最高行政法院97年度判字第385號判決

裁判字號：最高行政法院97年判字第385號判決

裁判日期：民國97年05月08日

裁判案由：違反海關管理貨櫃辦法

最高行政法院判決
97年度判字第00385號上訴人財政部基隆關稅局代表人丘欣被上訴人弘貿貨櫃倉儲企業股份有限公司（原名大宇貨櫃倉
儲企業股份有限公司）代表人甲○○上列當事人間違反海關管理貨櫃辦法事件，上訴人對於中華民國95年6月15日臺北高等行政法院95年度訴更一字第9號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、民國90年4月30日由「SHANGHAIEXPRESS」輪第V-SXX015航次（海關掛號：90/2360）自基隆港卸下兩只冷凍櫃（櫃號PCIU-0000000號、PCIU-0000000號）進儲被上訴人所經營大宇貨櫃集散站，其中櫃號PCIU-0000000號，經上訴人稽查組關員於碼頭辦理檢視時，經核艙單申報為PORKOFFAL，而檢查結果發現來貨有豬腳筋，乃繕具（90）稽字第2011號通報單。嗣於同年5月22日進口人安河有限公司委託報關行報關，同時檢附退運申請書以「來貨品質不符本公司訂單要求」，向上訴人所屬暖暖支局申請退運出口。經上訴人於同年5月24日辦理查驗，因內政部警政署保安警察第三總隊（下稱保三總隊）第二大隊曾以「進口貨櫃（物）安全檢查報告單」通知會檢，經上訴人驗貨員會同該大隊隊員查驗結果，進口報單號碼：AN/90/2360/0040（櫃號PCIU-0000000號）第1項所報PORKOFFAL（豬腸），重量23,815公斤，第2項TENDO
NOFUNGUIS（豬腳筋）重量為80公斤，另進口報單號碼：AN/90/2360/0041（櫃號PCIU-0000000號）所報PORKOFFAL（豬腸），重量22,700公斤。同年5月30日進口人因退運需改搭別艘船請求換櫃，委請船公司台灣快桅股份有限公司基隆分公司向上訴人駐庫關員申請換櫃，將原櫃號第PCIU-0000000號換櫃為MAEU-0000000號，原櫃號第PCIU-0000000換櫃為MWCU-0000000號。次日（31日）上午在2名駐庫關員全程監視下完成換櫃工作，駐庫關員復感來貨屬敏感貨物，俟換櫃作業完畢當場於每櫃上各以海關鋼纜封條7枚，並另向船公司洽借子彈型封條2枚加以固封，囑被上訴人加強監管。惟於90年6月7日上訴人所屬暖暖支局辦理退運出口押運出站前，其駐庫關員核對封條時發現封條有異，乃以電話通知該支局稽查股股長及政風室股長，會同先開啟櫃號MWCU-0000000號貨櫃檢視，赫然發現部分箱內僅有少許豬血、肺等，其餘均為冰塊，顯有蹊蹺，隨即責請被上訴人過磅重量，其中櫃號MWCU-0000000號櫃內貨物重13,420公斤，另只櫃號MAEU-0000000號櫃內貨物重15,920公斤，核與進站時過磅單，櫃號MWCU-0000000號內貨物重26,755公斤，櫃號MAEU-0000000號櫃內貨物重24,695公斤，相較下有鉅量短少情形。同日該支局即指派原驗貨員會同保三總隊第二大隊隊員複驗，經複驗結果為櫃內所存貨物九成為冰塊，其餘主要貨物為豬肺、豬血、豬骨，均不具商業價值，而原查驗貨物豬腸、豬腳筋卻均已不見。案經上訴人查核貨櫃封條有遭調換及毀損情形，認系爭櫃內貨物於存站期間遭掉包，被上訴人顯有對存站未稅貨物，未善盡保管責任之違章行為，違反行為時即90年4月30日修正公布之海關管理貨櫃辦法第5條及第26條之規定，上訴人乃於91年5月23日以基普暖字第91103229號函（下稱原處分）檢附進口貨物各項稅款繳納證，通知被上訴人應負責繳納遭掉包短少貨物之進口稅費，計新台幣（下同）1,586,117元（包括進口關稅1,563,280元、商港建設費9,451元、推廣貿易服務費13,386元）。被上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。經原審法院以92年度訴字第1603號判決撤銷訴願決定及原處分後，上訴人不服，提起上訴，經本院以94年度判字第2019號判決廢棄原判決，發回原審法院更為審理。