高雄高等行政法院98年度訴字第373號判決

裁判字號：高雄高等行政法院98年訴字第373號判決

裁判日期：民國99年01月19日

裁判案由：徵收補償

高雄高等行政法院判決
98年度訴字第373號民國99年1月5日辯論終結原告甲○輔佐人乙○○被告雲林縣政府代表人丙○○縣長訴訟代理人己○○
丁○○戊○○上列當事人間徵收補償事件，原告不服內政部中華民國98年4月28日台內訴字第0980060449號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣原告所有雲林縣○○鄉○○段○○○○○號土地（下稱系爭土地），為被告辦理易淹水地區水患整治計畫第1階段實施計畫項下之尖山大排治理工程（第1期）用地，經報內政部以民國97年7月22日台內地字第0970121278號函准予徵收，並一併徵收其土地改良物，被告旋以97年8月5日府地權字第09707022691號公告徵收，公告期間自97年8月11日起至97年9月10日止。原告於公告期間之97年9月9日以徵收補償地價偏低為由提出異議，經被告以97年9月24日府地權字第0970703116號函復查處情形，認系爭土地之地價訂定應屬合理。原告不服，再提異議，被告依土地徵收條例第22條第2項規定提交該雲林縣地價及標準地價評議委員會（下稱地價評議委員會）97年第2次會議復議，該會認其地價訂定情形應屬合理，決議照原案通過，被告乃於97年12月22日以府地權字第0970704116號函將復議結果通知原告。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回；遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
㈠、按「憲法第15條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。如因公用或其他公益目的之必要，國家機關雖得依法徵收人民之財產，但應給予相當之補償，方符憲法保障財產權之意旨。」「人民之財產權應予保障，憲法第15條設有明文。國家機關依法行使公權力致人民之財產遭受損失，若逾其社會責任所應忍受之範圍，形成個人之特別犧牲者，國家應予合理補償。」司法院釋字第400號、第440號解釋有案。又行政行為非有正當理由者，不得為差別待遇;又行政行為應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴，行政程序法第6條、第8條亦分別定有明文。又其屬給付性之行政措施其授與人民利益之效果者，亦應受相關憲法原則，尤其是平等原則之拘束，亦經司法院釋字第485號、第542號解釋在案。
㈡、次按「土地公告現值之評定，雖涉及市場調查等專業知識，法令上亦係另設有超然中立『地價評議委員會進行評定審核（參閱平均地權條例第4條），故法院原則上固應尊重其判斷，惟倘被告在調查估計過程中有違誤之處，以致影響地價評議委員會評定之公告地價有不合理之情形或地價評議委員會之評定過程有未遵守相關之程序，或其判斷、評定有顯然違法或不當之情形時，法院非不得予以審查，以確保評定作業之公正性。」（鈞院93年度訴字第788號判決參照）。
㈢、本件被告徵收系爭土地作為辦理易淹水地區水患整治計畫第1階段實施計劃項下之尖山大排治理工程（第1期），然其對於地價之補償，有所不公，原告實無法接受，按徵收之系爭土地，○○○鄉○○段○○○○號土地原為同一筆土地，此觀67年10月之公告現值同為每平方公尺38元，因拓寬椬梧外環道路始分為2筆不同段別土地，又雖分為不同區段，但使用分區同為一般農業區，使用地類別同為農牧用地，至97年度公告現值卻有天壤差別，系爭開元段1109地號土地每平方公尺為600元○○○鄉○○段○○○○○○號土地每平方公尺為3,700元○○○鄉○○段939地每平方公尺為20,000元，3筆土地均距市區約僅50公尺，其公告現值卻有南北之差異，被告顯為利於徵收而抑制系爭土地公告現值之調漲，卻犧牲原告之權益。為此，原告請求依毗鄰土地○○○鄉○○段970-4地號土地公告現值打折加成為補償，即以每平方公尺2,000元加4成補償，始為合理。
㈣、系爭土地是否適宜開闢為人工湖，因如用地過小，必增加人工湖之深度，容納較大水量以方便抽水，惟如此恐有疑問，因該筆土地三面臨路，若開闢為人工湖，顯有增加行車危險之風險存在，被告另覓他處開闢人工湖為宜。又被告稱系爭土地附近有墳墓，為一嫌惡之土地，價值性低云云，此誠屬誤解，蓋系爭土地，三面臨路，一面臨溝，非常適宜開發綜合商場，且系爭土地，本來地勢甚高，因土地周圍及外環道路之路肩加設水泥護欄，而且排水溝堤防也加高，致使地勢看來較低，其實比一般土地地勢較高，其價值性顯然高於○○鄉○○段○○○○○○號土地數倍，然徵收價格卻遠低於○○鄉○○段○○○○○○號土地，實令原告難以甘服。
