裁判字號：臺北高等行政法院97年簡字第231號判決
裁判日期：民國97年12月30日
裁判案由：區域計畫法
臺北高等行政法院判決
97年度簡字第231號原告興松有限公司代表人甲○○董事）住同被告臺北縣政府代表人乙○○縣長）住同上列當事人間因區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國97年
1月31日台內訴字第0970015769號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件因屬不服行政機關所為罰鍰處分而涉訟，其標的之金額為新臺幣（下同）6萬元，係在20萬元以下，依行政訴訟法第229條第1項第2款、第2項規定及司法院民國（下同）92年9月17日（92）院臺廳行一字第23681號令，應適用簡易程序，本院並依同法第233條第1項規定，不經言詞辯論，逕行裁判。
二、事實概要：原告於臺北縣○○鄉○○○段外按小段1及1-2地號等2筆土地內（屬山坡地保育區農牧用地）未經許可擅自放置混凝土機具，經被告派員於96年8月31日赴現場會勘查明屬實，被告認原告已違反區域計畫法第15條第1項規定，乃依同法第21條規定，以96年11月21日北府地徵字第0960755045號函附同文號裁處違反區域計畫法案件處分書處原告6萬元罰鍰並限於文到30日內回復原狀，如未能於限期內恢復原狀，屆時依同法第22條規定辦理。原告不服經訴願被駁回，就罰鍰部分向本院提起行政訴訟（原處分關於定期改正部分不爭執，參見本院卷p-19）。
三、原告訴稱：⑴依非都市土地使用管制規則第5條第1項、第6條第1項、
第3項規定：「非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣（市）政府管制其使用，並由當地鄉（鎮、市、區）公所隨時檢查，其有違反土地使用管制者，應即報請直轄市或縣（市）政府處理。」、「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用項目及許可使用細目使用。但中央目的事業主管機關認定為重大建設計畫所需之臨時性設施，經徵得..同意後，得核准為臨時使用。..」、「各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表1。」；又依區域計畫法第15條第1項、第21條第1項及第2項規定：「區域計畫公告實施後，....非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。....。」，所實施管制者，均在於「使用」之態樣，如非「使用」之態樣，無破壞地形地貌或影響水土保持或危害國土保安者，原應不在立法目的所欲規範之範圍，如非如此，則任何「非使用」之態樣均不許可，則形同所有行為或情狀一律禁止，又何須在正面表列容許使用項目及許可使用細目。
⑵原告於86年為配合北宜高速公路興建，於臺北縣○○鄉○○
○段外按小段土地內，計畫設置預拌混凝土廠，當時設廠確依法經交通部、省政府、被告審查通過獲得許可才設置，但於89年9月間原告被業主交通部國道新建工程局（下稱國工局）逐離，同時所有設備均被接管並閒置於該土地上，經被告96年8月31日辦理現場會勘，認為原告未經許可在該土地上擅自放置混凝土機具，違反區域計畫法第15條第1項規定，而依同法第21條規定，以96年11月21日北府地徵字第0960755045號函附同文號裁處違反區域計畫法案件處分書處原告
6萬元罰鍰並限於文到30日內回復原狀，如未能於限期內恢復原狀，屆時依同法第22條規定辦理。惟本件訴願決定之事實欄載明：「訴願人（即原告）於臺北縣○○鄉○○○段外按小段1及1-2地號等2筆土地內（屬山坡地保育區農牧用地）未經許可擅自放置混凝土機具，經被告派員於96年8月31日赴現場會勘查明屬實，....」，即被告並未查獲原告有違規「使用」之情形，僅係「擅自放置」，合先敘明。
⑶區域計畫法第15條及非都市土地使用管制規則之立法目的，
在藉由區域土地「使用」之管制，以維持使用分區劃定及使用地編定，故管制規則第6條有「容許使用」、「核准為臨時使用」之規範；換言之，如非「使用」性質，而僅係放置等行為，因未破壞或影響使用分區劃定使用地編定，原不在管制之列（內政部92年7月7日內授中辦地字第0920083055號令參照）。本件原處分及訴願決定均謂原告未經許可擅自放置混凝土機具，則原告僅係「放置」而未「使用」，並未破壞或影響使用分區劃定及使用地編定，逕認為違法，不無可議。更申言之，如依原處分及訴願決定之見解，不區分係何種物品、有無使用、放置之狀態、時間等，則勢必推論出「放置」任何物品，均係違反非都市土地使用管制，惟此豈是立法所欲規範之目的，如此之法規解釋不能被認同。進一步言，非都市土地使用管制規則第6條之附表1，對各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件為規定，蓋因該等機具、設施之「使用」，有破壞或影響使用分區劃定及使用地編定，故對之為管制。而主管機關對法規之適用與解釋，本應符合「明確性原則」，有其內在之邏輯與基準，惟原處分及訴願決定僅以原告未經許可擅自「放置」混凝土機具，即認為違法，不知其內在之邏輯與基準何在。被告認為原告將混凝土設備「放置」於上開土地內屬於違法，然法規中規定區域土地使用之管制，如非「使用」性質，而僅係「放置」等行為，因未破壞或影響使用分區劃定及使用地編定，原不在管制之列，則本件原告僅係「放置」而非「使用」，原處分及訴願決定自屬違誤。
