裁判字號：臺北高等行政法院93年訴字第2248號判決
裁判日期：民國94年08月04日
裁判案由：有關河川地事務
臺北高等行政法院判決
93年度訴字第02248號原告甲○○訴訟代理人 陳倉富 律師被告經濟部水利署第一河川局代表人 蔡萬宮 （局長）住同上訴訟代理人 李秋銘 律師上列當事人間因有關河川地事務事件，原告不服經濟部中華民國93年5月19日經訴字第09306218150號訴願決定，提起行政訴訟。
本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：緣原告為其所有及承租之坐落宜蘭縣○○鄉○○○段八王圍小段234及234之1、之2、之3、之12、之20、之
22、之30、之32、之33、之34等11筆私有河川地種植之需，於民國（下同）92年9月22日向被告申請位於宜蘭縣○○鄉○○○段八王圍小段3號蘭陽溪河川公地施設便道，長度1,364公尺，寬度3公尺，總面積4,094平方公尺；經被告實地勘查該河川公地右岸私有土地當時尚無種植作物，而所申設河床便道須橫越蘭陽溪，考量河川水位隨時有暴漲淹沒便道之危險，慮及人車安全及河川管理能力，且尚有替代道路足敷通行等因素，乃以92年10月20日水一管字第09250047950號函（下稱系爭處分）復礙難同意並檢還申請件之處分。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、兩造之主張：
甲、原告主張之理由：
一、系爭處分所謂考量河川水位隨時有暴漲淹沒便道之危險，慮及人車安全，河川管理能力云云而言，按經濟部水利署92年1月訂頒「河川區域內申請施設運輸路、便橋、越堤路案件審查注意事項」（下稱審查注意事項）第4點及第5點業已明定，運輸路之使用以非汛期（枯水期）之白天通行為原則，如需於汛期或夜間通行使用，申請人應附加強管制計畫，並要求申請人切結該道路使用期間發生之交通及意外事故均由申請人負責；颱風、豪雨洪水預報或上游水庫洩洪預報時，申請人應配合實際需要予以封閉。以上規定被告否准之理由已明確有相關之因應措施，並非被告所需憑空予以臆測，顯見被告系爭處分所否准之理由，應屬無稽。又被告所謂尚有替代道路足敷通行之理由，亦屬自行杜撰而與現況不符。按原告所有及承租之上開11筆私有耕地，因位於蘭陽溪河床內，舉凡耕作、收成等農事工作均需要搬運，該區域之現況上目前並無適當或可替代之道路足供通行以至系爭耕地；且原告之住所即宜蘭縣○○鄉○○村○○鄰○○路○號房屋，僅位於系爭耕地對岸約1.5公里處，如需以申設便道○○○鄉○道大同鄉取道而行，需多行20餘公里，多費時20倍之時間，且無道路可跨越堤防；又若以兩邊上游、下游堤防繞道申設河床便道，兩邊之便道各需約3公里之距離，且牽涉之層面更廣，均非妥適之方案。從而，被告系爭處分此部分之理由，亦非適法。
二、有關訴願決定以「申請河川公地施設便道．．．須橫越蘭陽溪，來回行程約3公里深入河槽，路況險阻，往返河道從事種植，著實冒險」乙節，查原告所有及擬承租之耕地，係位於蘭陽溪砂石可採取區外之高灘地，並無所謂「深入河槽，路況險阻」空泛形容之情況，其事實僅為由住所之此岸到達耕地之彼岸（單程約1.5公里），需橫跨蘭陽溪河床，原告當然選擇可能洪水為害最少之處（高灘地），僅稍事整修河床即可成運輸路（以下簡稱「便道」），跨越主流部分約10餘公尺設置簡易便橋，供申請「自用」人車運輸通行，並未開放一般人車通行，捨此便道則原告須繞道蘭陽溪上下游往返需4、50公里，著實不便，依一般經驗法則為可預見之實際情況，此為全國各公私單位申請，及水利署所屬各河川局審核，施設河床運輸道及跨河便橋施設之標準想法及做法，原告於本案中並無特殊或有例外之情事，睽諸前揭審查注意事項，意在規範此一事實之作業及審查標準，本案已符合審查注意事項第2點第1款「㈠河川管理辦法第28條第1項規定申請河川區域內許可使用行為所需通行者」之規定。若如被告系爭處分之要求，豈非符合交通部頒之公路橋樑建設標準，否則都屬「深入河槽，路況險阻，往返河道，著實冒險」，若如被告之恣意要求，亦屬審查注意事項第2點第3款之規定事項，與本案無關。
