臺北高等行政法院91年度訴字第5271號判決

裁判字號：臺北高等行政法院91年訴字第5271號判決

裁判日期：民國93年06月10日

裁判案由：政府採購法

臺北高等行政法院判決九十一年度訴字第五二七一號
原告德寶營造股份有限公司代表人 林文隆 董事長訴訟代理人 劉秉鈞 律師復代理人 楊智全 律師被告臺北市政府捷運工程局南區工程處代表人甲○○(處長)訴訟代理人 顧立雄 律師
王玉如 律師右當事人間因政府採購法事件，原告不服台北市政府中華民國九十一年十月十八日訴字九一０三二號申訴審議判斷，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：緣被告辦理「臺北都會區捷運系統信義線R06車站與橫渡線工程暨其上方共同管線工程」採購案之審標程序時，因原告所投之價格標封內未依本件補充投標須知第肆節之一第四點（一）規定檢附「工程標單附錄」，被告以違反本件投標須知第伍節開標第三十六點（一）「投標文件未按第肆節投標之規定辦理者」宣佈原告所投之標為無效標。原告主張招標機關將未檢附工程標單附錄列為無效標之規定，係不當增列法規所無之規定，而有不當限制競爭之虞，對於被告九十一年七月二十二日北市南工字第０九一六０六九０九００號函之異議處理結果表示不服，提起申訴，旋遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈確認原無效標決定、原異議處理決定暨台北市政府之申訴決定違法。
⒉被告應給付原告新臺幣（下同）一億四千一百零七萬七千五百二十元，及自九十三年三月五日起，至清償日止，按年息百分之五計算之利息。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：⒈係爭「工程標單附錄」是否為契約之一部分？⒉原告所投之價格標封內未檢附「工程標單附錄」，其所投之標是否為無效標？⒊被告以原告違反投標須知第伍節開標第三十六點（一）「投標文件未按第肆節投標之規定辦理者」所投之標為無效標，是否不當增列法規所無之規定，而有不當限制競爭之虞？㈠原告主張之理由：
九十一年七月十七日00-0000-000號函提出異議後，被告先以九十一年七月十九日北市南工字00000000000號函答覆，再以九十一年七月二十二日北市南工字00000000000號函將上開函文追認為異議處理結果，原告因認被告之異議處理結果違反法令，乃依法向臺北市政府採購申訴審議委員會（以下簡稱「臺北市申訴會」）提起申訴，臺北市申訴會駁回原告之申訴，原告於九十一年十月二十四日收受臺北市申訴會申訴審議判斷書，茲於法定期限內提起本件行政訴訟。
⒉被告以原告違反被告臺北捷運信義線CR283施工標R06車站主體工程與橫渡線
工程暨其上方共同管道工程工程採購補充投標須知（下稱本件工程補充投標須知）第肆節之一第四項價格標文件第一款，明訂價格標文件乙份原告投標時缺少第３小項文件，依被告工程投標須知（下稱工程投標須知）第三十六條規定；投標文件未按第肆節投標之規定辦理者視為無效標，申訴決定亦認定政府採購法第五十條第一項、本件工程補充投標須知第肆節之一第四項及工程投標須知第三十六條等規定，尚難謂被告認定原告為無效標於法無據云云。
⒊惟查，依上開政府採購法第二十六條之規定，被告辦理公告金額以上之採購
，應依功能或效益訂定招標文件，是招標機關訂定招標文件應符合功能或效益，方屬政府採購法第五十條第一項第一款所稱之招標文件，故招標機關訂定招標文件應符合政府採購法第二十六條授權範圍，方有政府採購法第五十條第一項第一款之適用，以符合政府採購法之立法目的，是以本件應探究被告本件工程補充投標須知第肆節之一第四項價格標文件明訂需有「工程標單附錄」是否符合政府採購法第二十六條授權範圍？有無不當增列法規所無之規定？茲分別敘明理由如下：
