裁判字號：最高行政法院100年判字第1278號判決
裁判日期：民國100年07月21日
裁判案由：有關補償事務
最高行政法院判決
100年度判字第1278號上訴人臺中市政府代表人 胡志強 訴訟代理人 李淑女 律師被上訴人中沙加油站有限公司代表人 鄭萬寅 上列當事人間有關補償事務事件，上訴人對於中華民國99年7月14日臺中高等行政法院99年度訴更一字第13號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文原判決廢棄，發回臺中高等行政法院。
理由
一、緣需用土地人交通○○○區○道新建工程局（下稱國工局）為辦理第二高速公路後續計畫大甲彰濱段（沙鹿鎮）工程，需用被上訴人所有坐落臺中市沙鹿區（改制前為臺中縣○○鎮○○○○段○○○○○○○○號土地及其地上物，報經內政部民國88年1月16日台內地字第8714247號函核准徵收土地及其土地改良物。土地部分，上訴人臺中市政府（改制前為臺中縣政府）以88年1月30日府地權字第30378號公告徵收。地上物部分，上訴人另以88年3月23日府地權字第89757號公告徵收。嗣被上訴人陳情其所有被徵收之建築改良物有短估、漏估情形，要求複估。國工局乃重新辦理查估，經上訴人審核後，以89年4月14日府地權字第102197號公告（下稱上訴人89年4月14日公告）。被上訴人對於系爭加油站之停業損失未予補償不服，提出異議。嗣國工局再次辦理查估，經上訴人審核後，將系爭加油站營業面積中之加水加氣區、油槽（油槽間距部分）、車道面積部分刪除，總計修正後營業面積為494平方公尺，停業損失補償費金額為新臺幣（下同）1,011,920元，上訴人乃以93年2月18日府地權字第093003925號函通知被上訴人領取。被上訴人不服，提起訴願，經內政部以94年5月5日台內訴字第0930009307號訴願決定撤銷該處分（即上訴人93年2月18日府地權字第093003925號函），並責由上訴人另為適法之處分。上訴人依訴願決定意旨，以95年9月29日府地權字第09502682941號函（下稱原處分）通知被上訴人本案營業損失不再另予補償。被上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審法院以97年度訴字第63號判決駁回，被上訴人不服，提起上訴，經本院99年度判字第362號判決廢棄原判決，發回原審法院更為審理，嗣原審法院以原判決撤銷原處分及訴願決定，上訴人不服，提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張：按89年2月2日公布施行之土地徵收條例第60條規定，該條例施行前已公告徵收但尚未辦竣結案者，原則上應依其公告徵收時所依據之法律規定，繼續辦理結案。系爭加油站既在88年3月23日公告徵收且未結案，即應依87年3月6日修正之臺中縣政府辦理公共工程建築改良物拆遷補償辦法第13條之規定，依營業面積辦理停業損失補助，故停業損失本屬法定補償項目，上訴人認非屬法定補償項目，實有誤會。又上訴人89年4月14日公告，乃因本件地上物之相關補償有短估、漏估之誤寫、誤算之顯然錯誤，而予更正補償費金額，係屬行政處分之更正，並非重新公告徵收地上物。退萬步言，縱使本件地上物徵收公告以上訴人89年4月14日公告為據，亦應依內政部89年2月10日台內地字第8968329號函（下稱內政部89年2月10日函釋）規定辦理，即由需用土地人參照以往營業損失補償金發給標準，與業者協議補償之；協議不成，則俟營業損失補償基準函頒實施後，再依規定辦理。惟被上訴人與上訴人間並未達成任何補償費金額之協議，又兩造既無協議存在，停業損失補償，應依內政部89年12月30日頒訂之建築改良物徵收營業損失補償基準（下稱營業損失補償基準）第8點辦理之。被上訴人系爭加油站具特殊性，原處分及訴願決定卻改依營業損失補償基準第3點之規定計算本件停業損失，其認定事實及適用法令即有違誤云云。