三、另訴願決定稱「河床便道隨時有流失之可能，須時常整修維護，不符耕作效益，徒增河川管理之困難」乙節，更非屬被告審查本案之否准理由，查本便道為橫跨蘭陽溪之短期（農作期）施設，河川主流除非特大（如10年或20年頻率以上）之洪水，可能部分或片段便道或可流失外，並無如被告假設性且跨大之說詞，隨時有流失之可能，本案若蒙許可，為此審查注意事項第4、5點已有明確規範規定，亦為原告依一般經驗法則所知悉且應迴避者。「須時常整修維護」為原告自申請核准日起，為便利通行即應自行負擔之耕作成本及風險，此非為被告應為核准與否之審查項目，縱然「須時常整修維護」亦為施設單位為便利通行所需之付出成本，任何工程單位或施設單位所可知且不能例外，非獨原告可豁免，亦勿庸被告置喙。「不符耕作效益」是否符合「耕作效益」乙節，尚非如被告所稱應為事實審查之項目，且其非為農業輔導或金融輸困之權責機關，是否有逾越審查權責其理自明。公務員依法行政，本為公務員服務法第7條「公務員執行職務，應力求切實，不得畏難規避，互相推諉或無故稽延」所明定，何來徒增河川管理之困難。
四、訴願決定稱「況目前該河川公地右岸私有土地尚無種植作物，經審慎考量河川水位隨時有暴漲淹沒便道之危險，慮及人車安全及河川管理能力，且尚有替代道路足敷通行等因素，應避免設置為宜等語」乙節，「目前右岸私有土地尚無種植作物」係因本便道尚未核准，人車往返種植需繞道4、50公里實不符合耕作效益，耕地上下游其間並無其他替代道路可資橫越通行，不知被告所指「尚有替代道路足敷通行」位在何處？往返距離為何？請明確告知，俾利原告通行，若如訴願決定理由所載「惟查一段道路亦為替代道路，並非以河床便道為限，目前該區域於現有河川區域外已有從三星鄉繞道○○鄉○○道路，足敷使用」之既有道路，則其正為原告所指之「往返需繞道4、50公里」之道路，既需「繞道」何來「替代」之有，況且依前揭審查注意事項第2條規定是否有「替代道路」並非本案准否所應審查之要件；令原告不服者為申請之同時期，同樣河川公地有承租連綿2、30餘公頃，供非原藉本地農民種植西瓜者（原公地上也並無種植作物，如西瓜等），不知被告如何核准，而可不考量河川水位隨時有暴漲淹沒便道或耕地新植作物之危險；再近者，被告核准宜蘭縣政府於蘭陽溪河床之便道案，原已有平行兩岸之替代道路可供通行，其橫跨蘭陽溪之便道總長度10,000公尺、寬度10公尺，總面積100,000平方公尺，來回行程約20公里，比原告申請案相差約7倍，多出17公里路程，不知其依據及考量為何？是否其因為政府機關而可不「慮及人車安全及河川管理能力，且尚有替代道路足敷通行等因素」，而為行政程序法第6條禁止之差別待遇，及第8條踐踏人民合理之信賴，令原告大為不服，被告與渠等是否有其他不可告人之利益交換，尚待司法機關查明；被告又提及「河川管理能力」不知所指為何？
五、查被告所附之河川第38號斷面圖為90年12月經濟部水利署「主要採石河川砂石資源調查報告書」委託所測量之成果，其平均河床高為88.56公尺，主流現況Q100一百年洪水頻率，水理演算成果之水位為88.76公尺，計畫河床高為86.09公尺，依據被告所畫之尋常洪水位線，為83年被告依據80年測量所得之斷面，其平均河床高為90.86公尺，主流當時Q5，五年洪水頻率水理演算成果之水位為90.69公尺，不知被告是有意專業誤導或是一時未經查證率爾之誣陷，兩相合成，致有該段之推論，顯見被告之答辯證據不可採；再縱有被告所述情節有85%之河床高程低於尋常洪水位，考量通行安全，被告應積極協助或建議原告應施設便橋用維安全方屬正途，依前揭審查注意事項之規定，亦非不可申請之事項，而非不予受理而駁回申請。