裁判字號：最高行政法院100年判字第2088號判決
裁判日期：民國100年11月30日
裁判案由：環境影響評估法
最高行政法院判決
100年度判字第2088號上訴人永柏企業股份有限公司代表人 鄭中平 訴訟代理人 陳永昌 律師被上訴人行政院代表人 吳敦義
參加人 林進富 訴訟代理人 張世興 律師上列當事人間環境影響評估法事件，上訴人對於中華民國100年4月21日臺北高等行政法院99年度訴字第1398號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、秀岡開發事業股份有限公司（下稱秀岡公司）所提秀岡山莊興建計畫環境影響說明書（下稱秀岡山莊環境影響說明書）前經行政院環境保護署（下稱環保署）審查結果，有條件通過環境影響評估審查，並於民國（下同）89年1月15日以（89）環署中字第0001199號公告審查結論，嗣環保署分別以92年5月30日環署綜字第0920035498號函（下稱環保署92年5月30日函）及95年9月5日環署綜字第0000000000A號函（下稱環保署95年9月5日函），就秀岡公司所請併列財團法人臺北縣私立康橋國民小學（於93年更名為康橋國民中小學，下稱康橋中小學）及上訴人為秀岡山莊環境影響說明書之開發單位事項，准予備查。嗣上訴人為於秀岡山莊增設污水處理廠，於97年10月7日提出秀岡山莊興建計畫環境影響說明書第4次環境影響差異分析報告（下稱秀岡山莊第4次環差分析報告），由經濟部水利署臺北水源特定區管理局於97年10月14日以水臺建字第09750071380號函轉請環保署審核。經環保署於97年12月25日、98年3月27日召開秀岡山莊第4次環差分析報告專案小組第2次審查會議後，於98年7月1日召開秀岡山莊第4次環差分析報告專案小組第3次審查會議作成結論，建議秀岡山莊第4次環差分析報告審核修正通過，請上訴人就：1.污水處理廠放流水水質應依承諾處理至BOD＜10mg/L、COD＜50mg/L、SS＜10mg/L、T-P＜2mg/L、T-N＜15mg/L，並以管線直接排放至青潭堰下游。2.應補充緊急應變措施，並自備發電設施。3.應補充噪音現況調查，據以修正噪音影響評估。4.進駐人口數應依內政部規定核計修正。5.就委員及專家學者所提其他意見等事項予以補充、修正，經委員及專家學者確認後，提請環保署環境影響評估審查委員會（下稱環評委員會）核定；至上訴人與秀岡山莊第一期住戶管理委員會（下稱秀岡山莊管委會）之相關爭議屬私權行為，請自行協調。上訴人據於98年7月20日檢送秀岡山莊第4次環差分析修正報告，經環保署轉送委員及專家學者確認後，提報環評委員會98年8月26日第183次會議決議，秀岡山莊第4次環差分析報告審核修正通過；至上訴人與秀岡山莊管委會之相關爭議屬私權行為，請自行協調，嗣並於98年9月11日以環署綜字第0980081759號函（下稱原處分）知上訴人，秀岡山莊第4次環差分析報告經環評委員會第183次會議審核修正通過。秀岡山莊管委會及參加人不服，依訴願法第18條規定提起訴願，經訴願決定「關於訴願人林進富部分原處分撤銷，由原處分機關於2個月內另為適法之處分。其餘部分訴願不受理。」。上訴人不服，以訴願決定損害其權利及法律上利益為由，提起行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：㈠環保署係對上訴人為受益處分，如訴願決定撤銷原處分，影響上訴人權益甚鉅，然被上訴人於作成訴願決定前，竟未依法通知上訴人參加訴願程序表示意見，嚴重侵害上訴人之權益，該訴願程序顯有瑕疵，依訴願法第31條之反面解釋，該訴願決定對上訴人不生效力，且基於對原處分相對人之程序保障，訴願決定應予撤銷。