㈤、被告主張本件係屬尖山大排治理工程（第1期）用地，系爭土地於74年農地重劃前為椬梧段970地號，而椬梧段970-4地號，於36年總登記前（日據時代）即分割在案，非因74年重劃始自椬梧段970地號分割云云，可證原告所稱系爭土地與椬梧段970-4地號土地前為同一筆土地之事實，後經分割，中間雖再經拓寬椬梧外環道路，然暨僅一道路之隔，97年度公告現值竟相差甚鉅，實令人難以理解。
㈥、第按司法院釋字第425號解釋係謂「土地徵收，係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂。規定此項徵收及其程序之法律必須符合必要性原則，並應於相當期間內給予合理之補償。被徵收土地之所有權人於補償費發給或經合法提存前雖仍保有該土地之所有權，惟土地徵收對被徵收土地之所有權人而言，係為公共利益所受特別犧牲，是補償費之發給不宜遷延過久。本此意旨，土地法第233條明定補償費應於公告期滿後15日內發給。此法定期間除對徵收補償有異議，已依法於公告期間內向該管地政機關提出，並經該機關提交評定或評議或經土地所有權人同意延期繳交者外，應嚴格遵守。」最高行政法院93年度判字第178號判決參照；又按「依現行土地徵收條例規定，關於土地徵收補償費，應由需用土地人先與土地所有權人以協議價購或其他方式取得，如無法取得時，再提出徵收土地之申請，經中央主管機關內政部核准後，通知執行機關該管直轄市或縣（市）主管機關，主管機關應即公告30日，需用土地人則將補償地價繳交主管機關於公告期滿後15日內轉發，否則徵收案從此失其效力;又被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額不服前項查處情形者，該管直轄市或縣(市)主管機關得提請地價評議委員會復議，土地權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟。此觀土地徵收條例第11、13、14、17、18、19、20及22等條文之規定自明。」鈞院89年度訴字第870號判決參照。本件系爭土地若依97年度公告現值每平方公尺600元為徵收標準，顯未依上開判決意旨給予合理之補償。
㈦、系爭土地公告土地現值評議，未依相關法令規定為查估。按平均地權條例第46條規定:「直轄市或縣（市）政府對於轄區內之土地，應經常調查其地價動態，繪製地價區段圖並估計區段地價後，提經地價評議委員會評定，據以編製土地現值表於每年1月1日公告，作為土地移轉及設定典權時，申報土地移轉現值之參考;並作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據。」至於有關地價之查估，應先依地價調查估計規則第18條規定劃分地價區段，即劃○○○區段時，應攜帶地籍圖、地價分布圖及地價區段勘查表實地勘查，以鄉（鎮、市、區）為單位，斟酌地價之差異、當地土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢及其他影響地價因素，於地籍圖上將地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地劃為同○○○區段○○○○道路及其二側或一側帶狀土地，其地價與一般地價區段之地價有顯著差異者，得就具有顯著商業活動之繁榮地區，依當地發展及地價高低情形，劃設繁榮街道路○○區段○○○街道以外已開闢之道路，鄰接該道路之土地，其地價顯著較高者，得於適當範圍劃設一般路線價區段。非建築用地中經依法允許局部集中作建築使用且其地價有顯著差異時，應就該建築使用之土地單獨劃分地價區段。非都市土地及都市計畫農業區、保護區之零星建築用地，或依規定應整體開發而未開發之零星已建築用地，在同一區段範圍內，得將地價相近且使用情形相同而地段不相連之零星建築用地，視為一個地價區區號。又估計區段地價之方法，應依同規則第21條規定，於有買賣實例或收益實例估計正常單價之區段，以調整至估價基準日之實例土地正常單價，求其中位數為各該區區地價。無買賣實例及收益實例之區段，應於鄰近或適當地區選取二個以上使用分區或編定用地相同，且依前款估計出區區，作為基準地價區段，按影響地價區域因素評價基準表及影響地價區域因素評價基準明細表，修正估計目標地價區區地價。