⑴按本件工程投標須知第五節、開標第三十五條明訂：「開標審標之順序為
：（一）開啟證件封，審查資格。（二）開啟規格封，審查規格。（三）開啟標單封，審查價格。」由上開規定可知標單封係專門審查投標廠商就招標工程之工程總價、工程材料單價分析等，是標單封之文件功能在於使招標機關瞭解投標廠商就招標工程願意以多少價金施作、工程材料單價為何等，以利招標機關決標，並與得標廠商簽訂合約時，作為雙方就工程總價金、材料單價等之依據。查本件「工程標單附錄」其內容係將系爭工程契約主文及相關招標資料文件中均已有明文訂定之押標金金額、履約保證金、開工日期、預付款、預付款扣還、保留款、完工日期、逾期賠償、逾期賠償最高金額、保固期、保固保證金、植栽工程保活期、保活保證金再予以摘錄臚列，而標單封之文件主要在使招標機關知悉投標廠商就招標工程願以多少價金施作，然「工程標單附錄」其內容並無載明投標廠商之投標金額，並不具有使招標機關知悉投標廠商之投標金額，故被告於本件工程補充投標須知之政府採購錯誤行為態樣」第一點第五款明定招標機關不得「不當增列法規所無之規定」之情事。
⑵申訴決定判斷理由第六點亦載明：「招標機關主張本件招標文件中有關押
標金、履約保證金、開完工日期、預付款、預付款扣還、保留款、保留款發還、逾期違約金、保固金及保固保證金等各該契約之重要部分，並未設有明文，或散見於合約一般條款，為期投標廠商投標時之估價得以正確反映本件契約重要內容，乃以『工程標單附錄』臚列契約內重要事項，並依合約一般條款82.1、82.3、83.5、83.6等規定載明有關、預付款保留款及保證金等金額，要求投標廠商於其上用印後，作為系爭工程價格標封內之必要文件。惟查，依本件契約書約定條款２規定：『下列文件統稱為『契約文件』，本件契約文件包含本契約書及所有契約文件及其附件。…（１）開標記錄…（３）工程標單附錄…』故無論工程標單附錄是否放置於價格標封內，依前開條款規定仍為契約之一部分。縱被告要求須檢附工程標單附錄亦在減少締約雙方滋生紛爭以及提醒投標廠商其估價依據，然該工程標單附錄係為契約文件，並為一制式文件，文件上之數據並不容許投標廠商修改或刪改，因此是否有要求投標廠商另行置於價格封之必要，似有再予審究之餘地。…」，由上開理由可知被告要求原告於價格封中另行放置工程標單附錄顯無必要性。按價格標文件標機關就已經合乎資格標、規格標之投標廠商就其投標金額進行比價，以投標金額在底價以內之最低標價廠商及無政府採購法第五十八條所定之情形者為得標廠商，此為最低標決標原則（見工程投標須知第陸節、決標第三十九條最低標決標原則），然而工程標單附錄其內容並無記載投標金額，不影響招標機關審核投標廠商之投標金額之結果，又被告以「工程標單附錄」功用係為期投標廠商投標時之估價得以正確反映本件契約重要內容。惟查，開標、決標其目的為招標機關決定投標廠商得標簽約權，尚未正式簽約，而「工程標單附錄」其內容大多為工程契約內容重要部分，與開標決標之價格無涉，況且「工程標單附錄」之內容均可由招標文件或契約中獲悉，投標廠商於投標時均已將其因素考慮於投標價額上，是被告以期原告投標時之估價得以正確反映本件契約重要內容為理由，顯屬牽強，且「工程標單附錄」係為契約文件，並為一制式文件，文件上之數據並不容許投標廠商修改或刪改，被告並不因為原告於價格封為放置該文件而權益上受有任何損害，是被告於本件工程補充補充投標須知第肆節之一第四項價格標文件第一款規定需有「工程標單附錄」之文件，顯已違背政府採購法第二十六條規定，並有「不當增列法規所無之規定」之情事。
⑶政府採購法第五十條第一項第一款所稱之招標文件之規定，須該招標文件
