事單位一般聘雇雇用各等人員妄加揣測援引國軍聘任及雇用人員管理規則之解釋，違反不當聯結禁止原則等語。
四、本院查：
（一）關於訴請撤銷相對人國防部97年3月3日國力規劃字第0970000898號令頒「支領退休俸退伍軍人再任國軍編制外雇用人員重新核薪、退休俸停發及離退進用事宜」、相對人國防部軍備局97年3月5日國備綜合字第0970002557號令部分：按行政訴訟法第4條第1項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」準此，提起撤銷訴訟，須人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經提起訴願而不服其決定者，始得向行政法院提起。而所謂行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，行政程序法第92條第1項及訴願法第3條第1項定有明文。經核相對人國防部97年3月3日國力規劃字第0970000898號令頒「支領退休俸退伍軍人再任國軍編制外雇用人員重新核薪、退休俸停發及離退進用事宜」，其內容為「主旨：令頒支領退休俸退伍軍人再任國軍編制外雇用人員重新核薪、退休俸停發及離退進用事宜。
」、「說明：查陸海空軍軍官士官服役條例第32條第1項規定，支領退休俸之軍官、士官，自就任公職之日起，停發其退休俸，俟脫離公職時恢復。但有左列情形之一者，不停發其退休俸：㈠月支待遇未達委任第一職等本俸最高俸額及一般公務人員專業加給合計數額者。㈡各機關、學校、公營事業機構或軍事單位僱用之技警、司機、技工、工友或工人。㈢軍事單位一般及評價聘雇僱用各等人員。行政院人事行政局96年8月17日局給字第0960025488號書函釋覆本部以：．．．為符法制，支領退休俸退伍軍人再任國軍編制外雇用人員，有關重新核薪、退休俸停發及離退進用規定如下：㈠支領退休俸退伍軍人再任國軍編制外雇用人員，其月領待遇已達委任第一職等本俸最高俸額及一般公務人員專業加給合計數額者，溯自97年1月1日起，應以低於法定停發退休俸標準以下，依「國軍聘用及雇用人員薪給支給要點」規定之該類雇用人員適用等級金額金額重新核薪；未依上述要點辦理重新核薪者，則應依行政院令頒之「支領退休俸軍官士官就任公職停發退休俸辦法」第3條規定，停發其退休俸。㈡不願停發退休俸而選擇重新核薪者，所涉當事人敘薪限制及勞動條件變動等權益事項，由勞資雙方以聲明書切結方式（範例如附件）合意協定。．．．各用人單位對本案停俸資料函送、人員進用重新核薪協定事項之作業與執行，各主管單位應監督協助，務使本項工作順利遂行。」等語，受文者為所屬下級單位，足見其為國防部依職權根據陸海空軍軍官士官服役條例第32條第1項及行政院人事行政局96年8月17日局給字第0960025488號書函，所下達對所屬下級單位有關「支領退休俸之退伍軍人再任國軍編制外雇用人員」之薪給發給處理方式，性質為規範機關內部該類業務運作所為非直接對外發生效力之一般、抽象之通案規定，並非針對特定具體事件而為規制，核屬行政規則而非行政處分。相對人國防部軍備局97年3月5日國備綜合字第0970002557號令僅在轉知所屬單位即相對人中科院有關上級國防部97年3月3日國力規劃字第0970000898號令，該函僅屬轉達上級單位所發布行政規則之事實行為，亦非屬行政處分。從而原裁定以相對人國防部97年3月3日國力規劃字第0970000898號令及相對人國防部軍備局97年3月5日國備綜合字第0970002557號令均非行政處分，抗告人於原審對之提起撤銷訴訟，顯非合法予以駁回，並無違誤。抗告意旨仍執詞主張：上開二件函令係直接針對支領退休俸退伍軍人再任國軍編制外雇用人員所為特定具體之行政處分，而非對於一般雇用人員所為之一般、抽象規定云云，指摘原裁定違背法令，要非可採。抗告人求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
（二）關於訴請撤銷相對人中科院97年4月3日備科人資字第0970003723號令部分：
1.抗告人於90年12月24日為相對人中科院以「行政雇用企劃員」名義進用，有中科院行政聘雇人員任用職務及待遇等級評審名冊在卷可稽。揆諸經行政院核定而由國防部89年11月27日發布之「國軍聘用及雇用人員薪給支給要點」（最近一次修正為94年1月28日），其第2條規定非屬編制內聘雇人員中所謂「評價聘雇人員：指經國防部核定實施評價聘雇單位，從事研究、設計、生產製造、修護等科技或修護有關之聘雇人員」，抗告人顯非為評價聘雇人員；而為同條規定非屬編制內聘雇人員中所謂「科技聘雇人員：指經國防部核定國防科技研究發展單位、從事科技研究發展、管理、生產製造有關工作所聘雇之人員」項下之「行政聘雇：從事行政工作之聘雇人員，其等級分為聘用一等至九等，雇用一等及二等」（此與87年7月29日行政院訂定發布，最近一次95年8月30日修正之行政院核定而國防部發布「國軍聘用及雇用人員管理作業要點」，其第2條規定編制外聘雇人員中所稱「評價聘雇人員：指經國防部核定實施評價聘雇單位以生產、修護經費所聘僱，從事生產、修護、檢驗等技術或設計、研發等有關之工作人員」，「科技聘雇人員：指經國防部核定國防科技研究發展單位、從事科技研究發展、管理、生產製造及有關工作所聘雇之人員」，定義完全相符）。復依中科院於90年至97年核定適用之「中科院編制裝備表」（僅限：護理員、Ｘ光技術員、醫務管理員、藥劑員等職稱）中，抗告人「行政雇用企劃員」，並非屬於編制表內明定聘雇之職務，益足徵抗告人非為「中科院編制裝備表」之聘雇人員，其為編制外雇用人員甚明。