㈡本件開發行為變更經專業判斷僅認應進行「環境影響差異分析報告（下稱環差分析報告）」程序，而環差分析報告程序依現行環境影響評估法規定係適用於無環境影響或環境影響輕微，無須重新進行環境影響評估之情形，環境影響評估法及其施行細則亦未賦予鄰近住民程序參與權之規定，立法者顯然認為，適用「環差分析報告」之開發行為變更，不須賦予鄰近住民程序參與權之保障；且實務上亦未見肯認「環差分析報告」程序中鄰近住民具法律上之利害關係，屬利害關係人，而有當事人適格之判決。況秀岡山莊住宅區，與本件污水處理廠距離最近之處，尚有293公尺，最遠處則有1,458公尺，加上污水處理廠又比住宅區低約30公尺，其間尚有樹林阻隔，實難認對參加人之環境利益有何實質影響。是原處分未損害參加人現實之權利或法律上之利益，參加人非屬訴願法第18條之利害關係人，依法不得提起訴願；訴願決定未具體審查原處分是否已造成參加人現實之權利或法律上利益直接受有損害，僅以參加人為本計畫開發範圍（即秀岡山莊）內之住民，上訴人興建污水處理廠將涉及整地、開挖、埋管、運送、噪音、揚塵、景觀等事項，難謂對參加人之自然環境不生影響等語，即認參加人有訴願權能，顯有違誤。㈢秀岡山莊現有之第四號及第五號污水處理廠（下稱污四廠及污五廠），均未正常運作，亦經環保署現勘意見證明，故上訴人實有增設第六號污水處理廠（下稱污六廠）處理系爭開發地區污水之必要。㈣參加人片面主張「缺乏部分濾材情形下操作污水處理之水質亦能達排放標準」，未有學理依據，亦無任何舉證，顯不足採。㈤秀岡山莊現有之污四廠及污五廠，因原開發單位秀岡公司之財務問題，而遭法院執行假處分，致其他建物起造人無法取得污四廠及污五廠專用下水道系統之同意納管證明與聯接使用證明向主管機關申請建造執照及建物完工之使用執照，故有增建污水處理廠之必要。原處分業已審酌增設系爭污水廠之必要性、對環境之影響性及開發區域之整體性，而同意上訴人增設系爭污水廠，該處分並無違法不當。參加人稱污四廠及污五廠仍有餘裕量可供使用，顯與事實不符，被上訴人非惟未詳細審究歷次審查會議過程，亦未通知與原處分利害關係最切之上訴人參加訴願，徒以參加人片面之詞，逕認環保署未據論明假處分事件對污四廠及污五廠營運之影響為何，而為不利於上訴人之決定，顯屬速斷。又上訴人已與秀岡山莊管委會進行納管可能性之協商，然因系爭污四廠及污五廠遭假處分，秀岡山莊管委會無法核發同意納管證明與聯接使用證明，縱可核發，亦要求鉅額管理費，因此雙方無法達成共識。況秀岡山莊管委會核發納管同意書予上訴人之前提，乃系爭二座污水廠同時未遭法院假處分限制，而該前提事實，非秀岡山莊管委會與上訴人所能決定，準此，雙方實無達成協商之可能。㈥查環保署基於秀岡山莊既有污四廠、污五廠因其原所有人秀岡公司與第三人之私權爭議，遭法院假處分，而無法使用剩餘量供興建住戶使用，導致秀岡山莊整體社區發展延緩，復因污四廠及污五廠設備老舊，處理水質品質堪慮，擬興增之污水廠採用先進之MBR工法，除放流水質較佳外，亦可支援污四廠及污五廠之突發狀況，故環保署實已考慮秀岡山莊整體居住環境之公共利益而為核准上訴人新增污水廠之處分，被上訴人未詳審究相關資料文件，遽為撤銷原處分，洵屬不當等語，求為判決撤銷訴願決定主文第1項不利於上訴人部分。
三、被上訴人則以：㈠環保署審核通過上訴人所提秀岡山莊第4次環差分析報告，同意上訴人增設污水處理廠，其興建污水處理廠將涉及整地、開挖、埋管、運送、噪音、揚塵、景觀等事項，難謂對開發區域鄰近居民，包括本計畫開發範圍內之住民之自然環境不生影響，參加人為本計畫開發範圍內之住民，就環保署通過上開環差分析報告，應具有法律上之利害關係。㈡被上訴人未依訴願法第28條第2項規定通知上訴人參加訴願程序，僅生訴願決定對上訴人是否生效問題，尚難謂訴願決定違法，況上訴人因認訴願決定損害其權利，而提起本件行政訴訟，已可充分表示意見，足認上訴人之權益並不因被上訴人未通知其參加訴願而受有影響，上訴人執此主張訴願決定違法，應予撤銷云云，即無足採。