之規定具有影響招標機關開標審標進而決標之結果，若無影響開標決標結果者應無本條之適用，方符合立法之目的及比例原則，故其招標文件之規定應合乎政府採購法第二十六條之規定範疇，並遵守比例原則之適當性與必要性，而本件「工程標單附錄」其內容不足以影響原告開標決標結果，將其定為招標文件，逾越政府採購法第二十六條之規定範疇，當無政府採購法第五十條第一項第一款之適用，且就「工程標單附錄」之性質觀之，應屬可補正之文件，原告漏置，未命補正，即處以廢標決定，顯已違背「比例原則」之規定，構成於招標文件上「不當增列法規所無之規定」之情事。
⑷另按「機關應依招標文件規定之條件，審查廠商投標文件，對其內容有疑
義時，得通知投標廠商提出說明。」政府採購法第五十一條第一項定有明文。由本條規定可知被告就廠商投標文件，對其內容有疑義時，得通知投標廠商提出說明，而本件「工程標單附錄」其內容係工程合約及相關招標文件已有之規定，就其內容原告無從做任何刪改與修改，此有申訴決定判斷理由可稽。是投標廠商之投標文件內容有疑義時招標機關得命其說明補正，而「工程標單附錄」其內容均已固定，不足影響招標機關審標、決標之正確性，更不生任何損害於招標機關，被告逕以原告投標時缺少本件工程補充補充投標須知第肆節之一第四項價格標文件第一款第３小項「工程標單附錄」文件，依投標須知第三十六條規定，投標文件未按第肆節投標之規定辦理者視為無效標，其認事用法顯已過當，自難謂其決定為合法。又原告經資格標及規格標之審查後，於開價格標時，被告竟以原告之價格標封內未附被告所製作之「工程標單附錄」為由，將原告所投標案視為無效標決定處理，並以九十一年七月十九日北市南工字00000000000號函及九十一年七月二十二日北市南工字00000000000號函覆處理異議結果，維持原無效標決定之處分。前開決定及異議處理顯然違法，而使原告決標並承攬系爭工程之權利及法律上利益受損。
⒋查，被告於九十一年八月十五日已與榮民工程股份有限公司簽訂契約，將系
爭工程交由該公司承作，為此乃將起訴聲明請求：「撤銷原廢標決定、原異議處理決定暨台北市政府之申訴決定，並發回原處分機關另為適法之處分」，變更為「確認原無效標決定、原異議處理決定暨台北市政府之申訴決定違法」。又原告之價格標投標金額為十五億六千七百五十二萬八千元（資格標及規格標皆已通過），原告為營造業，營業之毛利為百分之九，此有原告公司經會計師查核簽證財務報表之損益表所列營業收入扣除營業成本後之營業毛利占營業收入之百分之九之記載可稽，又依九十年度及九十二年度營利事業各業所得額/同業利潤標準、九十一年度修訂業別之所得額暨同業利潤標準（即相較於九十年度有變更修訂部分業別之所得暨同業利潤者，營造業標準代號為4501之11至4900之99，九十一年度僅4703之11有變動，營造業其他業別則與九十年度同），營造業之同業利潤標準，毛利率扣除費用率後之淨利率最低亦有百分之九，最高可達百分之十五、百分之二十一者，參以第三人榮民工程股份有限公司決標之標價為十六億六千萬元，遠高出原告之投標金額達八千二百四十七萬二千元，而系爭工程之底標係十九億七千萬元，則原告所受之損害，按最低標金額即原告投標金額十五億六千七百五十二萬八千元、同業利潤標準之淨利率最低之百分之九或原告營業毛利百分之九計算損害，原告之損害為投標標價（最低標）十五億六千七百五十二萬元八千元乘上原告之營業毛利百分之九等於一億四千一百零七萬七千五百二十元。為此附帶請求被告賠償原告所受損害一億四千一百零七萬七千五百二十元。
㈡被告答辯之理由：
⒈被告已依法將系爭工程決標於訴外人榮民工程股份有限公司（下稱榮民公司
），且榮民公司並無政府採購法第五十條所定得由被告撤銷決標之事由，是原告之法律地位並不因本件獲得勝訴判決而改變，渠遽提本件訴訟顯然欠缺訴之利益：