經原審法院判決後，上訴人復提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張略謂：㈠、本案前經原審法院及上訴審法院判明，應依處分作成時之法律或事實狀態以為處分依據，即依90年12月30日修正公布之海關管理貨櫃集散站辦法規定辦理。次查，90年4月30日修正公布之海關管理貨櫃辦法第26條第1項規定，原無法律之規定與授權，自行政程序法施行日（90年1月1日）起即失其效力。嗣經90年10月31日修正納入關稅法第82條及第90條規定，此舉僅為90年4月30日修正公布之海關管理貨櫃辦法第26條第1項取得法律授權之依據，並非將該法條提升至關稅法位階。縱令90年4月30日修正公布之海關管理貨櫃辦法已取得法律授權，仍應就海關管理貨櫃辦法第26條第1項有關補繳進口稅捐，或予以警告、或停止一定期間進儲業務或廢止集散登記證處分之構成要件及具體內容，於90年12月30日修正公布之海關管理貨櫃集散辦法條文中明確規定，始屬合法。查90年12月30日修正公布之海關管理貨櫃集散站辦法，未有補繳進口稅捐之規定，故上訴人依海關管理貨櫃辦法（不論新舊法規），予以追繳進口稅捐之處分，即屬違法無疑。㈡、上訴人於行政處分作成時（91年5月23日），90年10月31日修正公布之關稅法第90條早已實行，上訴人未參酌90年10月31日修正公布之關稅法第90條規定向被上訴人追繳進口稅捐之處分，反依廢止之90年4月30日修正公布之海關管理貨櫃辦法第26條第1項規定，追繳進口稅捐之行為，顯係法規適用錯誤。㈢、按依90年4月30日修正公布之海關管理貨櫃辦法第26條第1項規定所應論處之客體為任何形式之涉案行為人（當然包括集散站業者），並對之「追繳」進口稅捐及依海關緝私條例有關規定處罰外，並「得」撤銷集散站登記證。切不可因集散站一有貨物短少之情事，尚未查明原委，又未列舉涉案事證，即逕自向集散站業者追繳進口稅捐及依海關緝私條例處罰，有違憲法第19條租稅法律主義之本旨及公平原則。㈣、依據改制前本院86年度判字第878號判決意旨，即在海關所監管之貨櫃集散站，有發生存站貨物短少或調包情事，所轄海關應查明原委或俟治安機關調查結果或待司法機關判決認明事證確鑿後，始得對涉案者依90年4月30日修正公布之海關管理貨櫃辦法第26條規定處理。本件上訴人應依據前開判決文意旨，比照對類似案件處置模式，儘速查明被上訴人及員工是否涉案，或俟治安機關調查結果或待司法機關判決認明事證後再行議處，方符90年4月30日修正公布之海關管理貨櫃辦法第26條規定。㈤、依上訴人所陳述之違章情事，被上訴人應屬違反90年10月31日修正公布之關稅法第82條及90年12月30日修正公布之海關管理貨櫃集散站辦法第7條第1款規定，上訴人亦應依同辦法第27條規定予以處分。上訴人不察，逕以90年4月30日修正公布之海關管理貨櫃辦法第5條第1款及同辦法第26條規定，對被上訴人追繳進口稅費之處分，似嫌率斷且顯與司法院釋字第313號、第394號、第402號解釋有違，亦與行政程序法基本原則相牴觸。㈥、本案至今上訴人尚未通知被上訴人，就所發生之違規情事陳述意見，即逕依90年4月30日修正公布之海關管理貨櫃辦法對被上訴人追繳進口稅費之行為，有違行政程序法第6條、第9條、第10條、第39條、第102條等規定，原處分及訴願決定顯有重大瑕疵等語。求為判決訴願決定及原處分均撤銷。
三、上訴人則略以：㈠、本案貨櫃係於退運出口押運出站時，為上訴人駐庫關員發現封條有異，進而發覺櫃內貨物遭掉包違章事實，案經上訴人查證結果：該貨櫃進站時過磅之重量與案發時過磅之重量明顯不符；且原查驗及複驗結果貨物內容不相同；駐庫關員監視換櫃後，其加封封條經遭偽造等，而其違規行為發生時、地，係在存站期間。被上訴人自難免除其對存站貨物未善盡保管責任，上訴人依行為時即90年4月30日修正公布之海關管理貨櫃辦法第26條規定，於91年5月23日函請被上訴人繳納短少貨物之進口稅費。查處分時雖行為時之海關管理貨櫃辦法已改為海關管理貨櫃集散站辦法，且後者不再規範貨櫃站負責人負責繳納遭掉包短少貨物之進口稅費。惟依實體從舊原則，上訴人引用行為時法規為處分即無違法之處。