次查，被告有關斷面高程理由，無非欲以其專業而誤導大眾，本申設案位處蘭陽溪中游，屬荒溪型河川，平常除一定之小流量（約3~5立方公尺/秒）川流不息於固定河道（約1~20公尺斷面）外，其餘斷面（約700公尺）辮狀流路並無水流，本申請若蒙許可設置其使用時間，於前揭審查注意事項第4、5、7點內都有列舉且明確規定。被告以「．．．原告以河床之平均高程而為上開主張，自無理由」乙段，原告原指摘被告有意以其引用不同年度報告之不同測量及水理演算結果之「尋常洪水位」、「平均河床高」、「計畫洪水位」等數據兩相合成之專業移花接木手法而誤導大眾，並非原告有被告所指之主張。
六、至被告稱「．．．再參之原告經過多次申請，然其所申請河川公地右岸私有土地上卻一直未種植任何作物，更足證本件確無因種植需要而使用河川公地修築道路必要性」乙節，由於社會變遷農業耕作經營都已機械化，農地或耕地作物未達一定規模，其耕作並無經濟效益可言，再考量本案運輸路及便橋施設由於被告一直未予核准，若執意涉溪通行將影響耕作人、車安全及未蒙核准冒然進場施設便道將遭被告以違法取締之明謀陷井，可能得不償失，原告只有忍痛犧牲並非無種植需要，且其需要性不容被告單方推斷，否則守法之原告何需一再花費時間、金錢申請，原告不信政府之政策（都已訂有前揭審查注意事項）規範，豈能無端藉空泛之詞以「公共利益」、「河川管理」、「安全考量」為由，掩護其行政怠惰之行為。且按水利法第78條之1第4款規定河川區域內「種植植物」應申請許可，不問原有或新植，河川公有地或私有地應申請許可，河川管理辦法第59條對河川區域私有土地明定應申請許可，第61條更訂有河川區域私有土地管理機關擬訂清查計畫後依本辦法辦理申請許可，此舉被告已對憲法對人民財產權自由處分應予保障之侵害，再觀前揭審查注意事項，原河川公地或私有土地上是否有種植任何作物並非被告核准許可所應考量審查之項目，至於是否無因種植需要也應俟本案許可後，原告未在定期內種植任何作物，方有註銷許可處罰之依據，尚非被告於核准許可前之主觀推論，果如符合被告要求未經許可而先行種植作物，原告是否會被被告以未經許可違反使用管理或違反水利法第78條之1規定而處罰？且原告就本件申請之私有地尚無種植任何作物云云，予以否認，況被告亦未舉證以實其說，尚難遽予採信。
七、按「被告所慮及人車安全及河川管理能力」於前揭審查注意事項已有詳細規範記載，且為被告應辦事項，並無再授權被告裁量之處，本申設案並無不合前揭審查注意事項之處。再依現行河川管理辦法第52條第2項規定「非屬本法（按水利法）第78條之1規定應經許可使用者，進入河川行駛車輛得不經申請許可，但限於使用河川區域內現存之運輸路、便橋或越堤路，並自行注意安全。」觀之「得不經申請許可．．．並自行注意安全。」，本案同屬進入河川行駛車輛，且屬輕型交通量，僅便利耕作種植運輸所需而已，受限且屬水利法第78條之1規定應經許可使用事項，依規定原告不得不為之，以法例「舉輕明重原則」被告於本案觀點豈不自毀權責，有執之過嚴之嫌，再以被告無因同意同屬水利法第78條之1規定應經許可使用事項，宜蘭縣政府於本案上游採取砂石同樣於○○區○○設○○道行駛車輛之例，被告於本案違反行政程序法第6條規定禁止之差別待遇及比例原則。
八、本申請案自始即依被告原訂頒提供之申請書格式填寫辦理，且被告未曾以此為格式要件不符而退回原告之申請，此可由被告歷次處分函內可見，又由本申請案之圖、說內容隨處可客觀明白原告申請之意圖，尚符行為時河川管理辦法第28條第1項第3、4款之規定。