㈢訴願決定係以環保署未就污四廠及污五廠尚有污水處理剩餘量，且一則以該二污水處理廠之私權爭議，非本案所得審究，一則以該私權爭議，影響上訴人開發興建社區污水納管使用，同意上訴人擬增設小型污水處理廠，所為考量前後尚欠一貫，復未就上訴人與秀岡山莊管委會協商納管可能性之協商情形，及該私權爭議之假處分事件對污四廠及污五廠營運之影響予以論明，暨對上訴人擬增設污水處理廠之必要性為具體充分之理由說明，認原處分未斟酌考量開發區域之整體性，難謂周妥，爰將關於參加人部分之原處分撤銷。㈣秀岡山莊污四廠及污五廠正常運作與否，無礙被上訴人訴願決定以環保署98年9月11日環署綜字第0980081759號函所為處分，未斟酌考量該開發區域之整體性，將關於參加人部分原處分撤銷之認定等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、參加人則以：㈠查秀岡山莊係依據環保署審查通過之秀岡山莊環境影響說明書之規範而開發興建，參加人係秀岡山莊內之住民，即屬本計畫開發範圍內之住民，惟環保署審核通過上訴人所提秀岡山莊第4次環差分析報告，同意上訴人增設污水處理廠，即變更原秀岡山莊環境影響說明書之規範內容，致參加人原居住之自然生存環境受有破壞，參加人非不得主張法秩序所欲維護之「公權利」（含權利及法律上利益）受損而求為行政爭訟救濟，是故，參加人就本案具有法律上之利害關係。㈡被上訴人雖未依訴願法第28條第2項規定，通知上訴人參加訴願程序表示意見，惟此僅係被上訴人作成之訴願決定對於上訴人是否發生效力之問題，尚難謂訴願決定違法。㈢有關環保署對污四廠及污五廠監督現場勘驗之意見，秀岡山莊管委會均已改善在案，上訴人主張污五廠顯然未正常運作，其放流水應無法符合標準，且甚至設置違法放流口，顯非合法，上訴人使用污五廠處理系爭開發地區污水，必將受牽連遭罰，上訴人為避免無端受累，自不可能使用污五廠處理系爭開發地區污水云云，洵無足採。㈣按污四廠及污五廠係依據秀岡山莊環境影響說明書而興建，作為山莊居民之公共設施使用，是建物產權雖為開發單位私人所有，但實際營運卻係由管理單位負責（即私物公用），由新北市政府環境保護局監督。因此，相關私權糾紛之民事裁定，自無拘束 蕭經 以外之管理單位或行政機關，亦無禁止污四廠及污五廠之營運與處理污水。上訴人主張污四廠及污五廠之建物所有權人，因債務糾紛遭法院假處分，致使新開發者無法使用該污水處理廠，而有增設新污水處理廠之必要云云，洵非事實。環保署未詳加審究，即基於此項錯誤認知之前提，而作成核准處分，變更原計畫，同意增建污水處理廠，顯違反當初核准原計畫之宗旨，且破壞秀岡山莊之環境生態，影響全體住戶居民之環境生活品質，是原處分自屬違法不當，被上訴人予以撤銷，洵屬允當。㈤上訴人申請興建污六廠之前提（即污四廠、污五廠遭法院假處分，無法出具納管證明），業因新北市政府修改法令（即納管證明文件不以納管證明書為限）而不存在。是環保署基於錯誤之前提而作成核准處分，既遭其上級行政機關基於行政監督予以撤銷糾正，因此，訴願決定於法洵無不合。㈥綜上所述，本件環保署所為之處分，其違法不當，至為明顯，一旦形成案例，形同開放任何人均可在秀岡山莊申請增設新污水處理廠，勢必造成秀岡山莊生態環境之浩劫，影響秀岡山莊社區內全體住戶權益甚鉅，則當初秀岡山莊開發當時所為之「秀岡山莊環境影響說明書」與環境影響評估豈非全遭架空而無意義等語。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：兩造之爭點為被上訴人將關於參加人提起訴願部分之原處分撤銷，有無違誤？