三、上訴人則以：上訴人88年3月23日公告徵收地上物當時，由於機器設備遷移及停工損失非屬法定徵收補償項目，故並未列入公告補償項目內。嗣被上訴人認建築改良物補償費偏低提出異議，國工局遂委請中國生產力中心鑑估，機器設備拆遷補償費為2,701,132元，停工損失為819,749元，並經上訴人89年4月14日辦理更正公告。由於土地徵收條例已於89年2月2日公布施行，惟該條例第33條有關營業損失補償相關子法尚未訂定，內政部以89年2月10日函釋揭示，營業損失補償得由需地機關與業者協議補償之。而被上訴人已於88年10月28日、89年11月24日領取補償費，應屬完成協議，上訴人並無對該營業損失再行補償之理。又被上訴人復要求上訴人應依臺中縣政府辦理公共工程建築改良物拆遷補償辦法第13條規定發給停業損失，上訴人乃依該標準重新計算，被上訴人於93年2月23日領取差額192,171元，此亦具協議之性質，被上訴人自不得再行要求補償。然被上訴人復以上訴人計算營業損失時，未將加○○○區0000000道等主體建物外之面積算入實際營業面積而提出異議，上訴人否准其請求，被上訴人不服提起訴願，經內政部訴願決定認上訴人對該建築改良物（主體加油站）之停業損失，應依內政部89年2月10日函釋規定辦理，因上訴人未為協議補償程序，即否准被上訴人之請求，遂撤銷該處分。上訴人依訴願決定意旨，於協議不成時，應依「營業損失補償基準」辦理，經上訴人函請財政部臺灣省中區國稅局沙鹿稽徵所提供相關資料，依該基準第3點規定計算，被上訴人86年、87年、88年營業淨利加利息收入減利息支出之平均數額遠小於已辦理補償之金額，決定本件營業損失部分不再另予補償，於法自屬有據。再者，上訴人89年4月14日公告，係就本件地上物徵收重新為實體審查，顯非因誤寫、誤算或其他類此之顯然錯誤，而為單純更正原處分，乃係屬「第二次裁決」，應認是撤銷原處分而為新處分。故本件徵收地上物補償之公告，應以上訴人89年4月14日公告為準。至本件被上訴人營業損失之補償既得依「營業損失補償基準」第3點為計算，自無依第6點按拆除面積計算，抑依第8點委託專業機構查估之問題。被上訴人主張應逕依第8點辦理，亦無可取等語，資為抗辯。
四、原審撤銷上訴人原處分及訴願決定，係以：㈠按土地徵收條例第60條意旨，自須土地徵收於該條例施行前，已公告徵收者，始有該條之適用，而此之公告徵收，應係指已合法完成徵收公告而言。經查上訴人89年4月14日公告，就其主旨之內容及作成公告之依據觀之，均無因前公告內容顯有錯誤，而為「更正」之表示，且亦具備公告之完整形式；又上訴人作成此一公告前，亦經國工局重新辦理查估，上訴人顯已就被上訴人主張之查估補償事實，另為實質審查，始作成此公告。是上訴人主張該公告屬行政處分之「第二次裁決」，係撤銷原88年3月23日府地權字第89757號公告，所另為之新公告，應可採取。從而，本件土地改良物之徵收公告應認係於土地徵收條例89年2月4日施行後始完成，應無該條例第60條之適用。是被上訴人主張本件依土地徵收條例第60條適用土地法第241條、第247條之規定，即不可採。