⑴查被告係依政府採購法第五十條第一項、系爭工程投標須知第三十六條及
工程採購補充投標須知等相關規定將原告之標案視為無效標並決標於榮民公司，是被告將系爭工程決標於榮民公司乃屬合法有據。
⑵次按政府採購法第五十條第二項規定：「決標或簽約後發現得標廠商於決
標前有前項情形者，應撤銷決標、終止契約或解除契約，並得追償損失。但撤銷決標、終止契約或解除契約反不符公共利益，並經上級機關核准者，不在此限。」依該規定，得標廠商須有同條第一項所定事由，招標機關始得撤銷決標、終止契約或解除契約。而查政府採購法第五十條第一項所定得由招標機關撤銷決標、終止契約或解除契約之事由計有：「一、未依招標文件之規定投標。二、投標文件內容不符合招標文件之規定。三、借用或冒用他人名義或證件，或以偽造、變造之文件投標。四、偽造或變造投標文件。五、不同投標商間之投標文件內容有重大異常關聯者。六、第一百零三條第一項不得參加投標或作為決標對象之情形。七、其他影響採購公正之違反法令行為。」惟系爭工程得標廠商榮民公司目前核無該條所定情事，是被告洵無撤銷榮民公司得標決定之權利至明。
⒉按本件原告於九十一年十二月二十三日起訴，聲明請求鈞院判決「原無效標
決定、原異議處理決定暨台北市政府之申訴決定均撤銷並發回原處分機關另為適法之處分」，嗣於九十三年三月四日將聲明變更為「確認原無效標決定、原異議處理決定暨台北市政府之申訴決定違法」，並追加請求「被告應給付原告新台幣一億四千一百零七萬七千五百二十元，及自本書狀送達之日起，至清償日止，按年息百分之五計算之利息」云云。惟查：關於原告追加請求「被告應給付原告一億四千一百零七萬七千五百二十元，及自本書狀送達之日起，至清償日止，按年息百分之五計算之利息」，被告不同意原告之追加，原告追加之新訴部分不合法。
⒊又「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付
」，行政訴訟法第七條固有明文，惟同法第二條復規定「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟」，是得依同法第七條合併提起之損害賠償或其他財產上給付，自以性質上屬於公法上之爭議者為限。而按「政府採購行為之性質，依通說及實務見解，向來認為政府機關辦理採購，係立於私法主體地位從事私經濟行政中之行政輔助行為，應受私法之支配，故政府採購行為應為私法行為。．．．即招標過程所生之爭議事項，其有民事法上之請求權基礎者，仍得依民事法律規定，循和解、調解、仲裁或提民事訴訟等方式，行使其救濟程序，不受異議及申訴制度之影響」，高雄高等行政法院著有九十年簡字第三九六八號判決可稽，是因政府採購行為之招標過程所生所生爭議，自屬私法爭議而非公法爭議，自不得依行政訴訟法第七條之規定合併請求，甚明。今查，本件原告係於訴狀送達被告後之九十三年三月四日審理期日，始以被告於辦理本件採購時，將原告所提之標案視為無效標，致其未能得標承攬系爭工程而受有損害云云為由，追加提起損害賠償請求之新訴（即追加之新訴），殊非前開行政訴訟法第七條所指「合併請求」之情形，自無該條規定之適用。
⒋政府採購法第二十六條規定之立法意旨在於避免採購機關所擬定、採用或適
用之技術規格，於目的或效果上有限制競爭之虞，核與本件之情形完全無涉：
⑴按政府採購法第二十六條規定：「機關辦理公告金額以上之採購，應依功