九、由上顯見被告認事用法已達「裁量濫用」，行政機關濫用裁量權，依行政訴訟法第4條第2項規定係以違法論。按河川管理辦法第31條對河川公地許可案件之申請人及受理機關對申請案之受理及駁回要件有明確之規定，就本案而言本條第2項末段規定「未領勘或不符合規定時，駁回其申請案」，查本案之申請無論就書面審查及事實審查（如前揭審查注意事項所欲規範者），並無有不符合規定之情節，且亦未指明本申請案與相關法條何處不合應以駁回者。又法律條文本身即為「公共利益」之具體化，而「公共利益」、「河川管理」、「安全考量」即為法律之目的；本案之申請依現行河川管理辦法第32條規定「管理機關收受使用申請書後，認為書件不完備或不明晰者，應10日內逐項列出，1次通知限期補正；逾期不補正或補正不完備者，駁回其申請。書件經審查完備者，應即定期勘查，必要時，並得會同有關機關為之。會勘時，申請人應到場或出具委託書委託他人代理領勘；未領勘或不符合規定時，駁回其申請案。」本條已明定管理機關收受使用申請書後之審查及駁回申請之原則，主管機關為期審查完備及明晰，另前揭審查注意事項以規範統一作業，並無有被告所臚列駁回原告申請內容之授權，顯見被告之駁回申請，違法至為明確。
十、至被告所辯宜蘭縣政府已函覆有建坤實業社等他人就部分土地申辦土石採取事宜云云，與本件因種植植物而申請施設便道本屬二事，並無牽涉。況宜蘭縣政府就上開土石採取案件無一准許，益見被告所辯無稽。
乙、被告主張之理由：
一、本件原告以其所有及租用於上開11筆私有耕地，因位於蘭陽溪河床內，舉凡耕作收成等農事工作，環顧四周並無適當之道路足供通行至系爭耕地，且原告住所僅位於系爭耕地對岸，相隔約1.5公里，乃向被告申請於同地段3號附近施設運輸道，以利通行耕作云云。惟查：
㈠按審查注意事項第2點明文規定：「申請在河川區域內設置
運輸路、便橋或越堤路者，以下列情形為限：㈠河川管理辦法第28條第1項規定申請河川區域內許可使用行為所需通行者。㈡因河川治理工程設施、公共灌溉設施或其他政府公共工程或管理上必要者。㈢政府施設作為臨時公共使用之交通道路者。」從而本件原告之請求，首應審酌者即為其請求是否合於審查注意事項第2點之規定。依河川管理辦法（91年5月29日經水字第09004624290號令發布）第28條第1項規定：「河川區域內之下列使用行為應向管理機關申請許可：一、種植植物。但私有土地依規定種植者，不在此限。二、施設、改建、修復或拆除建造物。三、採取土石。四、掘鑿、埋填或爆炸岩石。五、設置親水或美綠化設施。六、其他與河川管理有關之使用行為。」，故由審查注意事項第2點第1款之規定可知，得在河川區域內設置運輸路、便橋或越堤路者，須因申請在河川區域內許可為：「一、種植植物．．．」等行為，且因上開申請許可使用行為所需之通行時，方得申請在河川區域內設置運輸路、便橋或越堤路。故依審查注意事項第2點第1款規定申請在河川區域內設置運輸路、便橋或越堤路者，其前提即為行為人業已依河川管理辦法第28條第1項之規定事由向管理機關申請許可。然就本案而言，原告並未敘明其是否曾就上揭所規定之事由申請河川區域內許可使用行為，則原告自無從依審查注意事項第2點第1款規定申請在河川區域內設置運輸路、便橋或越堤路。
㈡次查審查注意事項第2點第2款、第3款之規定，均係就公共
工程或公共使用者而為規定，然本件原告係請求為私人使用，與公共工程或公共使用情形無涉，故原告亦無從依審查注意事項第2點第2款、第3款規定申請在河川區域內設置運輸路、便橋或越堤路。
二、次按水利法第78條之1規定：「河川區域內之下列行為應經許可：一、施設、改建、修護或拆除建造物。二、排注廢污水或引取用水。三、採取或堆置土石。四、種植植物。五、挖掘、埋填或變更河川區域內原有形態之使用行為。六、圍築魚塭、插、吊蚵或飼養牲畜。七、其他經主管機關公告與河川管理有關之使用行為。」，故依水利法第78條之1之規定可知，關於河川使用之行為，係採取許可制。另審查注意事項第3點亦規定：「申請於河川區域內施設運輸路、便橋或越堤路，應依河川管理辦法第28條及第40條規定申請許可後再行施設使用．．．。」，故依此一規定亦可知，關於在河川區域內施設運輸路、便橋或越堤路等行為，亦係採行許可制。因而主管機關就關於河川區域內施設運輸路、便橋或越堤路等行為，自得就公共利益、河川治理需求、管理上之必要性、安全考量等，依職權為准否之決定。經查：
