裁判字號：臺北高等行政法院95年訴字第1500號判決
裁判日期：民國96年01月11日
裁判案由：衛星廣播電視法
臺北高等行政法院判決
95年度訴字第01500號原告蓬萊仙山電影電視股份有限公司代表人甲○○訴訟代理人 劉思龍 律師複代理人 江大寧 律師被告國家通訊傳播委員會代表人乙○○訴訟代理人戊○○
丙○○丁○○上列當事人間因衛星廣播電視法事件，原告不服行政院中華民國
95年3月3日院臺訴字第0950083042號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：原告為經營「蓬萊仙山」頻道之衛星廣播電視事業，以所持行政院新聞局（以下簡稱新聞局）新廣字第2005（變1）號衛星廣播電視事業執照（以下簡稱電視執照）於民國（下同）94年8月2日屆滿，於94年2月28日向新聞局申請換發電視執照。經新聞局衛星廣播電視事業審查委員會（以下簡稱審查委員會）委員審閱文件及評分後，審查委員會94年6月23日第69次會議決議，將審查委員之審查意見送予原告據以提出補充說明，並擇期通知原告面談。新聞局以94年7月1日新廣4字第0940623565號函（以下簡稱94年7月1日函）送審查委員會對原告申請換發電視執照之意見，並限期於同年月4日前提出說明或改善計畫。原告據以提出補充說明資料，並於94年7月24日經審查委員會面談。旋審查委員會94年7月31日第70次會議決議，以「蓬萊仙山」頻道未依營運計畫內容執行，且節目廣告化及違反公序良俗情形嚴重，應不予換照。新聞局即以94年8月2日新廣4字第0940601003號處分書，以「蓬萊仙山」頻道營運計畫所載頻道節目規劃類型係以講古、布袋戲、民間偏方及青草類、宗教、命理為主，以發揚本土文化及本土精神為營運理念，惟經常播出與發揚本土化及本土精神不符之類似清涼秀節目，無法落實營運計畫之執行；且節目廣告化、違反法律強制或禁止規定、違反公序良俗情形嚴重，難以落實營運計畫所載編審制度，否准原告申請換發電視執照。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈原行政處分及訴願決定均撤銷。
⒉被告應准予原告換發「蓬萊仙山」頻道衛星廣播電視事業執照。
⒊訴訟費用由被告機關負擔。
㈡被告聲明求為判決：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：
甲、原告主張：
壹、程序部分：
一、原告曾向原處分機關及訴願審議委員會聲請調查證據及閱卷聲請均一併遭否准，懇請鈞院一併處理，理由如下：
㈠按行政程序法第45條第1項第8款，有關合議制機關之會議
紀錄應主動公開之。又依照原處分三、理由及法令依據欄（一）所示，原告係因2次審查委員會議進行之審查及決議，不予換發原告經營之「蓬萊仙山」頻道衛星廣播電視事業執照，才導致本件爭議之產生。而審查委員會係屬合議制機關，自應受前開法條之規範。豈料，新聞局竟誤以該審查委員會之會議記錄，屬行政程序法第46條第2項第1款所謂「行政決定前之擬搞或其他準備作業文件」為由，並援引違背行政程序法之下位法規「行政院新聞局衛星廣播電視事業審查委員會審查作業程序」（以下簡稱審查作業程序）第6點之規定，作為否准原告申請閱卷之法規依據，顯然違法，合先敘明。
㈡原告曾依訴願法第67條第2項規定，請求行政院訴願審議委
員會向新聞局調閱原處分書及審查委員會94年6月23日召開之第69次會議及同年7月31日召開之第70次審查會議相關會議記錄及會議資料第案件全部卷宗，惟均未獲首肯，是訴願機已有違前開訴願法及行政程序法之規定。
二、原行政處分書及審查委員會94年6月23日召開之第69次會議及同年7月31日召開之第70次審查會議相關會議記錄及會議資料案件全部卷宗並未全部送交鈞院。原告委任律師閱卷後，發現被告機關及新聞局並未將上開委員會審查之重要依據，如「評分表」及「複審面談記錄」等文件附卷，對原告申請換照之評分內容，無法進行合理有利之辯駁。綜上所陳，請求鈞院向被告機關調閱上開卷宗資料後，准予閱覽全部卷宗，以維法制。