無法選取使用分區或編定用地相同之基準地價區段者，得以鄰近使用性質類似或其他地價區區地價修正之。估計區段地價之過程○○○區段地價之理由，應填載於區段地價估價報告表。再「本會開會時，應由地政機關將地價、土地改良物價額、標準地價或徵收補償地價加成補償成數調查估計之經過情形，提出報告，並作成書面議案，作為評議之依據。」「本會開會評議時，應全程錄音，並將評議過程連同發言要點作成紀錄。」地價評議委員會組織規程第9條暨地價評議委員會會議作業規範第8點分別定有明文。本件被告有關地價調查情形部分如何？是否符合上開規定？是否有相關土地買賣實例或收益實例之紀錄？被告皆未提出相關說明，亦未見有區段地價估價報告表等相關據足以作為評議標準之報告或相關區段劃分之原因資料及調查之資料及數據，所編定之地價區段是否正確，容有可疑。且被告不但未邀約地主到場說明，反而說不必邀請地主協調，剝奪地主陳述意見權益等情，並聲明求為判決㈠訴願決定及原處分均撤銷。㈡被告應作成再補償原告新台幣（下同）3,112,480元之行政處分（依每平方公尺2,000元加4成計算）。
三、被告則以︰
㈠、原告以其所有系爭土地與雲林縣○○鄉○○段○○○○號土地原為同1筆土地，因拓寬椬梧外環道路始分為2筆不同段別土地，雖使用分區同為一般農業區農牧用地，然97年度土地公告土地現值，系爭土地為每平方公尺600元○○○鄉○○段○○○○○○號土地為每平方公尺3,700元，椬梧段939地號土地為每平方公尺20,000元，3筆土地同距市區僅50公尺，其公告土地現值差距卻有南北之差，原告要求○○○鄉○○段○○○○○○號土地之公告土地現值加成補償（嗣改為依每平方公尺2,000元加成補償）。案經雲林縣北港地政事務所查明系爭土地非申請用地變更為建地不得建築使用，且位於排水溝及抽水站之間，地勢低窪，且其附近又有墳墓之嫌惡設施，並參酌臨近土地買賣交易情形，原告所有系爭土地，其公告土地現值每平方公尺600元尚屬合理。另被告再加4成作為徵收補償地價後，總補償地價以每平方公尺840元，並無地價偏低之情事。被告依土地徵收條例第22條第2項規定，以第144地價區區地價維持每平方公尺600元，提請雲林縣地價評議委員會復議，經決議：「照案通過」。至於原告質疑其所有系爭土○○○鄉○○段○○○○○○號土地公告土地現值差異過大乙節，查徵收前雖同為一般農業區農牧用地，惟該2筆土地係排水溝及外環道路隔開坐落於○○區位○○○○段○○○○○○號土地其緊鄰椬梧村之鄉村區乙種建築用地，區位較佳，地價自有所差異。
㈡、查雲林縣○○鄉○○段○○○○○○號土地所屬第131-1地價區段，因該地價區段並無買賣實例，依地價調查估計規則第21條第1項第2款之規定，無買賣實例或收益○○○區段○○○區段地價，應於鄰近或適當地區選取2個以上使用分區或編定用地相同，故採45-1及121-1地價區段作為基準地價區段，經選填影響地價區域因素分析明細表，查與121-1地價區段之影響地價區域因素較相近，故取其調整價格，推估131-1地價區區地價為每平方公尺3,700元；另開元段所屬第144地價區段，依平均地權條例第46條及地價調查估計規則第21條第1項第1款之規定，97年度公告土地現值作業蒐集之買賣實例為每平方公尺610元，估計其區段地價每平方公尺600元。另參照144地價區段歷年之買賣實例：94年12月買賣實例每平方公尺620元，96年6月買賣實例每平方公尺610元，97年6月買賣實例每平方公尺630元，97年10月買賣實例每平方公尺610元。又查第131-1地價區段坐落於椬梧鄉村區部落內，區位難以與鄉村區明顯區分界限，屬於毗鄰鄉村區零星農地，而本區段土地其外圍有8米道路及排水溝與開元段1109地號徵收土地所屬第144地價區段土地明顯區隔，區位與使用性質有顯著差異○○○鄉○○段○○○○號屬鄉村區乙種建築用地，歸屬第127地價區段，坐落椬梧鄉村區部落內較繁榮地帶，依地價調查規則第18條第2項規定:「．．
．繁榮街道以外已開闢之道路，鄰接該道路之土地，其地價顯著較高者，得於適當範圍劃設一般路線價區段。」劃設一般路線價區段，97年區段地價每平方公尺20,000元。故131-1地價區段、144地價區段與127地價區段因分區、編定、使用性質、區域因素等不同，其地價之劃分及地價之訂定亦有區別。