㈠本件原告之申請，經被告實地勘查結果，原告所申請河川公
地右岸私有土地上目前無種植任何作物，尚無因種植需要而使用該河川公地修築道路之必要性。再參諸被告為查明原告所申請之11筆土地是否另有申辦土石採取，乃向宜蘭縣政府函查，嗣經宜蘭縣政府92年8月13日府工水字第0920096905號函覆被告謂：「貴局函○○○鄉○○○段八王圍小段234地號等11筆土地是否另有申辦土石採取案，查來函所示11筆土地除234之3、234之22等2筆土地外，其餘9筆土地分別由建紳實業社、德石砂石有限公司、建立砂石有限公司申請土石採取中．．．。」，故依前開宜蘭縣政府函示，更足證明原告主張要在系爭11筆土地上耕作，與事實並不相符。
㈡次查原告所申設河床便道須橫越蘭陽溪，該處為蘭陽溪之寬
廣行水區，且屬深水河槽地帶，此有該處附近之河川第38號斷面圖可參，依斷面圖可知，河床之斷面，其高低程並不相同，故河床為河川水位所淹沒之位址，並非以河床之平均高度為認定基礎，而應以河床高程是否低於尋常洪水位之位址來加以認定。查本件原告所申設河床便道須橫越蘭陽溪，該河段為辮狀流河川，原告申設地帶約700公尺位處低水流路處，汛期流水不息，且洪峰集流時間短暫，極易暴漲，其中約85%之河床高程普遍低於尋常洪水位，被告考量河川水位隨時有暴漲淹沒便道之危險，慮及人車安全及河川管理能力，自無法同意原告之請求，原告以河床之平均高程而為主張，自無理由。
㈢再河川之功用首在於排洩洪流，其非供通行之用，至於河川
內施設替代道路，乃屬例外之考量。就本件而言，原告之住處與其所稱欲種植之區域，有泰雅大橋及葫蘆堵大橋可供跨越河道，且有一般公路可供通行，亦即原告未有非使用河床便道即無從通行之情事存在。故縱認原告之耕作有機械化之必要，亦可經由泰雅大橋及葫蘆堵大橋跨越河道，由一般公路通行至其所欲種植之區域，根本無須涉溪通行耕作，而非有使用河床便道必要之情事。更何況種植區域所生產之作物並非即必須運至原告之住處，則種植作物與原告住處間並無必然使用河床便道之必然性，自難僅為便利原告自住處至種植區域，而枉顧公共利益、河川治理需求、河川管理、安全考量等因素，而准許原告之請求。從而被告依公共利益、河川管理、安全考量等，未准原告之請求，於法自無不合，原告主張被告有「行政怠惰」之情事云云，與事實根本不符。㈣按行政法院基於權力分立之原則，僅能審查行政機關之決定
是否合法，而不能審查行政機關如何決定始更符合行政目的，否則無異於以行政法院取代行政機關行使裁量權，此參諸行政訴訟法第4條第1項之規定，人民僅得對於違法行政處分提起行政訴訟。因之屬於行政裁量範圍，除有積極證據證明被告有濫用權力之情形外，因非屬系爭處分是否違法問題，即非屬行政法院審酌之範圍。就本件而言，關於在河川區域內施設運輸路、便橋或越堤路等行為，主管機關得就公共利益、河川治理需求、管理上之必要性、安全考量等，依職權為准否於河川區域內施設運輸路、便橋或越堤路等行為之決定。並未有任何違法之情形，亦無積極證據足資證明被告有濫用權力之情事，依前開說明，原告請求將原處分及訴願決定撤銷，即無理由。
三、原告前後5次提出請求，被告均就其請求內容，參酌公共利益、河川管理、安全考量等加以審酌，其後認原告之請求不應准許，乃未准原告之請求。故被告就原告之請求均依法定程序辦理，於法自無不合，更無原告所指被告有行政怠惰或權力濫用之情事。再參之原告經過多次申請，然其所申請河川公地右岸私有土地上卻一直未種植任何作物，更足證本件確無因種植需要而使用河川公地修築道路之必要性。