2.相對人中科院係依據「國防部軍備局中山科學研究院科技聘雇人員管理作業規定」，與抗告人成立聘雇關係。依「國防部軍備局中山科學研究院科技聘雇人員管理作業規定」第一章總則第1條明定係依據勞動基準法、勞工退休條例及國防部頒國軍聘用及雇用人員管理作業要點所訂定，第二章考選任用第13條規定「聘雇人員之勞動契約，分為不定期與定期兩種」，第25條規定：「聘雇人員之工資（薪給）依據『國軍聘用及雇用人員薪給支給要點』辦理；但最低工資以行政院勞工委員會公告之基本工資為基準，不得低於基本工資。」，第八章保險撫卹第48條、第49條規定依勞工保險條例及勞動基準法辦理，第九章規定工作規則報請勞工主管機關核備並公開揭示制定管理規則；再觀抗告人任職期間工資、工時、例假、職業災害補償等相關事項，均依照勞動基準法規定辦理；復觀之「國軍聘用及雇用人員管理作業要點」第5條第1項規定：「各主管單位依聘雇之特性訂定各職類聘雇人員管理作業規定，應邀集各相關單位共同研討，以求周延，並考量下列事項：（一）依勞動基準法（以下簡稱勞基法）及勞工退休金條例等相關法規，明定聘雇人員之工時、進用、工資（薪給）、考核、離職、退休、保險及撫卹等，且勞動條件不得低於上開法規之最低標準，另勞動契約應依勞基法第2章之規定訂定之。．．．」，第7條規定：「工作規則應依勞基法第70條訂定」，第8條規定：「編制外聘雇人員之保險應依勞工保險條例之規定辦理。」足見相對人中科院係依據勞動基準法、勞工退休條例及國防部頒國軍聘用及雇用人員管理作業要點，經由選任、聘雇抗告人，雙方成立私法上之契約關係，相對人中科院對抗告人關於薪給（薪資）之調整發生爭執，並非行使公權力之結果，自屬私法紛爭而非為公法上之爭議。本件相對人中科院基於抗告人出具之聲明書選擇「繼續留任，並溯自97年1月1日起，以低於法定停發退休俸標準以下，並依『國軍聘用及雇用人員薪給支給要點』規定之該類雇用人員適用等級之金額，為現職薪資最高限額，日後考成結果均不辦理晉支。」，與抗告人已就核減薪資達成合意，已發生合意減薪之法律效果。相對人中科院為求慎重，以97年4月3日備科人資字第0970003723號令將雙方就聘雇契約關係之薪資所達成之私法上合意結果通知抗告人，其性質為就私法關係所為單純事實之敘述（或事實通知）或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何法律上之效果者，自非行政處分，人民即不得對之提起撤銷訴訟。至相對人出具之聲明書內容是否有民事上可得撤銷原因或違反法律上強制或禁止規定而無效之原因，致影響合意減薪之成立，並無礙本件聘雇契約之薪給（薪資）調整所生爭執屬私法關係之判斷。原裁定以相對人中科院97年4月3日備科人資字第0970003723號令非為行政處分，業就其認定事實之結果敘明法律意見並就抗告主張何以不採而為指駁，依上開所述，核無違誤，並無抗告人所稱不備理由或理由矛盾之違法。抗告意旨仍執詞主張：中科院97年4月3日備科人資字第0970003723號令係依據國防部97年3月3日國力規劃字第0970000898號令所頒行政規則所為具體行政處分，而抗告人所簽署聲明書係因陸海空軍軍官士官服役條例第32條第1項第1款之限制規定下才作出重新核薪、退休俸停發及離退之抉擇，為公法上適用之爭議，並非基於抗告人與中科院所訂之勞動契約而核減薪資云云，指摘原裁定違背法令，並非可採。再臺北高等行政法院97年度訴字第1203號判決，其案情如何未明，且縱相類，亦係該案是否妥適問題，並非判例，抗告人執以指摘原裁定違法，亦無可採。
（三）從而，原裁定以抗告提起撤銷訴訟求為撤銷之上開三件函令並非行政處分，認抗告人在原審之訴顯非合法予以駁回，即無不合。故抗告為無理由，應予駁回。（至抗告人合併提起損害賠償給付訴訟經原審法院裁定移送部分之抗告，本院則另案審結，亦附此敘明。）
五、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中華民國98年8月27日
最高行政法院第一庭
審判長法官鄭淑貞
法官吳東都法官黃本仁法官帥嘉寶法官胡方新以上正本證明與原本無異中華民國98年8月28日
書記官郭育玎