貳、實體部分：
一、上開審查委員會於94年7月31日召開之第70次審查會議之會議記錄第1頁倒數第3行，有關原告換照准駁之決議，係以同意7票、不同意5票，不予換照。惟查：該會議記錄第2頁第1行所示，另兩家業者均以同意8票、不同意4票，通過換照審查及決議。也就是說在該次會議12位委員全數出席的情況下，原告僅因1票之差，未通過換照審查，合先敘明。
二、原告為衛星廣播電視節目供應者，即俗稱有線電視之「節目商」，並非「頻道商」或「系統商」不具市場上獨占寡占或壟斷地位：
㈠依新聞局所發電視執照所示，原告係屬為「衛星廣播電視節
目供應者」，即俗稱有線電視之「節目商」，節目商之數量龐大，且競爭激烈，與因頻道有限所形成之少數「頻道商」或因自然獨占或寡占而形成之少數幾家「系統商」不同。節目供應者比比皆是，原告係透過符合市場行情之付費方式，經由市場競爭而生存下來之節目商，透過高額之權利金或播送費等付費方式，向「頻道商」或「系統商」取得固定頻道供24小時播送由原告所製播之節目，完全不具市場上獨占寡占或壟斷地位。台灣國內之衛星廣播電視節目供應者，並未掌握稀有之衛星廣播電視「頻道」及「播送系統」，與八大美商之節目供應者所具有強大且獨占之國際競爭力者，是立場為完全不同。
㈡又被告於95年5月29日第63次委員會會議記錄中顯示，討論
事項第1案，有關「東森新聞S台營運復播配套措施討論案」，決議以「附負擔方式許可該公司申請換發執照」其後並以行政決定書，許可該公司換發執照，該處分書開宗明義表示：「本會對於廣電事業執照之換發，認為應與事業平時之行為分流管制。對於非利用稀有資源之媒體如衛星頻道，因其無總量管制，本會原則上均予換發；惟對於具有垂直整合優勢之集團性所屬衛星頻道，則是同利用稀有資源之事業，於換照時將要求其運作確實符合設立宗旨，並善盡企業社會責任及考量消費者權益」等語，恰與原告前開主張「原告為衛星廣播電視節目供應者，即俗稱有線電視之『節目商』，並非『頻道商』或『系統商』不具市場上獨占寡占或壟斷地位」等語相符，蓋原告係透過符合市場行情之付費方式，經由市場競爭而生存下來之節目商，透過高額之權利金或播送費等付費方式，向「頻道商」或「系統商」取得固定頻道供
24小時播送由原告所製播之節目，完全不具市場上獨占寡占或壟斷地位。原告確屬非利用稀有資源之媒體，原則上被告機關理應准予換發執照。
㈢況衛星廣播電視頻道資源與無線微波傳輸節目訊號（即無線
衛星電視台）或有限頻寬一般具有「稀有性」之性質，並無特別加以嚴格管制之必要，故本件系爭執照之申請或換發，不具「特許」事業之性質，主管機關之審查基準不應特別嚴格，為鼓勵衛星電視節目之多原發展，考量未來「數位電視」可同時容納5百台以上頻道節目之長遠發展，主管機關之「審核基準」實不宜過度嚴格，故主管機關之裁量權限應受到限制，而非「高度管制」，方符合鼓勵衛星電視事業健全發展之機制。
三、原處分決定所依據之法規有違法律保留原則：㈠按大法官會議釋字第514號解釋文略以：「人民營業之自由
為憲法上工作權及財產權所保障。有關營業許可之條件，營業應遵守之義務及違反義務應受之制裁，依憲法第23條規定，均應以法律定之，其內容更須符合該條規定之要件。若其限制，於性質上得由法律授權以命令補充規定時，授權之目的、內容及範圍應具體明確，始得據以發布命令，迭經本院解釋在案。」等語，可知本件涉及衛星廣播電視事業之經營，且原告為合法經營之衛星廣播電視事業之節目供應者，原處分機關若欲否准原告之換照申請，應屬限制或剝奪人民自由權利之事項，需有法律明定，所依據之法規命令，亦需有法律本身之明確授權。
㈡次按衛星廣播電視法（以下簡稱衛廣法）第6條固規定：「