能或效益訂定招標文件。其有國際標準或國家標準者，應從其規定（第一項）。機關所擬定、採用或適用之技術規格，其所標示之擬採購產品或服務之特性，諸如品質、性能、安全、尺寸、符號、術語、包裝、標誌及標示或生產程序、方法及評估之程序，在目的及效果上均不得限制競爭（第二項）。招標文件不得要求或提及特定之商標或商名、專利、設計或型式、特定來源地、生產者或供應者。但無法以精確之方式說明招標要求，而已在招標文件內註明諸如『或同等品』字樣者，不在此限（第三項）。」自上開規定之內容可知，政府採購法第二十六條規定之意旨在於揭示採購機關於招標文件中所定供不特定廠商競標之技術規格，應以達成機關於功能、效益或特性等需求所必須者為限，不得於目的或效果上限制競爭。
⑵本件原告乃係爭執被告不得以其未依工程採購補充投標須知第肆節之一第
四項㈠⒊之規定於價格封內檢附工程標單附錄，即依工程投標須知第五節第三十六條暨政府採購法第五十條等規定作成廢標（惟實則為不決標予該廠商）之決定云云，而核情此與政府採購法第二十六條規定係為避免機關之招標文件所定技術規格於目的或效果上有限制競爭之立法意旨全然無涉，是原告據此主張被告所為廢標（惟實則為不決標予該廠商）之決定違反該條規定云云，洵屬無稽。
⒌再系爭工程之「工程標單附錄」內容載有合約之相關重要內容，為系爭工程
合約之重要文件，被告將之列為投標必要文件，俾確定廠商係於充分知悉相關權利義務關係後始正確估價，殆無任何「不當增列法規所無之規定」之情事：
⑴查有關本件工程之押標金、履約保證金、開完工日期、預付款、預付款扣
還、保留款、保留款發還、逾期違約金、保固期及保固保證金等各該合約之重要部分，係散見於系爭工程合約書本文、工程投標須知、工程採購補充投標須知暨合約一般條款(見前呈被證五號)等合約文件，而其中有關合約一般條款82.1所載預付款之金額、82.3所載預付款扣還之計算方式、
83.5所載保留款之金額、58.1所載保固之期間、58.3所載保固保證金之金額等規定所指具體之金額或期間，及有關本工程植栽工程保活期、保活保證金之等具體之金額或期間，均僅規定於「工程標單附錄」，合約其他條款就此並未規定，原告遽指「工程標單附錄」係將已記載於契約主文等其他相關招標文件之預付款、預付款扣還、保留款、保固期、保固保證金、植栽工程保活期、保活保證金等規定再予重複性臚列云云，顯然與事實不符，洵無足採。
⑵次查，「工程標單附錄」既載有投標廠商憑以正確估價惟未規定於其他合
約文件之合約重要內容，自屬投標階段之重要文件，而被告所以要求參與投標之廠商於價格標文件檢附「工程標單附錄」，並由投標廠商於其上用印，其目的係為確保投標廠商確實於明瞭系爭工程合約相關權利義務關係之內容後始憑以估算報價，以期投標廠商投標時之估價得以正確反映前揭合約重要內容，俾減少或避免日後簽約過程雙方就合約所定權利義務有所爭執。職是，被告於相關招標文件要求投標廠商於價格標檢附「工程標單附錄」，自屬提醒投標廠商於投標階段正確估價以免誤投暨避免日後簽約過程關於合約所定權利義務有所爭執所必要，並有其規範目的，自非「不當增列法規所無之規定」甚明。
⑶末查，「工程標單附錄」性質上核屬工程標單之附屬文件，與工程標單具
有一體性、不可分性，況其效力亦僅次於契約書及開標記錄（系爭工程合約一般條款5.5）且依政府採購法第三十三條第三項規定反面解釋，此等契約必要文件若有闕漏，即使在開標前發現，亦屬無從補正事項，則被告於相關招標文件中將工程標單及「工程標單附錄」併列為價格標之必要文件，自屬適當，亦未違反政府採購法之相關規定。
⑷綜上所述，「工程標單附錄」內容載有系爭工程合約之相關重要內容，被
告於相關招標文件將之列為投標必要文件，俾確定廠商係於充分知悉相關權利義務關係後始正確估價，殆無可能違反政府採購法第二十六條之規定，殊更無任何「不當增列法規所無之規定」之情事。
⒍原告主張被告未命補正，逕依政府採購法暨招標文件之相關規定將其標案視為無效標，違反比例原則云云，顯屬無稽：
⑴政府採購法及系爭工程投標須知等招標文件之相關規定均已明定未依招標
文件之規定投標所生效果，是被告據此作成不決標於原告之決定核無違誤：