經查：㈠秀岡山莊係依據原處分機關即環保署審查通過之秀岡山莊環境影響說明書之規範而開發興建，參加人係秀岡山莊內之住民，此為兩造所不爭，即屬於系爭計畫開發範圍內之住民，惟環保署審核通過上訴人所提秀岡山莊第4次環差分析報告，同意上訴人增設污水處理廠，其興建污水處理廠將涉及整地、開挖、埋管、運送、噪音、揚塵、景觀等事項，亦即變更原秀岡山莊環境影響說明書之規範內容，致參加人原居住之自然生存環境受有影響，難謂對開發區域鄰近居民，包括系爭計畫開發範圍內之住民之自然環境不生影響，參加人為系爭計畫開發範圍內之住民，就環保署通過上訴人所提秀岡山莊第4次環差分析報告，非不得主張法秩序所欲維護之「公權利」（含權利及法律上利益）受損而求為行政爭訟救濟。是故，參加人就本案具有法律上之利害關係，自得就原處分提起本件訴願，上訴人主張參加人非屬利害關係人，所提訴願，於法不合云云，顯有誤會，自不足採。㈡對於原處分有法律上利害關係之第三人，如未經訴願機關通知其參加訴願者，僅生該訴願決定對其不生效力之效果，避免該利害關係人因不知參加訴願以表示意見，致無法對撤銷或變更原處分之訴願決定，提起行政訴訟請求救濟。查本件被上訴人於參加人就原處分提起本件訴願程序中，固未依訴願法第28條第2項規定通知上訴人參加本件訴願程序，惟此僅生原訴願決定對上訴人是否生效之問題，尚難逕謂原訴願決定違法。況上訴人因認本件訴願決定損害其權利，已基於利害關係人地位，而提起本件行政訴訟，已充分表示其意見，亦足認上訴人之權益並不因被上訴人未通知其參加訴願而受有影響，是本件訴願決定尚難認有上訴人所指違法情形，上訴人執此主張原訴願決定違法，應予撤銷云云，即無足採。㈢又查依環境影響評估法第16條規定及同法施行細則第37條及第38條第1項規定可知，訴願決定係以環保署未就污四廠及污五廠尚有污水處理剩餘量，且一則以該二污水處理廠之私權爭議，非本案所得審究，一則以該私權爭議，影響上訴人開發興建社區污水納管使用，同意上訴人擬增設小型污水處理廠，所為考量前後尚欠一貫，復未就上訴人與秀岡山莊管委會協商納管可能性之協商情形，及該私權爭議之假處分事件對污四廠及污五廠營運之影響予以論明，暨對上訴人擬增設污水處理廠之必要性為具體充分之理由說明，而認原處分未斟酌考量開發區域之整體性，難謂周妥，爰將關於參加人部分之原處分撤銷，經核本件原處分之緣由，係上訴人為於秀岡山莊增設污水處理廠，因此提出秀岡山莊第4次環差分析報告供環保署審核。然查本開發計畫案係位於自來水水源水質水量保護區，原依該開發計畫通盤考量設計興建完成污四廠及污五廠二污水處理廠，且依環保署代表列席被上訴人99年4月28日會議時報告意見內容可知，關於審核通過上訴人所提秀岡山莊第4次環差分析報告擬增設污水處理廠污水處理量200CMD，係移撥自原總處理量甚明。足徵原有之污四廠及污五廠之廢（污）水處理量，應尚足以容納開發區域所產生之廢（污）水，且查依環保署於98年3月27日召開秀岡山莊第4次環差分析報告專案小組第2次審查會議結論，略以因污四廠及污五廠尚有餘裕量，上訴人宜與秀岡山莊管委會再進一步協商納管之可行性後，再送本專案小組審查等語（參見訴願可供閱覽卷第66頁），然就協商情形如何，環保署亦未進一步加以說明，則以關於污水收集及排放管線及整個計畫區之污水系統，且系爭開發計畫案位於自來水水源水質水量保護區內，所興設各項設施尤應斟酌考量其必要性，並以維護自然環境品質為首要，惟環保署審核通過秀岡山莊第4次環差分析報告，同意上訴人增設污水處理廠之必要性為何？尚乏具體且充分之理由說明，徒以該擬增設之污水處理廠係位於上訴人自有土地，並將續就該公司承諾事項妥為監督為由，未斟酌考量開發區域之整體性，所為處分要難謂周妥，故將原處分撤銷，由環保署通盤檢討後於2個月內另為適法之處分，核屬妥適。