理由
一、按依審查注意事項第2點規定，申請在河川區域內設置運輸路、便橋或越堤路者，以下列情形為限：㈠河川管理辦法第28條第1項規定申請河川區域內許可使用行為所需通行者。
㈡因河川治理工程設施、公共灌溉設施或其他政府公共工程施工或管理上必要者。㈢政府施設作為臨時公共使用之交通道路者。再按依行為時河川管理辦法（91年5月29日經水字第09004624290號令發布）第28條第1項規定：「河川區域內之下列使用行為應向管理機關申請許可：一、種植植物。但私有土地依規定種植者，不在此限。二、施設、改建、修復或拆除建造物。三、採取土石。四、掘鑿、埋填或爆炸岩石。五、設置親水或美綠化設施。六、其他與河川管理有關之使用行為。」，故由審查注意事項第2點第1款之規定可知，得在河川區域內設置運輸路、便橋或越堤路者，須因申請在河川區域內許可為：「一、種植植物．．．」等行為，且因上開申請許可使用行為所需之通行時，方得申請在河川區域內設置運輸路、便橋或越堤路。故依審查注意事項第2點第1款規定申請在河川區域內設置運輸路、便橋或越堤路者，其前提即為行為人業依河川管理辦法第28條第1項之規定事由向管理機關申請許可。次按水利法第78條之1規定：「河川區域內之下列行為應經許可：一、施設、改建、修護或拆除建造物。二、排注廢污水或引取用水。三、採取或堆置土石。四、種植植物。五、挖掘、埋填或變更河川區域內原有形態之使用行為。六、圍築魚塭、插、吊蚵或飼養牲畜。七、其他經主管機關公告與河川管理有關之使用行為。」，故依水利法第78條之1之規定可知，關於河川使用之行為，係採取許可制。另審查注意事項第3點亦規定：「申請於河川區域內施設運輸路、便橋或越堤路，應依河川管理辦法第28條及第40條規定申請許可後再行施設使用．．．。」，故依此一規定亦可知，關於在河川區域內施設運輸路、便橋或越堤路等行為，亦係採行許可制。因而河川管理機關就關於河川區域內施設運輸路、便橋或越堤路等行為，自得就公共利益、河川治理需求、管理上之必要性、安全考量等，依職權為個案審查所擬施設之運輸道、便橋、越堤路等是否有影響水流渲洩與通行安全之虞，及是否已有其他一般道路可行替代等，審核是否許可使用，並非只要申請人提出申請，切結該道路使用期間發生之交通及意外事故均由申請人負責，即當然許可使用。
二、本件原告為坐落宜蘭縣○○鄉○○○段八王圍小段234號等
11筆土地種植之需，前於92年9月22日向被告申請位於宜蘭縣○○鄉○○○段八王圍小段3號蘭陽溪河川公地施設便道，經被告實地勘查該河川公地右岸私有土地目前尚無種植作物，此有會勘紀錄在卷可按，原告雖予以否認，然就上揭土地確有種植作物一節，並未舉證以實其說，礙難採信，故足認原告目前並未有於上揭土地種植作物之情形，尚難遽認原告有因種植需要而使用該河川公地修築道路之必要性。再參諸被告為查明原告所申請之11筆土地是否另有申辦土石採取，乃向宜蘭縣政府函查，嗣經宜蘭縣政府92年8月13日府工水字第0920096905號函覆被告謂：「貴局函○○○鄉○○○段八王圍小段234地號等11筆土地是否另有申辦土石採取案，查來函所示11筆土地除234之3、234之22等2筆土地外，其餘9筆土地分別由建紳實業社、德石砂石有限公司、建立砂石有限公司申請土石採取中．．．。」，有宜蘭縣政府上揭函在卷可按，故依前開宜蘭縣政府函示可知，可合理懷疑原告主張要在系爭11筆土地上耕作，確與事實並不相符。