㈡土地徵收條例於89年2月4日施行，主管機關至89年12月30日始依土地徵收條例第33條第2項之規定訂定「營業損失補償基準」，在該基準發布前，內政部以89年2月10日函釋「……說明一、（二）4、營業損失補償基準尚未經內政部函頒實施前，得由需地機關參照以往營業損失補償金發給標準，與業者協議補償之；協議不成，則俟營業損失補償基準函頒實施後，再依規定辦理」在案。上訴人應依內政部89年2月10日函釋之意旨辦理建築改良物徵收營業損失補償。至臺中縣政府辦理公共工程建築改良物拆遷補償辦法第13條，抑或嗣後修正之臺中縣辦理公共工程建築改良物拆遷補償自治條例第13條，皆與土地徵收條例第33條之因徵收而致之營業損失之補償不同，自無適用餘地。㈢又內政部89年2月10日函釋揭示之營業損失補償標準，係除得由需地機關參照以往營業損失補償金發給標準，與業者協議補償外；於協議不成時，則須俟營業損失補償基準函頒實施後，再依規定辦理。查本件被上訴人之負責人分別於89年11月24日、93年2月23日領取停工損失部分，係於89年12月30日營業損失補償基準訂定之前，依實體從舊之處理原則，上訴人自應依相同之規定，作為對於被上訴人不服而請求行政救濟部分是否應核發營業損失補償之依據。㈣本件原處分以被上訴人已領取營業損失補償，認營業損失之補償被上訴人與上訴人已有「協議」，惟除被上訴人領取補償費外，並無其他資料可資證明上訴人與被上訴人就營業損失補償已有「協議」，被上訴人亦未有認同上訴人對補償數額之計算之表示，自難僅以領取補償費之事實，即認本件有「協議」之存在。況若認有「協議」之存在，則依內政部89年2月10日函釋意旨，即不得再依營業損失補償基準辦理，原處分此一理由，與原處分說明二（三）及（五）以適用營業損失補償基準第3點，作為處分理由部分，應屬理由相互矛盾。㈤查內政部94年5月5日台內訴字第0930009307號訴願決定，係以上訴人既認定系爭加油站屬營業性質特殊者，自應依營業損失補償基準第8點辦理，認本案爭點停業損失補償金額，有關面積之計算，究應參照第6點僅以加油站主體建物、實際拆除面積為依據，抑或應及於與營業有關之加○○○區0000000道面積（營業主體建物以外），仍應予斟酌為由，撤銷上訴人之處分。然上訴人嗣後作成原處分時，並未於理由中審酌本件系爭加油站是否屬營業損失補償基準第6點「合法營業用建物之營業損失，未能依第3點至第5點規定計算者」，亦未審酌是否屬同基準第8點所指「營業性質特殊者」，逕為本件之原處分，自有重為處分未依訴願決定意旨為之之情形，而與訴願法第96條規定之意旨不合。且如依營業損失補償基準第3點之方式補償顯與損失補償之立法意旨有背，或方開始經營尚無法依第3點之方式計算，或依第3點補償顯失公平時，即應有第6點之適用。上訴人並未就系爭加油站之營業損失補償具體審酌是否有上開情事，亦未就加油站是否屬第8點所指「營業性質特殊者」，予以審酌，自與上開內政部94年5月5日之訴願決定意旨有悖等由為據。
五、上訴意旨略謂：按原審判決認本件應依內政部89年2月10日函釋之意旨辦理系爭加油站之營業損失補償，進而認定上訴人對於被上訴人所爭議之加水加氣區、油槽（油槽間距部分）、車道等面積是否應計入營業損失，以營業損失補償基準為依據，而與其他被上訴人未爭議部分之營業損失計算，適用不同之依據，自與實體從舊之處理原則有違，其前後理由矛盾，原審判決亦未說明分別適用之法律依據，顯有判決理由不備及理由矛盾之違背法令。況本件被上訴人所爭議之加水加氣區、油槽（油槽間距部分）、車道等，是否屬建築改良物，原審判決亦未加以審究，而逕認符合土地徵收條例第33條之規定屬法定補償範圍，自難認無適用法規顯有錯誤之處。再者，原審判決認原處分有違實體從舊之處理原則，顯係誤認實體從舊之真意，蓋所謂實體從舊，係指實體法法律有變更，又未規定如何適用新、舊法規時，始有適用，查本件上訴人依土地徵收條例第33條及營業損失補償基準第3點規定，另為不再予以補償之處分，乃係依法所為之行政處分，絕無違反實體從舊之處理原則。且相類案件即臨海加油站有限公司之補償事務事件，原審法院99年度訴更一字第17號判決，認該案原處分以營業損失補償基準第3點為據，對營業損失部分不再另予補償，核無違誤為由，判決駁回臨海加油站有限公司之訴，亦證上訴人之原處分並無違誤云云。