茲以上訴人究有無再新增設污水處理廠之必要性，與原有污水廠是否尚有足夠污水處理量得以處理污水情形，確有重要關係，且上訴人再新增設污水廠雖於其自有土地上，但對於系爭開發計畫案區域內之自然環境品質，仍有其影響性，因此訴願決定定以環保署未就該開發計畫案原有污四廠及污五廠尚有污水處理剩餘量予以考量及未就該開發區域整體性予以斟酌考量，而認本件原處分是否適當，仍有由環保署再加以通盤檢討之必要性，自屬適法有據，上訴人主張被上訴人此部分訴願決定違法云云，核不足採。㈣至上訴人主張其於99年7月28日會同其訴訟代理人至污四廠及污五廠現勘，暨環保署為執行秀岡公司所提秀岡山莊環境影響說明書之環境影響評估監督作業，於99年11月11日現勘結果所為現勘意見，充其量係上訴人就污四廠及污五廠實際運作情況所為之事實陳述，或係環保署為執行環境影響評估法第16條及第17條規定所為之行政作為，與上訴人於秀岡山莊增設污水處理廠所提秀岡山莊第4次環差分析報告，環保署依環境影響評估法施行細則第37條及第38條規定所為審查，核屬二事，自難以之執為本件訴願決定有無違誤之論據。且據被上訴人 陳明略 以，環保署於99年11月11日執行秀岡山莊環境影響說明書之環境影響評估監督作業查核結果，發現有違反環境影響評估法第17條規定之情事，業於100年2月11日以環署督字第1000011977號函請開發單位即秀岡公司、康橋中小學及上訴人於100年2月18日前提出意見陳述書，惟此核與本件訴願決定有無違法一節無涉，自不足為本件上訴人有利之認定。㈤又查本件訴願決定撤銷原處分理由略以，環保署一則以上訴人與秀岡山莊管委會、第三人間關於該二污水處理廠之私權爭議，應自行協調解決，非本案所得審究，一則依上訴人以因該二污水處理權之私權爭議，影響該公司開發興建社區污水納管使用，而同意該公司擬增設小型污水處理廠，所為考量前後尚欠一貫，且環保署98年3月27日召開秀岡山莊第4次環差分析報告專案小組第2次審查會議結論，以污四廠及污五廠尚有餘裕量，上訴人宜與秀岡山莊管委會再進一步協商納管之可行性，然就渠等間之協商情形如何？該私權爭議之假處分事件對污四廠及污五廠營運之影響為何？環保署均未據論明等語。茲查秀岡山莊污四廠及污五廠專用下水道之設置及處理污水，係依據都市計畫法、下水道法、水污染防治法等相關法規，行政機關對污水處理廠之維護管理，核屬公法上之要求與義務。至法院對債務人財產之假處分，係禁止債務人對其財產有移轉、抵押、出租或其他私法上處分行為，以防債務人脫產，乃係私法上財產處分行為之限制，二者性質迥然相異。職是，行政機關不受法院就債務人假處分行為之拘束。復參以法院所為之假處分，僅係因兩造間之訴訟關係，所為之暫時性之措施，一旦訴訟結束，該假處分即無存在之必要，而行政機關核准興建新污水處理廠，一旦興建即屬永久性之設施，無論興建、維護或拆除，均花費不貲，均需耗費相當多之社會資源，並增加環境生態之負擔，因此，是否因法院暫時性之假處分，即得增設新污水處理廠，亦有考量之必要，是訴願決定認原處分機關即環保署就此部分仍有再進一步究明之必要，亦屬合理正當，因此，被上訴人訴願決定基於此部分之理由，認應由原處分機關予以論明之必要，洵無不合，亦難認有何違誤之處等由，乃駁回上訴人在原審之訴。
六、本院按：㈠按「已通過之環境影響說明書或評估書，非經主管機關及目
的事業主管機關核准，不得變更原申請內容。」環境影響評估法第16條第1項定有明文。次按「開發單位依本法第16條第1項申請變更環境影響說明書或評估書內容，涉及環境保護事項之變更，無須重新進行環境影響評估者，應提出環境影響差異分析報告，由目的事業主管機關轉送主管機關審核。」、「開發單位變更原申請內容有下列情形之一者，應就申請變更部分，重新辦理環境影響評估：一、計畫產能、規模擴增或路線延伸百分之10以上者。二、土地使用之變更涉及原規劃之保護區、綠帶緩衝區或其他因人為開發易使環境嚴重變化或破壞之區域者。三、降低環保設施之處理等級或效率者。四、計畫變更對影響範圍內之生活、自然、社會環境或保護對象，有加重影響之虞者。五、對環境品質之維護，有不利影響者。六、其他經主管機關認定者。」環境影響評估法施行細則第37條、第38條第1項定有明文。