①按政府採購法第五十條第一項設有如下規定：「投標廠商有下列情形之
一，經機關於開標前發現者，其所投之標應不予開標；於開標後發現者，應不決標予該廠商：一、未依招標文件之規定投標。」；次按系爭工程投標須知第三十六條規定：「廠商之投標文件於開標時發現有下列情形之一者，視為無效。㈠投標文件未按第肆節投標之規定辦理者。（中略）㈤有政府採購法第五十條第一項各款情形之一者：未依招標文件之規定投標。（下略）」，是如投標廠商未依投標文件之規定投標，即發生前述規定不予開標或開標後不決標予該廠商之情事。
②次按系爭工程採購補充投標須知第肆節之一第四項明定「價格標文件：
㈠投標廠商應提送價格標文件正本乙份，包含：⒈填妥之工程標單（兼切結書）⒉填妥之工程價目單（含工程總表、詳細表與單價分析表）⒊工程標單附錄詳細表磁片（下略）」，是「工程標單附錄」核屬投標廠商價格標應提送之文件殆無疑義。而查原告既未依規定提送包含「工程標單附錄」之價格標文件，則依前揭相關規定應即發生「視為無效」及「應不決標予該廠商」之效果，是被告依法不應決標於原告，被告據此作成不決標於原告之決定殊無任何違誤。
⑵原告未依相關規定以書面提請被告釋疑，應可認對於投標文件所載內容充
分了解並接受而無異議，實不容事後片面爭執投標文件相關規定將「工程標單附錄」列為價格標必要文件之效力：
①按系爭工程投標須知第五條規定：「（前略）投標廠商應於投標前詳閱
招標文件，並自行赴施工地點勘查」，第六條規定：「廠商對招標文件內容如有疑義，應於等標期之四分之一（不足一日以一日計）期限以前以書面向本機關提出，（下略）」，工程採購補充投標須知第壹節之一第十條規定：「廠商對招標文件內容有疑義者，應於招標公告規定請求釋疑之時間前，以書面送達本機關請求釋疑，投標後不得提出任何異議。」；次按政府採購法第四十一條第一項規定：「廠商對招標文件內容有疑義者，應於招標文件規定之日期前，以書面向招標機關請求釋疑。
」綜上規定可知，如投標廠商對於投標文件內容有疑義，應於等標期之四分之一日前以書面提請被告釋疑，否則於投標後即不得再行提出任何異議。
②今查，系爭工程招標文件之公開閱覽期間為五日，而等標期則長達四十
三日，惟原告始終未於得請求被告釋疑之期間就招標文件將「工程標單附錄」列為價格標封必要文件之相關規定提出疑義請相對人釋疑，基此顯可認為原告對於招標文件將「工程標單附錄」列為價格標封必要文件之相關規定之內容已充分了解並接受而無異議，殊不容其於事後再任意爭執招標文件相關規定將「工程標單附錄」列為價格標必要文件之效力。
⑶原告曾於九十年十一月六日參與被告「台北捷運系統新莊線DK193標民族
公園內主變電站及電纜管道工程」之投標，而上開標案投標文件之規定亦明白揭櫫參與投標之廠商應於價格標封內檢附經用印之制式「工程標單附錄」，原告即於未缺漏「工程標單附錄」之情形下順利得標，益證本件原告確已充分了解並接受系爭工程招標文件將「工程標單附錄」列為價格標必要文件之相關規定而無異議。迺今原告因其備標過程發生遺漏「工程標單附錄」之疏失，反指被告招標文件之相關規定將「工程標單附錄」列為價格標必要文件之規定顯無必要性云云，其結果無異將該公司遺漏投標文件致無法順利得標之內部經營管理不當風險任意轉嫁於被告，殆無可取。⑷依政府採購法第三十三條第三項暨工程投標須知第三十七條之規定，原告之投標文件遺漏「工程標單附錄」係屬無從補正之事項：
①按政府採購法第三十三條第三項規定：「機關得於招標文件中規定允許廠
商於開標前補正非契約必要之點之文件」，次按本工程投標須知第三十七條規定：「本機關審查廠商投標文件時，發現其內容有疑義、不明確、不一致或明顯打字錯誤之情形者，得通知投標廠商提出說明，以確認其正確之內容。如係明顯打字或書寫錯誤且與標價無關者，得允許廠商補正」。綜上規定可知，被告得依本標工程招標文件允許廠商補正之情形，限於廠商已依規定提出相關文件，惟所提出之文件發生明顯打字或書寫錯誤且與標價無關之情形。