六、本院按：㈠本件上訴人臺中縣政府於99年12月25日改制為臺中市政府，代表人原係 黃仲生 ，現已變更為胡志強，上訴人之代表人聲明承受訴訟，經核並無不合，應予准許。㈡行政行為是否違法，行政法院原則上有完全審查權。訴願法第96條規定：「原行政處分經撤銷後，原行政處分機關須重為處分者，應依訴願決定意旨為之，並將處理情形以書面告知受理訴願機關。」惟訴願決定撤銷原行政處分之理由不一，有係因據以處分之事實未臻明確，有係因據以處分之法規適用錯誤，參酌司法院釋字第368號解釋意旨，如訴願決定係指摘事件之事實尚欠明瞭，應由原處分機關調查事證另為處分時，該機關即應依決定意旨或本於職權調查事證，倘依重為調查結果認定之事實，認前處分適用法規並無錯誤，得維持已撤銷之前處分見解；若訴願決定係指摘其適用法律之見解有違誤時，自應受該訴願決定之拘束。然基於行政法院之完全審查權，行政法院得就行政行為之是否違法予以審查，苟訴願決定之法律見解與法有違，行政法院不得未加審查，即逕認違背訴願決定意旨所作成之行政處分為違誤。㈢經查，內政部94年5月5日臺內訴字第0930009307號訴願決定撤銷上訴人93年2月18日府地權字第0930039925號函處分，係認「……訴願人所有被徵收之建築改良物（主體加油站）之停業損失，原處分機關自應依上開更正徵收公告（即上訴人89年4月14日公告）當時適用之徵收補償相關法令規定辦理，即依本部89年2月10日以台內地字第8968329號函示規定，得由需用地機關參照以往營業損失補償金發給標準，與業者協議補償之；協議不成，則俟營業損失補償基準函頒實施後，再依規定辦理。惟依卷附資料，並無任何協議補償之相關資料，則本案若未經協議或協議不成時，自應依本部89年12月30日台內地字第8971251號函訂定之建築改良物徵收營業損失補償基準規定辦理。基此，訴願人所有被徵收之建築改良物（主體加油站）之停業損失，原處分機關既認定加油站係屬營業性質特殊者，自應依上開基準第8點辦理，則本案爭點停業損失補償金額，有關面積之計算，究應參照第6點僅以加油站主體建物、實際拆除面積為依據，抑或應及於與營業有關之加○○○區0000000道面積（營業主體建物以外），仍有待斟酌……原處分機關逕以93年2月18日府地權字第093003925號函知訴願人領取複估後增加之停業損失補償金額192,171元（即加○○○區0000000道不計入營業面積），即有可議」為由。足見該訴願決定認本案應依上訴人89年4月14日公告當時適用之徵收補償相關法令規定即依內政部89年2月10日函釋規定辦理，如達成協議，固無問題；如未經協議或協議不成，則有「營業損失補償基準」之適用，並以上訴人認加油站係屬營業性質特殊，有「營業損失補償基準」第8條之適用，則營業主體建物以外，而與營業有關之加○○○區0000000道面積，是否計入拆除面積，亦應予以斟酌。上訴人於重為原處分時，以未達協議為由，適用「營業損失補償基準」第3點之規定，不再補償被上訴人，顯已依訴願決定意旨為之，上訴人並主張本件被上訴人營業損失之補償既得依「營業損失補償基準」第3點為計算，自無依第6點按拆除面積計算，抑依第8點委託專業機構查估之問題，原審法院以上訴人所為之原處分未依訴願決定意旨為之，而違反訴願法第96條規定之情事，即認原處分違誤，自有未完盡行政法院就行政行為應為完全審查之職責。