㈡本件上訴人為於秀岡山莊增設污水處理廠，於97年10月7日
提出秀岡山莊第4次環差分析報告，由經濟部水利署臺北水源特定區管理局於97年10月14日以水臺建字第09750071380號函轉請環保署審核。經環保署於97年12月25日、98年3月27日召開秀岡山莊第4次環差分析報告專案小組第2次審查會議後，於98年7月1日召開秀岡山莊第4次環差分析報告專案小組第3次審查會議作成結論，建議秀岡山莊第4次環差分析報告審核修正通過；上訴人乃據於98年7月20日檢送秀岡山莊第4次環差分析修正報告，經環保署轉送委員及專家學者確認後，提報環評委員會98年8月26日第183次會議決議，秀岡山莊第4次環差分析報告審核修正通過；至上訴人與秀岡山莊管委會之相關爭議屬私權行為，請自行協調，嗣並以原處分函知上訴人，秀岡山莊第4次環差分析報告經環評委員會第183次會議審核修正通過。秀岡山莊管委會及參加人不服，依訴願法第18條規定提起訴願，經訴願決定「關於訴願人林進富部分原處分撤銷，由原處分機關於2個月內另為適法之處分。其餘部分訴願不受理。」。上訴人不服，以訴願決定主文第1項部分，損害其權利及法律上利益為由，循序提起本件行政訴訟。經查原判決關於秀岡山莊係依據原處分機關即環保署審查通過之秀岡山莊環境影響說明書之規範而開發興建，參加人係秀岡山莊內之住民，屬於系爭計畫開發範圍內之住民，就環保署通過上訴人所提秀岡山莊第4次環差分析報告，非不得主張法秩序所欲維護之「公權利」（含權利及法律上利益）受損而求為行政爭訟救濟，參加人就本案具有法律上之利害關係，自得就原處分提起本件訴願，上訴人主張參加人非屬利害關係人，自不足採；且訴願決定係以環保署未就污四廠及污五廠尚有污水處理剩餘量，且一則以該二污水處理廠之私權爭議，非本案所得審究，一則以該私權爭議，影響上訴人開發興建社區污水納管使用，同意上訴人擬增設小型污水處理廠，所為考量前後尚欠一貫，復未就上訴人與秀岡山莊管委會協商納管可能性之協商情形，及該私權爭議之假處分事件對污四廠及污五廠營運之影響予以論明，暨對上訴人擬增設污水處理廠之必要性為具體充分之理由說明，而認原處分未斟酌考量開發區域之整體性，難謂周妥，爰將關於參加人部分之原處分撤銷，由原處分機關環保署通盤檢討後於2個月內另為適法之處分，核屬妥適，難認有何違誤之處；及上訴人在原審之主張如何不足採等事項，均已敘明其證據取捨、認定事實及得心證之理由，並無違反證據法則等情事。原判決因而駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。
㈢次按「訴願決定因撤銷或變更原處分，足以影響第三人權益
者，受理訴願機關應於作成訴願決定之前，通知其參加訴願程序，表示意見。」為訴願法第28條第2項所明文；觀其立法意旨在於行政機關之行政處分，係根據人民之申請所作成，此時如因第三人不服原處分提起訴願，原申請人反成為訴願程序當事人以外之第三人，如訴願決定撤銷或變更原處分時，勢必影響該原申請人之權益，為免該原申請人（第三人）因訴願決定撤銷或變更原處分致遭受不測之損害，對於此類情形，受理訴願機關應於作成訴願決定前，通知該有利害關係之第三人表示意見，以協助發見真實，作成正確決定，並維護第三人權益。本件被上訴人於參加人就原處分提起本件訴願程序中，未依訴願法第28條第2項規定通知上訴人參加本件訴願程序，固與上揭規定有違；惟上訴人因認本件訴願決定損害其權利，已基於利害關係人地位，而提起本件行政訴訟，已充分表示其意見，盡其攻擊防禦能事，足認上訴人之權益並不因被上訴人未通知其參加訴願而受有影響，尚難以該訴願決定有上揭程序之瑕疵，執為撤銷之論據。原判決認此僅生原訴願決定對上訴人是否生效之問題，尚難逕謂原訴願決定違法一節，所表示之法律見解，雖有未妥，惟尚不影響上訴人在原審之訴，應受駁回之結果，仍應予維持。㈣上訴意旨謂：原判決徒以參加人為秀岡山莊之住民，逕認參