㈡、90年12月31日修正公布之海關管理貨櫃集散站辦法雖不再規範貨櫃集散站負責人負責繳納遭掉包短少貨物之進口稅費。然90年10月31日修正公布之關稅法第90條已將此項處罰規定納入規範，故此項處罰規定並未因前後法不同而消失。若依行政罰法從新從輕原則，91年5月23日處分時依從新原則，上訴人除依90年10月31日修正公布之關稅法第90條規定，處以集散站負責人負責繳納遭掉包短少貨物之進口稅費外，還得再依90年12月31日修正公布之海關管理貨櫃集散站辦法處以罰鍰或警告，處分結果將比原處分重，違背行政罰法從新從輕原則中但書規定。是以，上訴人所作原處分皆能符合行政罰法規定，亦符合行政法「依行為時法」、「實體從舊」、「從新從輕」等原則。㈢、按90年4月30日修正公布之海關管理貨櫃辦法第26條規定及86年5月7日修正公布之關稅法第4條及同法施行細則第3條第3項所定，參照司法院釋字第219號解釋，即可知前開海關管理貨櫃辦法第26條規定係依86年5月7日修正公布之關稅法第4條「貨物之持有人為納稅義務人」之意旨而訂定，以確保海關對於存站貨物之監視效果，防止走私，為增進公共利益所必須。本案進儲被上訴人貨櫃集散站之未稅貨物，被上訴人即為貨物之持有人，其執持占有之貨物未經完成海關放行手續前即因保管不當被掉包偷運出站，則上訴人依90年4月30日修正公布之海關管理貨櫃辦法第26條規定向遭掉包當時持有未稅貨物之被上訴人追繳進口稅費，與憲法第19條租稅法定主義並無牴觸。㈣、行政程序法第174條之1規定，行政機關訂定之命令，須於92年12月31日前增修法律規定或以法律明列其授權依據。「海關管理貨櫃辦法」係於90年12月30日經財政部以台財關字第0900550941號令修正為「海關管理貨櫃集散站辦法」，本案行為發生時間為90年6月7日，上訴人依90年4月30日修正公布之海關管理貨櫃辦法第26條規定，函知上訴人繳納進口稅費，於法應無不合等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，略以：㈠、本件系爭櫃內之貨物，係於存放於被上訴人所經營之貨櫃集散站期間遭掉包之事實，有原處分卷可稽，並為兩造所不爭執，事證明確，被上訴人顯有對存站未稅貨物，未善盡保管責任之違章行為，違反行為時即90年4月30日修正公布之海關管理貨櫃辦法第5條及第26條之規定，上訴人乃以原處分檢附進口貨物各項稅款繳納證，通知被上訴人應負責繳納遭掉包短少貨物之進口稅費，計1,586,117元，固非無見；惟按比較新舊法應以整體規定為之，不應僅以部分規定作比較。本件行為時即90年4月30日修正公布之海關管理貨櫃辦法第26條第1項固規定「集散站對存站貨物負保管責任。如發現有冒領、頂替、變更標記、號碼、包裝或偽造證件矇混提運出站、或其他非人力所不能抗拒之原因，致貨物短少時，除應由集散站負責繳納進口稅捐及依海關緝私條例或其他有關法令規定處理外，並得視情節輕重予以警告或停止一定期間受理其申報貨櫃及貨物之進儲業務，其重大過失或勾串參與走私者，並得撤銷海關所發之集散站登記證。」，惟因上開「就貨物短少時，應由集散站負責繳納進口稅捐」之規定，缺乏法律明文規定，主管機關財政部遂依90年1月1日施行之行政程序法第174條之1規定，於90年10月31日修正公布之關稅法第90條規定「保稅運貨工具載運之貨物及貨棧、貨櫃集散站、保稅倉庫、免稅商店儲存之貨物，如有非法提運、遺失、遭竊或其他原因致貨物短少者，業者應負責補繳短少之進口稅捐。」（按現行關稅法規定於第7條）；另就海關管理貨櫃集散站辦法則於90年12月30日修正公布第27條規定「集散站業者違反．．．第7條第1款．．．規定，海關得予以警告並限期改正或處新台幣6千元以上1萬5千元以下罰鍰，連續處罰3次仍未完成改正者，得停止6個月以下進儲貨櫃及貨物或廢止其登記。」。亦即行為時依90年4月30日修正公布之海關管理貨櫃辦法第26條規定，被上訴人應負本件繳納進口稅捐之責，而上訴人為原處分時即90年12月30日修正公布之海關管理貨櫃集散站辦法第27條，僅規定警告並限期改正或處罰鍰或停止進儲貨櫃及貨物或廢止其登記之處分；將關於補繳短少之進口稅捐事項，則於90年10月31日修正公布之關稅法第90條規定之，並非前揭辦法變更而免除貨櫃集散站業者之補繳短少之進口稅捐之責。