㈢、本件系爭土地，其徵收公告前為一般農業區農牧用地，且其與道路為水泥護欄所隔開，人車無法直接出入，非如當事人所敘述非常適宜開發綜合商場，且依據非都市土地使用管制規則容許使用項目之規定，為不足採。又本件係尖山大排治理工程（第1期）用地，被徵收作為尖山抽水站工程，並非原告所述開闢作為人工湖用地。再依地價及標準地價評議委員會評議會議作業規範第5點規定，地評會為復議案件之審查，非以通知復議人參加為必要，而係地評會認為有需要時，方邀請復議人出席陳述意見等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件事實概要欄所載之事實，有內政部97年7月22日台內地字第0970121278號函、被告97年8月5日府地權字第09707022691號公告、雲林縣政府為辦理「尖山大排治理工程」（第一期）用地徵收土地清冊、雲林縣「地價及標準地價評議委員會」97年第2次評議會議紀錄、地價區段圖、系爭土地現場照片等附於原處分卷可稽，且經兩造分別陳明在卷。兩造所爭執者厥為被告報經內政部核准徵收原告所有系爭土地，其徵收補償費以97年公告土地現值600元加4成（即每平方公尺840元）計算補償地價，是否適法？經查：
㈠、按「直轄市或縣（市）政府對於轄區內之土地，應經常調查其地價動態，繪製地價區段圖並估計區段地價後，提經地價評議委員會評定，據以編製土地現值表於每年一月一日公告，作為土地移轉及設定典權時，申報土地移轉現值之參考；並作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據。」「被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。．．．。」「前項徵收補償地價，必要時得加成補償；其加成補償成數，由直轄市或縣（市）主管機關比照一般正常交易價格，提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評定之。」「土地權利關係人對於第18條第1項之公告有異議者，應於公告期間內向該管直轄市或縣（市）主管機關以書面提出。該管直轄市或縣（市）主管機關接受異議後應即查明處理，並將查處情形以書面通知土地權利關係人。」「被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額不服前項查處情形者，該管直轄市或縣（市）主管機關得提請地價評議委員會復議，土地權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟。」平均地權條例第46條、土地徵收條例第30條第1項、第2項、第22條第1項、第2項分別定有明文。
㈡、次按「本條例第30條第1項所稱徵收當期之公告土地現值，指徵收公告期滿次日起算第15日之公告土地現值。．．．本條例第30條第2項所稱一般正常交易價格，指經由調查當年期一般正常交易價格所估計之區段地價。」同條例施行細則第30條亦有明文。又「劃分地價區段時，．．．斟酌地價之差異、當地土地使用管制．．．發展趨勢及其他影響地價因素，於地籍圖上將地價相近．．．情況相同或相近之土地劃為同一地價區段。」「地價區段之界線，應以道路、溝渠等自然界線或使用分區、編定使用地類別等使用管制之界線或適當之地籍線為準。繁榮街道路線價區段，應以裡○○○區段○○○路線價區段之界線，應以距離臨街線適當深度範圍為準。」「估計區段地價之方法如下：一、有買賣實例或收益實例估計正常單價之區段，以調整至估價基準日之實例土地正常單價，求其中位數為各該區區地價。二、無買賣實例及收益實例之區段，應於鄰近或適當地區選取二個以上使用分區或編定用地相同，且依前款○○○區段○○○區段，作為基準地價區段，按影響地價區域因素評價基準表及影響地價區域因素評價基準明細表，修正估計目標地價區區地價。無法選取使用分區或編定用地相同之基準地價區段者，得以鄰近使用性質類似或其他地價區區地價修正之。．．．。」「宗地單位地價之計算方法如下：．．．二、其他地價區段之土地，以區段地價作為宗地單位地價。．．．。」為地價調查估計規則第18條第1項、第19條、第21條及第23條所規定。查地價調查估計規則乃依土地法施行法第40條授權所訂立關於地價調查估計之法規命令，其中上述規定乃關於如何劃分地價區區地價之技術性及細節性之規定，並未逾越授權範圍，且合於授權意旨，自應予以援用，於進行地價區段之劃分及區段地價之估計時予以遵守，因此查估之區段地價，則作為每年公告土地現值表編製之依據及日後徵收時主管機關補償徵收土地地價之憑據。