加人就原處分有法律上之利害關係，顯然違背本院75年判字第362號判例見解，且未考量「環境影響差異分析報告」及「環境影響評估」之審查程序不同，及審酌秀岡山莊佔地廣闊，參加人居住地點與系爭新污水廠之距離甚遠之事實，亦未敘明新增污水廠究係造成參加人何種「權利或法律上之利益」直接受有損害，對於上訴人於原審之主張均未採信，復未於理由欄內說明其不予採信之理由，有判決不適用法規及判決不備理由之違法云云；查原判決就環境影響評估法第1條前段規定之立法目的，係為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的而論，顯係為公共利益或一般國民福祉而設之規定。然就法律之整體結構、適用對象，所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知應有保障特定因開發行為而生存環境受有影響之自然人，系爭開發案坐落地或鄰近地之住民，如因該開發案而自然生存環境受有破壞，非不得主張法秩序所欲維護之公權利（含權利及法律上利益）受損而求為行政爭訟救濟。環保署審核通過上訴人所提秀岡山莊第4次環差分析報告，同意上訴人增設污水處理廠，其興建污水處理廠將涉及整地、開挖、埋管、運送、噪音、揚塵、景觀等事項，亦即變更原秀岡山莊環境影響說明書之規範內容，致參加人原居住之自然生存環境受有影響，難謂對開發區域鄰近居民，包括系爭計畫開發範圍內之住民之自然環境不生影響，參加人為系爭計畫開發範圍內之住民，就環保署通過上訴人所提秀岡山莊第4次環差分析報告，乃法律上之利害關係人，非不得主張法秩序所欲維護之「公權利」（含權利及法律上利益）受損而求為行政爭訟救濟等情，業經詳予論明，並指駁上訴人之主張不可採在案，核無不合。參以我國環評法制係採預防原則，首揭環境影響評估法第16條第1項結合其施行細則第37條之規定觀之，亦為保護規範，有保護開發行為當地居民之目的。依上說明，參加人既屬系爭計畫開發範圍內之當地住民，就原處分核有法律上之利害關係，並非僅有事實上之利害關係，自得就原處分循訴願程序謀求救濟，與本院75年判字第362號判例要旨，並無違背。上訴人上揭主張，並無可採。
㈤上訴意旨又謂：原處分機關同意上訴人增設污水廠，係經其
委員會多次開會審議後，根據專業判斷所為。是其就本件環差分析報告之審核，具有裁量判斷餘地，原判決未予尊重，亦未敘明原處分機關之判斷有何違反論理及經驗法則，有判決不備理由及不當取代行政裁量權之違法；且原判決未審酌本件具體事實，衡量秀岡山莊因該假處分影響甚鉅，有立即新增污水廠之迫切性與必要性，逕以是否因法院暫時性之假處分，即得增設新污水處理廠，有考量之必要，為不利於上訴人之判決，其認事用法亦有違誤云云；查行政機關就不確定法律概念及某些性質之事件，固享有「判斷餘地」，但並非表示完全排除司法審查。行政機關行使判斷餘地權限之際，倘未充分斟酌相關之事項，有應考量之因素而未考量之情事，甚或以無關聯之因素作為考量，或者判斷係基於不正確之事實關係等情形，即屬違法，行政法院自得予以撤銷。本件原處分之緣由，係上訴人為於秀岡山莊增設污水處理廠，因此提出秀岡山莊第4次環差分析報告供環保署審核。然查本開發計畫案係位於自來水水源水質水量保護區，原依該開發計畫通盤考量設計興建完成污四廠及污五廠二污水處理廠，且依環保署代表列席被上訴人99年4月28日會議時報告意見內容可知，關於審核通過上訴人所提秀岡山莊第4次環差分析報告擬增設污水處理廠污水處理量200CMD，係移撥自原總處理量甚明。