㈡、次查，集散站業者如經查獲違反90年4月30日修正公布之海關管理貨櫃辦法第26條規定情事者，海關僅依該規定處分集散站負責繳納進口稅捐，固有違反法律保留原則之虞；惟按「關稅納稅義務人為收貨人、提貨單或貨物持有人」及「所稱貨物持有人，指持有應稅未稅貨物之人．．．。」為86年5月7日修正公布之行為時關稅法第4條及同法施行細則第3條第3項所明定，本件被上訴人依處分時關稅法第5條（行為時關稅法第4條）規定，本為關稅納稅義務人，即上訴人原處分僅生適用行為時海關管理貨櫃辦法第26條規定為處分是否正確適用法律之問題，尚不生令非關稅納稅義務人繳納關稅之違法性問題。㈢、末按「關於撤銷訴訟，法院審查原處分合法性之基準時點，係以處分時之事實及法律狀態為其基準時點」（本院92年度判字第1005號判決參照），準此，本件上訴人為原處分時，即應以原處分時，就貨櫃集散站業者對於所監管下貨物短少之補繳進口稅捐之關稅法特別規定為處分依據，方屬適法；另者，由行政程序法第174條之1規定觀之，相關法規既已依該條規定修訂，而上訴人竟仍執著於「依行為時法」、「實體從舊」之原則，適用欠缺法律明確授權之修正前海關管理貨櫃辦法第26條規定為其處分依據，其處分自有違誤，因將原決定及原處分均予撤銷。
五、本院按：㈠、按撤銷訴訟係由行政法院事後檢視行政行為之合法性，故判斷該訴訟類型行政處分合法性之基準時，為原處分發布時之事實或法律狀態。本件於90年4月30日由「SHANGHAIEXPRESS」輪卸下兩只冷凍櫃，進儲被上訴人所經營大宇貨櫃集散站，經上訴人於同年5月24日辦理查驗結果，該兩只冷凍櫃內裝豬腸及豬腳筋。嗣於同年5月30日進口人因退運需改搭他船請求換櫃，惟於90年6月7日上訴人所屬暖暖支局辦理退運出口押運出站前，其駐庫關員核對封條時發現封條有異，乃會同啟櫃，複驗結果櫃內所存貨物九成為冰塊，其餘主要貨物為豬肺、豬血、豬骨，均不具商業價值，而原查驗貨物豬腸、豬腳筋卻均已不見。被上訴人顯有對存站未稅貨物，未善盡保管責任之違章行為，為原審確定之事實。㈡、本件於90年6月7日發現系爭貨櫃內貨物被調包時之海關管理貨櫃辦法（90年4月30日修正公布）第26條第1項規定：「集散站對存站貨物負保管責任。如發現有冒領、頂替、變更標記、號碼、包裝或偽造證件矇混提運出站、或其他非人力所不能抗拒之原因，致貨物短少時，除應由集散站負責繳納進口稅捐及依海關緝私條例或其他有關法令規定處理外，並得視情節輕重予以警告或停止一定期間受理其申報貨櫃及貨物之進儲業務，其重大過失或勾串參與走私者，並得撤銷海關所發之集散站登記證。」嗣為配合行政程序法施行，乃於90年10月31日修正公布之關稅法第90條規定：「保稅運貨工具載運之貨物及貨棧、貨櫃集散站、保稅倉庫、免稅商店儲存之貨物，如有非法提運、遺失、遭竊或其他原因致貨物短少者，業者應負責補繳短少之進口稅捐。」，並將海關管理貨櫃辦法於90年12月30日修正為海關管理貨櫃集散站辦法，於第27條規定：「集散站業者違反．．．第七條第一款．．．規定，海關得予以警告並限期改正或處新台幣六千元以上一萬五千元以下罰鍰，連續處罰三次仍未完成改正者，得停止六個月以下進儲貨櫃及貨物或廢止其登記。」則上訴人於91年5月23日為通知被上訴人負責繳納遭掉包短少貨物之進口稅費之原處分發布時，海關管理貨櫃辦法業經修正為海關管理貨櫃集散站辦法，已無由集散站業者負責繳納進口稅捐之明文，原判決以上訴人應依原處分發布時之關稅法第90條為處分依據，其卻依修正前海關管理貨櫃辦法第26條為處分依據，自有違誤，遂將訴願決定及原處分均予撤銷，實屬正當。上訴意旨猶執其依行為時之海關管理貨櫃辦法第26條命被上訴人繳納稅款，並無不合等語，指摘原判決違誤，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國97年5月8日
最高行政法院第四庭
審判長法官鍾耀光
法官吳慧娟法官姜仁脩法官劉介中法官王德麟以上正本證明與原本無異中華民國97年5月8日
書記官黃淑櫻