②今查，本件原告未依招標文件之相關規定於價格標封內檢附「工程標單附
錄」，其情核與廠商已依規定提出相關文件，惟所提出之文件發生明顯打字或書寫錯誤且與標價無關之情形迥異，殊與招標文件規定被告得允許廠商補正之情形不符，原告妄指價格標封內未檢附「工程標單附錄」當可補正云云，洵屬無據。
⑸綜上可知，原告未依招標文件之規定於價格標封內檢附「工程標單附錄」，
其情核與廠商已依規定提出相關文件，惟所提出之文件發生明顯打字或書寫錯誤且與標價無關之情形迥異（見政府採購法第三十三條第三項暨工程投標須知第三十七條之規定），殊與招標文件規定被告得允許廠商補正之情形不符，自屬無從補正。被告據此依政府採購法第五十條、工程補充投標須知第肆節之一「四」暨工程投標須知第三十六條之規定認定原告所提標案為無效標，依法洵無違誤。
理由
一、按應提起確認訴訟，誤為提起撤銷訴訟者，訴之變更應予准許，行政訴訟法第一百十一條第三項第四款定有明文，本件原告起訴時，聲明求為判決：「原無效標決定、原異議處理決定暨台北市政府之申訴決定均撤銷並發回原處分機關另為適法之處分」，嗣認被告於九十一年八月十五日已與榮民工程股份有限公司簽訂契約，將系爭工程交由該公司承作，如繼續原來之訴訟，事實上無法因該處分之撤銷而有可回復之法律上利益，為此將原聲明變更為：「確認原無效標決定、原異議處理決定暨台北市政府之申訴決定違法」，依法並無不合。又提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付；訴狀送達後，原告不得追加他訴，但行政法院認為適當者，不在此限，同法第七條、第一百十一條一項亦有明文，本件原告附帶請求「被告應給付原告新台幣一億四千一百零七萬七千五百二十元，及自九十三年三月五日起，至清償日止，按年息百分之五計算之利息」，被告雖不同意該部分之追加，惟本院認原告既將原訴變更為確認訴訟，為求訴訟經濟，爰依職權准原告該部分之追加，合先敘明。
二、查原告參加被告辦理之「臺北都會區捷運系統信義線R06車站與橫渡線工程暨其上方共同管線工程」投標，於九十一年七月十六日上午開標，而價格標開標時，因原告之價格標封內未附「工程標單附錄」，被告乃將原告所投之標案視為無效標一事，為兩造所不爭執，因此，應審究者，為原告之價格標封內未附「工程標單附錄」，是否構成無效標之理由﹖經查：
㈠依本件工程契約書約定條款２規定：「本件契約文件包含本契約書及所有契約
文件及其附件。……⑴開標紀錄……⑶工程標單附錄……」，足見工程標單附錄為系爭工程契約書所稱之契約文件。又觀之系爭工程合約一般條款5.5所載：「契約中各部分條款之間，若有相互衝突或不一致之情形時，應依照下列次序及說明決定其優先順序：⑴契約書。⑵開標紀錄。⑶工程標單及其附錄…」，足見工程標單附錄之效力僅次於契約書及開標紀錄。
㈡本件工程之押標金、履約保證金、開完工日期、預付款、預付款扣還、保留款
、保留款發還、逾期違約金、保固期及保固保證金等各該合約之重要部分，散見於系爭工程合約書本文、工程投標須知、工程採購補充投標須知暨合約一般條款等合約文件，而其中有關合約一般條款82.1所載預付款之金額、82.3所載預付款扣還之計算方式、83.5所載保留款之金額、58.1所載保固之期間、58.3所載保固保證金之金額等規定所指具體之金額或期間，及有關本工程植栽工程保活期、保活保證金之等具體之金額或期間，均僅規定於「工程標單附錄」，合約其他條款就此並未規定，此核對「工程標單附錄」與系爭工程合約書本文、工程投標須知、工程採購補充投標須知暨合約一般條款即明，原告主張「工程標單附錄」係將已記載於契約主文等其他相關招標文件之預付款、預付款扣還、保留款、保固期、保固保證金、植栽工程保活期、保活保證金等規定，再予重複臚列云云，顯與事實不符。