㈣又查，本件上訴人重為之原處分，以被上訴人已就營業損失之補償領取1,011,920元，認被上訴人與上訴人就營業損失已有「協議」，並以被上訴人不服該協議內容，乃依「營業損失補償基準」第3點之規定，不再補償被上訴人。原審判決以原處分既認兩造當事人已有協議，自不得再依「營業損失補償基準」辦理，詎竟依「營業損失補償基準」第3點辦理，理由前後相互矛盾等情。然解釋意思表示應探求當事人之真意，不得拘泥於所用文句。本件參酌原處分說明二（四）所載：「本案營業損失……前後共計1,011,920元，業由貴公司領訖，其，……因貴公司仍不服該協議內容，要求本府按訴願書意旨，依內政部訂頒營業損失補償基準，本於權責審酌處理」等語，足見原處分似僅謂被上訴人領取營業損失1,011,920元，具有協議性質而已，並非謂兩造已達成協議，否則原處分即無需載明被上訴人不服該協議內容等語，原審判決遽認原處分之此記載即為兩造達成協議，而無「營業損失補償基準」之適用，並以原處分適用「營業損失補償基準」第3點之規定，駁回被上訴人之請求，理由前後矛盾，自嫌速斷。㈤復按：土地徵收條例第60條規定：
「本條例施行前，已公告徵收但尚未辦竣結案者，除本條例另有規定外，應依其公告徵收時所依據之法律規定，繼續辦理結案。」另土地法第227條規定：「直轄市或縣（市）地政機關於接到中央地政機關通知核准徵收土地案時，應即公告，並通知土地所有權人及他項權利人。」此之公告即徵收公告。又「（第1項）徵收土地應給予之補償地價、補償費及遷移費，由該管直轄市或縣（市）地政機關規定之。（第2項）前項補償地價、補償費及遷移費，均由需用土地人負擔，並繳交該管直轄市或縣（市）地政機關轉發之。」土地法第236條亦定有明文。是有關土地徵收之補償處分，乃直轄市或縣（市）地政機關所為處分。徵收實務上，直轄市或縣（市）地政機關於辦理核准徵收處分之徵收公告時，亦就徵收補償之處分，於同件公告中併予公告，此之補償公告，則非土地徵收條例第60條所指之公告。則欲依土地徵收條例第60條，決定是否適用土地徵收條例施行前之法令，須先細究直轄市或縣（市）地政機關前開公告，究係徵收公告抑補償公告。經查：本件被上訴人對於其原有被徵收之建築改良物，認有短估、漏估，要求複估，需用土地人國工局乃委託 蔡崇 和建築師事務所重新辦理查估，經上訴人審核後，作成89年4月14日公告，此為原審依法認定之事實。觀之該公告內容，似係針對被上訴人所主張短估、漏估部分之應否補償而為，性質上似為補償公告，而非徵收公告。然觀之卷內相關資料，無法得知中央地政機關內政部是否已就本件建築改良物重為徵收處分或為更正徵收，而有重為徵收公告之必要。則原判決認前開公告為屬行政處分之「第二次裁決」之徵收公告，即嫌速斷。而前開徵收公告究竟有無經撤銷或變更，關係本件兩造間之爭執究竟應適用土地徵收條例或該條例施行前之法令以為判斷，原審就此應予查明，乃未予查明，亦有疏漏。㈥綜上所述，原審判決既有如上之違誤，上訴人據以指摘原判決違誤，求為廢棄，為有理由，惟因本件事實尚未臻明確，有由原審法院再為調查審認之必要，爰將原判決廢棄，發回原審法院另為適法之裁判。
七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項前段，判決如主文。
中華民國100年7月21日
最高行政法院第四庭
審判長法官吳明鴻
法官林茂權法官侯東昇法官黃秋鴻法官陳國成以上正本證明與原本無異中華民國100年7月25日
書記官葛雅慎