三、次查原告所申設河床便道須橫越蘭陽溪，該處為蘭陽溪之寬廣行水區，且屬深水河槽地帶，此有該處附近之河川第38號斷面圖可參，依斷面圖可知，河床之斷面，其高低程並不相同，故河床為河川水位所淹沒之位址，並非以河床之平均高度為認定基礎，而應以河床高程是否低於尋常洪水位之位址來加以認定。查被告辯以本件原告所申設河床便道須橫越蘭陽溪，該河段為辮狀流河川，原告申設地帶約700公尺位處低水流路處，汛期流水不息，且洪峰集流時間短暫，極易暴漲，其中約85%之河床高程普遍低於尋常洪水位，被告考量河川水位隨時有暴漲淹沒便道之危險，慮及人車安全及河川管理能力，認無法同意原告之請求，被告依上揭公共安全、河川管理等理由，據以考量本件核准與否之依據，尚非無據。
四、再查河川之功用首在於排洩洪流，其非供通行之用，至於河川內施設替代道路，乃屬例外之考量。就本件而言，原告之住處與其所稱欲種植之區域，有泰雅大橋及葫蘆堵大橋可供跨越河道，且有一般公路可供通行，此為原告所不否認，亦即原告未有非使用河床便道即無從通行之情事存在。故縱認原告主張其耕作有機械化之必要，衡情，亦可經由泰雅大橋及葫蘆堵大橋跨越河道，由一般公路通行至其所欲種植之區域，故既有道路可供使用，根本無須涉溪通行耕作，而非必有使用河床便道之情事。更何況於種植區域所生產之作物並非即必須運至原告之住處，則種植作物與原告住處間亦無必然使用河床便道之必然性，自難僅為便利原告自住處至種植區域，而枉顧公共利益、河川治理需求、河川管理、安全考量等因素，而准許原告之請求。從而被告依公共利益、河川管理、安全考量等，並斟酌原告需求之必要性與否，未准原告之請求，於法自無不合。
五、復參諸行政訴訟法第4條第1項之規定，人民僅得對於違法行政處分提起行政訴訟。行政法院基於權力分立之原則，對於屬於行政裁量範圍，除有積極證據證明被告有濫用權力之情形外，因非屬系爭處分是否違法問題，即非屬行政法院審酌之範圍。就本件而言，關於在河川區域內施設運輸路、便橋或越堤路等行為，主管機關得就就公共利益、河川治理需求、管理上之必要性、安全考量等，依職權為准否於河川區域內施設運輸路、便橋或越堤路等行為之決定，經核被告就本案之裁量處分，並未有違法之情形，亦無積極證據足資證明被告有濫用權力之情事，依前開說明，原告請求將原處分及訴願決定撤銷，即無理由。
六、因此，本件被告以原告申請河川公地施設便道，長度1,364公尺，寬度3公尺，總面積達4,094平方公尺，須橫越蘭陽溪，來回行程約3公里，深入河槽，路況險阻，往返河道從事種植，著實冒險；且河床便道隨時有流失之可能，須時常整修維護，不符耕作效益，徒增河川管理之困難；況目前該河川公地右岸私有土地尚無種植作物，經審慎考量河川水位隨時有暴漲淹沒便道之危險，慮及人車安全及河川管理能力，且尚有替代道路足敷通行等因素，應避免設置為宜等語，乃以系爭處分函復原告，並無不當。從而，被告所為否准之處分，揆諸首揭規定及說明，洵無違誤。
七、另原告主張有其他申請獲准之案例，認被告有違平等原則云云，惟有關原告所提其他經被告核准案件，因個案情形不同，乃應由被告依具體個案情形決定是否為准駁之處分，原告自無從主張比附援引。又本件應審究者乃原告之申請是否合法，被告否准原告之申請究有無違法等問題，至於其他與本件原告申請不相關之申請案，被告是否為適法處分核與本件申請准否無關，故此部分本院認無庸予以審究，併此敘明。
八、綜上所述，原告所訴各節，均無可採，系爭處分否准原告之申請，認事用法，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告仍執前詞，提起本件撤銷訴訟，求為判決如聲明所示，為無理由，應予駁回。
九、兩造其餘主張及陳述，與本件判決結果不生影響，自毋庸一一審酌論究，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國94年8月4日
第一庭審判長法官姜素娥
法官陳國成法官陳秀媖上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國94年8月4日
書記官呂美玲