㈢、查本件原告所有系爭土地與椬梧段970-4地號土地，中間為開元段1105、1107等2筆地號水利用地及開元段1106地號交通用地所區隔，分別坐落於不同區段，並未相鄰。而被告就地價區段之劃分，依前揭地價調查估計規則之規定，並顧及區段地價均衡及高低地價層次，乃依序將乙種建築用地劃為第131地價區段，97年區段地價每平方公尺4,200元；緊鄰鄉村區乙種建築用地之農牧用地劃為第131-1地價區段，97年區段地價每平方公尺3,700元；其餘之農牧用地劃為144地價區段，97年區段地價每平方公尺600元。系爭土地位於大排水溝及抽水站之間，地勢低窪，且附近有墳墓之設施，有被告所提正射影像圖（空照圖）、現場照片及地價區段圖附於本院卷及訴願卷可稽，足見系爭土地於查估時之現況與椬梧段970-4地號土地現況之使用性質、區域因素有顯著差異。
又被告對於區段地價之訂定，第131-1地價區段部分，因該地價區段並無買賣實例，爰依地價調查估計規則第21條第1項第2款之規定，選取45-1及121-1地價區段作為基○○○區段，經選填影響地價區域因素分析明細表，查與121-1地價區段之影響地價區域因素較相近，復取其調整價格，推估131-1地價區區地價為每平方公尺3,700元；而第144地價區段，97年度公告土地現值作業蒐集之買賣實例為每平方公尺610元，依地價調查估計規則第21條第1項第1款之規定，估計其區段地價每平方公尺600元。再參照144地價區段歷年之買賣實例：94年12月買賣實例每平方公尺620元，96年6月買賣實例每平方公尺610元，97年6月買賣實例每平方公尺630元，97年10月買賣實例每平方公尺610元，亦有區段地價估價報告表、買賣實例調查估價表附於訴願卷可佐，足見被告對於前揭區段之劃分及地價之查估，均符前開法律之規定，並無不合。
㈣、再以行政機關每年辦理公告土地現值調整作業，係依平均地權條例第46條規定，調查過去一年市場正常交易價格，以核實反映地價動態並考量地價均衡性，作合理調整。是系爭土地每年之公告土地現值在調整作業時，未必然調高，反之亦然，自不能以系爭土地經調降公告土地現值即認被告有故意調低公告土地現值再予徵收之事實。另依據平均地權條例與土地稅法規定，公告土地現值係調查土地市場價格變動情形，估計區段地價，於每年調整一次，作為課徵土地增值稅、遺產稅、贈與稅及土地徵收補償地價之依據。再者，公告現值係經各縣（市）地價及標準地價評議委員會評定後，呈報內政部審核並准予備查後，具法定之效力。而各縣（市）地價評議委員會，又係由有關機關代表與地方公正人士及專家學者等共同組成。本件系爭土地之公告土地現值，係依地價調查估計規則第18條第1項及第21條第1項規定先行估計區段地價，並經地價評議委員會會議評定，其所評定之現值亦無顯然錯誤之情，是就此評定之地價，該地價評議委員會自應享有判斷餘地，本院應予遵重。況系爭土地97年度公告土地現值，於該年1月1日公告後，因無人異議亦已告確定。復依財政部每年發布之各縣市公告土地現值占一般正常交易價格之成數，雲林縣於97年達7.39成，而該縣地價評議委員會考量全縣預定徵收土地實值，決議97年度一般徵收案皆以公告土地現值加4成補償，則系爭土地徵收補償費之計算，以每平方公尺600元×1.4＝840元，並無不合。原告主張比照椬梧段970-4地號土地公告現值以2,000元加成計算徵收補償費，洵屬無據。
㈤、原告另主張被告於開地價評議委員會時未邀約地主到場說明，剝奪地主陳述意見權益云云；查，依地價評議委員會評議會議作業規範第5點規定，地評會為復議案件之審查，非以通知復議人參加為必要，而係地價評議委員會認為有需要時，方邀請復議人出席陳述意見。是本件雲林縣地價評議委員會97年第2次會議，已就原告所提之復議案為實質審理，雖未邀請復議人參加，尚難謂程序上有所違誤，原告此之主張，亦不可採。
㈥、綜上所述，原告前揭主張既不可採，則被告按系爭土地97年度公告土地現值600元另加4成予以補償，於法並無不合；訴願決定予以維持，亦無違誤；原告起訴意旨請求判決撤銷訴願決定及原處分，並請求被告應作成再補償原告3,112,480元之行政處分（依每平方公尺2,000元加4成計算，即2,800元×1,588－1,333,920＝3,112,480元），為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘主張及攻擊防禦方法，對於判決結果不生影響，爰無逐一論述之必要，併此敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國99年1月19日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官蘇秋津
法官詹日賢法官戴見草以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中華民國99年1月19日
書記官江如青