足徵原有之污四廠及污五廠之廢（污）水處理量，應尚足以容納開發區域所產生之廢（污）水，且查依環保署於98年3月27日召開秀岡山莊第4次環差分析報告專案小組第2次審查會議結論，略以因污四廠及污五廠尚有餘裕量，上訴人宜與秀岡山莊管委會再進一步協商納管之可行性後，再送本專案小組審查等語，然就協商情形如何，環保署亦未進一步加以說明，則以關於污水收集及排放管線及整個計畫區之污水系統，且系爭開發計畫案位於自來水水源水質水量保護區內，所興設各項設施尤應斟酌考量其必要性，並以維護自然環境品質為首要，惟環保署審核通過秀岡山莊第4次環差分析報告，同意上訴人增設污水處理廠之必要性為何？尚乏具體且充分之理由說明，徒以該擬增設之污水處理廠係位於上訴人自有土地，並將續就該公司承諾事項妥為監督為由，未斟酌考量開發區域之整體性，所為處分要難謂周妥；且上訴人有無再新增設污水處理廠之必要性，與原有污水廠是否尚有足夠污水處理量得以處理污水情形，確有重要關係，且上訴人再新增設污水廠雖於其自有土地上，但對於系爭開發計畫案區域內之自然環境品質，仍有其影響性，復參以法院所為之假處分，僅係因兩造間之訴訟關係，所為之暫時性之措施，一旦訴訟結束，該假處分即無存在之必要，而行政機關核准興建新污水處理廠，一旦興建即屬永久性之設施，無論興建、維護或拆除，均花費不貲，均需耗費相當多之社會資源，並增加環境生態之負擔，因此，是否因法院暫時性之假處分，即得增設新污水處理廠，亦有考量之必要，因此訴願決定以環保署未就該開發計畫案原有污四廠及污五廠尚有污水處理剩餘量予以考量及未就該開發區域整體性予以斟酌考量，而認本件原處分是否適當，仍有由環保署再加以通盤檢討之必要性，自屬適法有據等情，已據原判決詳述其認定依據及得心證之理由，核無違誤。原處分既有上揭應考量之因素而未考量之判斷瑕疵情事，且影響判斷結果，原判決維持原訴願決定，駁回上訴人在原審之訴，於法並無不合。
㈥上訴意旨另謂：上訴人固為開發主體之一，然污四廠及污五
廠並非上訴人管理使用，其違法情形亦非上訴人所能掌控或改善，倘依原判決結果，上訴人既無法新建污水廠，將舊污水廠之餘裕量移至新污水廠，又無權改善舊污水廠之老舊及違法情形，卻需承擔舊污水廠瑕疵之不利益，對上訴人而言，顯不公平；原審未至秀岡山莊污四廠及污五廠現勘，保全證據，且未於判決理由項下交代何以不予現勘之理由，有應調查證據而未予調查，及判決不備理由之違法云云；惟按所謂判決不備理由，乃判決未載理由、或所載理由不完備、所載理由不明瞭等情形，至所載理由雖稍欠完足，如不影響判決基礎者，尚難謂有理由不備之違法。查上訴人對於秀岡山莊污四廠及污五廠有無管理使用之權能，與訴願決定認原處分機關環保署就上訴人所提第4次環差分析報告之審核，未充分斟酌相關事項，而有應考量之因素而未考量之違法情事，乃將關於參加人部分之原處分撤銷，是否違法之判斷，核屬二事；又原判決雖未於判決中敘明未至秀岡山莊污四廠及污五廠勘驗之理由，惟尚不影響判決之基礎與結論，上訴人執此指摘原判決有不備理由之違背法令情事，委無可採。
㈦上訴人其餘述稱各節，無非重述為原審所不採之陳詞，乃上
訴人以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，惟原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷，並無違背論理法則或經驗法則，又證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國100年11月30日
最高行政法院第二庭
審判長法官劉鑫楨
法官姜素娥法官吳慧娟法官許瑞助法官李玉卿以上正本證明與原本無異中華民國100年12月1日
書記官楊子鋒