⑷舉重以明輕，不管編定為何種使用地，既然均有其得容許使
用項目及許可使用細目，復有得為「臨時使用」者，豈有「非使用」之態樣，反一律禁止之理。再退步言，如原告主張，非都市土地使用管制規則所實施管制之行為或態樣，有其內在之邏輯與標準，該內在之邏輯與標準，即立法之規範目的，無非在防範與懲處破壞地形地貌或影響水土保持或危害國土保安者。是以，如原告單純之「放置」行為，既未破壞地形地貌或影響水土保持或危害國土保安，被告課以違反區域計畫法第15條第1項規定，依同法第21條處罰，實係裁量權之濫用，蓋無從明瞭其內在之邏輯與標準何在。
⑸又原告於事發時被業主即國工局驅離，所有機具設備均被該
局接管，原告於其時對該等機具設備根本無管領權，換言之，原告實無作為可能、無從盡其行政上義務，否則將對國工局構成侵權行為甚或妨害公務罪；再者，國工局既為有管領權人，有實施作為之可能，更應賦予較無管領權人更高度之作為義務，始符權責相等原則。雖地上物所有人、使用人或管理人均得為區域計畫法第21條之處分對象，惟原處分及訴願決定均就此部分之法律關係棄而不論，不處分有管領權之管理人即國工局，反處分無管領權之原告，漠視原告於法律上之無從作為，形同轉嫁有管領權人之責任，違反有義務者始有責任之行政法基本原則；再者，即或被告課以原告處理義務，因有國工局之存在，原應給予原告合理之處理時間，乃被告亦未給予合理時間，違反行政程序法第6條不得為差別待遇及同法第8條誠實信用原則。
⑹綜上，原告主張其於臺北縣○○鄉○○○段外按小段1及1-
2地號等2筆土地內放置混凝土機具，係單純之「放置」行為，無違規「使用」之情形，既未破壞地形地貌或影響水土保持或危害國土保安，被告認原告違反區域計畫法第15條第
1項規定，依同法第21條處罰原告，於法有違等情。因而聲明：「原處分及訴願決定關於罰鍰6萬元部分撤銷，訴訟費用被告負擔。」。
四、被告抗辯：⑴區域計畫法第15條第1項規定：「區域計畫公告實施後，不
屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」同法第21條規定：「違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市縣（市）政府處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀。前項情形經限期變更使用，停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。前2項罰鍰，經限期繳納逾期不繳者，移送法院強制執行」。而臺北縣非都市土地係於70年2月15日公告使用編定並實施管制，原告於86年為北宜高速公路施作而設廠放置混凝土機具等違規情事，已違反非都市土地使用管制。
⑵本件依國工局89年9月19日國工局89處3字第20770號函主
旨表示，其僅接管工程，並無原告所述接管其設備情形。另依非都市土地使用管制規則第6條第1項但書規定：「但中央目的事業主管機關認定為重大建設計畫所需之臨時性設施，經徵得使用地之中央主管機關及有關機機同意後，得核准為臨時使用。中央目的事業主管機關於核准時，應函請直轄市、縣（市）政府應負責監督確實依核定計畫使用及依限拆除恢復原狀。」，本件原告並未經前述程序取得中央主管機關（交通部）核准臨時使用文件，即擅自設廠放置混凝土機具等違規情事，已違反非都市土地使用管制規定，且原告承辦工程於國工局接管後，原設廠設備放置原地已達數年之久，並無恢復原狀之意，故本件依區域計畫法第21條規定，處以罰鍰之行政處分，並無不妥。
⑶有關「區域計畫法」第21條執行對象，依照內政部90年2月
7日台90內營字第9082305號函規定：「按89年1月26日修正公布之區域計畫法第21條規定：『違反第15條第1項規定之管制使用土地者，由有關直轄市或縣（市）政府處新臺幣
6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀。前項情形經限期變更使用，停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。』雖對違反管制使用土地未明文規定執行對象，惟從第21條第2項後段觀之，其執行對象，應係指土地所有權人、地上物所有人、使用人或管理人等....。又按司法院釋字第275號已明示：『人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰』，亦即行政罰以有過失或故意為必要....」。本件原告為地上物所有人、使用人，其未經申請擅自設廠放置混凝土機具等違規行為，被告以其違反非都市土地使用管制，依區域計畫法第21條規定，飭其限期恢復原狀及繳交罰鍰6萬元整，依法亦無不符。