㈢「工程標單附錄」既載有未規定於其他合約文件之合約重要內容，自屬投標階
段之重要文件，而被告所以要求參與投標之廠商於價格標文件檢附「工程標單附錄」，並由投標廠商於其上用印，無非係為確保投標廠商於明瞭系爭工程合約相關權利義務關係之內容後，始憑以估算報價，俾避免日後簽約過程雙方就合約所定權利義務有所爭執，足見被告要求投標廠商於價格標檢附「工程標單附錄」，旨在避免因契約規定不明確致日後造成爭執，此有其規範目的，自非「不當增列法規所無之規定」，原告主張被告此舉係「不當增列法規所無之規定」云云，尚不足採。
㈣政府採購法第五十條第一項規定：「投標廠商有下列情形之一，經機關於開標
前發現者，其所投之標應不予開標；於開標後發現者，應不決標予該廠商：一、未依招標文件之規定投標。」；又系爭工程投標須知第三十六條規定：「廠商之投標文件於開標時發現有下列情形之一者，視為無效。⒈投標文件未按第肆節投標之規定辦理者。、、、⒌有政府採購法第五十條第一項各款情形之一者：未依招標文件之規定投標。、、、」，是如投標廠商未依投標文件之規定投標，即發生不予開標或開標後不決標予該投標廠商之情事。系爭工程採購補充投標須知第肆節之一第四項明定「價格標文件：㈠投標廠商應提送價格標文件正本乙份，包含：⒈填妥之工程標單（兼切結書）⒉填妥之工程價目單（含工程總表、詳細表與單價分析表）⒊工程標單附錄詳細表磁片（下略）」，顯然「工程標單附錄」係屬於投標廠商價格標應提送之文件，本件原告既未依規定提送包含「工程標單附錄」之價格標文件，則依前揭相關規定應即發生「視為無效」及「應不決標予該廠商」之效果，是被告不決標於原告之決定，於法並無不合。
三、按政府採購法第三十三條第三項規定：「機關得於招標文件中規定允許廠商於開標前補正非契約必要之點之文件」。又依本工程投標須知第三十七條規定：「本機關審查廠商投標文件時，發現其內容有疑義、不明確、不一致或明顯打字錯誤之情形者，得通知投標廠商提出說明，以確認其正確之內容。如係明顯打字或書寫錯誤且與標價無關者，得允許廠商補正」，足見被告得依本標工程招標文件允許廠商補正者，限於廠商已依規定提出相關文件，惟所提出之文件發生明顯打字或書寫錯誤且與標價無關之情形。本件原告未依招標文件之相關規定於價格標封內檢附「工程標單附錄」，核與上開得補正之情形不同，自不屬於得補正之事項，原告主張價格標封內未檢附「工程標單附錄」當可補正乙節，洵屬無據。
四、綜上所述，被告以原告所投之價格標封內未依補充投標須知第肆節之一第四點（一）規定檢附「工程標單附錄」，而以違反投標須知第伍節開標第三十六點（一）「投標文件未按第肆節投標之規定辦理者」之規定，宣佈原告所投之標為無效標，並無不合，申訴審議判斷遞予維持，亦無違誤，均應予維持。原告訴請確認原無效標決定、原異議處理決定暨台北市政府之申訴決定違法為無理由，應予駁回。又原告確認訴訟既受敗訴之判決，其附帶請求被告應給付原告一億四千一百零七萬七千五百二十元及法定遲延利息，亦失所附麗，應併予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中華民國九十三年六月十日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法官鄭忠仁
法官楊莉莉法官侯東昇右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國九十三年六月十日
書記官江金星