⑷綜上，被告以原告於86年為北宜高速公路施作而設廠放置混
凝土機具等違規情事，已違反非都市土地使用管制之規定，被告以原告違反區域計畫法第15條第1項規定，依同法第21條規定，處以原告罰鍰之行政處分，於法並無違誤等語，而聲明：「原告之訴駁回，訴訟費用由原告負擔」。
五、得心證之理由：⑴兩造之爭執：被告原處分認為「原告於臺北縣○○鄉○○○
段外按小段1及1-2地號等2筆土地內（屬山坡地保育區農牧用地）未經許可擅自放置混凝土機具（參本院卷p-13）」，原告爭執於：
①區域計畫法第15條及非都市土地使用管制規則之立法目的
，在藉由區域土地「使用」之管制，以維持使用分區劃定及使用地編定，故管制規則第6條有「容許使用」、「核准為臨時使用」之規範；如非「使用」性質，而僅係放置等行為，因未破壞或影響使用分區劃定使用地編定，不在管制之列。
②原處分裁處時，原告被業主即國工局驅離，所有機具設備
均被該局接管，原告對該等機具設備根本無管領權；原告實無作為可能、無從盡其行政上義務，而不應受罰。
⑵原告未經許可擅自放置混凝土機具之行為是否該當處罰。
①區域計畫法第15條第1項規定：「區域計畫公告實施後，
不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」；而所謂管制規則，即為非都市土地使用管制規則，該規則第6條第1項：「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用項目及許可使用細目使用。但中央目的事業主管機關認定為重大建設計畫所需之臨時性設施，經徵得使用地之中央主管機關及有關機關同意後，得核准為臨時使用。中央目的事業主管機關於核准時，應函請直轄市或縣（市）政府通知土地登記機關於土地登記簿標示部加註臨時使用用途及期限。中央目的事業主管機關及直轄市、縣（市）政府應負責監督確實依核定計畫使用及依限拆除恢復原狀。」；因此，上開但書所示核准為臨時使用者，1.應徵得相關機關同意，2.經中央目的事業主管機關核准，3.土地登記機關加註臨時使用用途及期限，4.相關機關監督使用及依限拆除等。
②原告稱86年為配合北宜高速公路興建，於上開土地內，設
置預拌混凝土廠，設廠時經交通部、省政府、被告審查通過獲得許可設置，但原告僅提出台灣省政府固定污染源設置許可證（參見訴願卷p-24），此部分是污染源控管的問題，並非「非都市土地分區使用管制」的問題，參照非都市土地使用管制規則第6條第1項但書之規定，應經使用地之中央主管機關及有關機關同意後，而得核准為臨時使用，故其程序自屬違誤，其未經許可而為之應無疑義。即使經核准為臨時使用，仍是應受監督之使用，亦應依期限拆除恢復原狀，故設廠本身就是使用土地之態樣，而非使用預拌混凝土廠才是使用土地，原告認為放置等行為未破壞或影響使用分區劃定使用地編定，並非使用而不在管制之列，自屬誤解，而無由可採。即使依原告所稱之台灣省政府固定污染源設置許可證為據，北宜高速公路第2標工程（石碇彭山段）早已完成，而上開許可證（參見訴願卷p-24）之有效期間（至91年6月2日）業已屆滿，原告更無法諉為不知有恢復原狀之義務，原告未經許可擅自放置混凝土機具之行為自屬該當區域計畫法第15條第1項之違反，而應依同法第21條處罰之。
⑶原告經國工局驅離，是否所有機具設備均由該局接管部分。
依國工局89年9月19日國工局89處3字第20770號函主旨表示，其僅接管工程（參見訴願卷p-27），並無原告所述接管其設備之情形。依上開非都市土地使用管制規則第6條第1項但書之規定，原告違法設置於先自有拆除恢復原狀之義務；而原告所依據之台灣省政府固定污染源設置許可證，其有效期間（至91年6月2日）業已屆滿，早該拆除回復原狀，其仍指稱被告未給予合理處理時間，違反行政程序法第6條、第8條等自屬無稽。原告理應於89年9月間經國工局接管工程後自行拆除，即使誤認持有固定污染源設置許可證為合法依據，也該在91年6月間有效期間屆滿時自行拆除，而原告竟擅自放置原地數年，並未拆除及恢復原狀，其違規之故意自堪認定，故被告依區域計畫法第15條第1項、第21條規定，處以罰鍰之行政處分，自無不妥。
六、綜上所述，原告主張各節，均無可採，原處分以原告違反區域計畫法第15條第1項之規定，依同法第21條之規定，處最低罰鍰6萬元，核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。
原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第233條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國97年12月30日
臺北高等行政法院第三庭
法官陳心弘上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中華民國97年12月30日
書記官鄭聚恩