申請衛星廣播電視事業之經營，應填具申請書及營運計畫，向主管機關提出申請，經審核許可，發給衛星廣播電視事業執照，始得營運。前項執照有效期限為6年，期限屆滿前6個月，衛星廣播電視事業應向主管機關申請換照。申請經營衛星廣播電視事業填具之申請書或營運計畫資料不全得補正者，主管機關應通知限期補正；逾期不補正或補正不全者，駁回其申請。申請換照時，亦同。主管機關應就衛星廣播電視事業所提出之營運計畫執行情形，每2年評鑑1次。前項評鑑結果未達營運計畫且得改正者，主管機關應通知限期改正；其無法改正，主管機關應撤銷衛星廣播電視許可，並註銷衛星廣播電視事業執照。」就有關主管機關之審核權限，究竟是「特許制」、「許可制」或「準則主義」容有不同見解，且縱使主管機關具有實質審查相關申請內容如「申請書」、「營運計畫」而及於「節目規劃」、「收費標準」等細節，並不表示主管機關可於超越母法範圍，僅憑同法第45條規定：「本法施行細則，由主管機關定之。」等語，即未經立法者事先同意，於施行細則中另定審查基準。蓋有關許可系爭執照之申請或換發，均攸關營業許可之條件，營業應遵守之義務及違反義務應受之制裁，屬法律保留事項。綜觀衛星廣播電視法，並未明確授權原處分機關得依職權另定不予換發執照之事由。
㈢又衛廣法施行細則第4條雖規定：「主管機關於受理本法第
6條第2項申請換照時，除審核其申請書及營運計畫外，並應審酌下列事項：一、營運計畫執行情形之評鑑結果及改正情形。二、違反本法之紀錄。三、播送之節目及廣告侵害他人權利之紀錄。四、對於訂戶紛爭之處理。」該申請換照審查基準並無法律直接明文授權，已與法律保留原則不符，則以此等法規命令作為審查原告換發執照之基準，合法性已有疑問。
四、原行政處分所為否准原告換發執照之理由，違反比例原則：㈠按大法官會議解釋釋字第509號解釋文略以：「言論自由為
人民之基本權利，憲法第11條有明文保障，國家應給予最大限度之維護，俾其實現自我、溝通意見、追求真理及監督各種政治或社會活動之功能得以發揮。惟為兼顧對個人名譽、隱私及公共利益之保護，法律尚非不得對言論自由依其傳播方式為合理之限制。」原告為衛星廣播電視節目供應者，理應受到法律明文之保障，以提供閱聽大眾多種多樣之選擇，而並不允許主管機關任意介入人民言論自由「實質內容」之審查，否則易生「寒蟬效應」，此亦為被告機關所肯認。
㈡次按行政程序法第7條規定：「行政行為，應依下列原則為
之︰一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」㈢本件原告所填具換照之申請書或營運計畫資料經原處分機關
通知補正後，已於期限內補正，並無不補正或補證不全之情形，依該法規定，原處分機關不得任意增加該法所無之條件，逾越或濫用裁量之權限，任意為駁回原告換照之申請。就主管機關所得使用之手段，查衛廣法第6條規定，就申請經營而言，除所應填具申請書及營運計畫資料不全，經主管機關通知限期補正，而逾期不補正或補正不全者，始得採取最激烈之駁回申請外。主管機關就衛星廣播電視事業所提出之營運計畫執行情形，依每2年評鑑1次之評鑑結果，未達營運計畫且得改正者，主管機關應通知限期改正；其無法改正，始得撤銷許可，並註銷執照。則同為申請換照以「繼續經營」如原告者時，性質相同。除有「逾期不補正或補正不全」者及「限期改正而無法改正」者外，主管機關依法並不得任意駁回原告之換照申請。
㈣又依新聞局94年1月18日新廣四字第0930626843號函可知，
新聞局在做出本件處分前之6個月尚以該函明確表示原告「營運計畫評鑑結果為合格」等語，可見原告經營之頻道節目持續5年後，新聞局雖表示有應改進及建議事項，但基本上符合繼續營運之標準。然新聞局相隔半年後，竟然做出不利處分，所為「權衡」顯然有誤。況原告屢次通過原處分機關
2年1次之評鑑結果，縱有需改正之情形，亦經原告配合改正，並無法律明文所定「逾期不補正或補正不全」者及「限期改正而無法改正」者，原處分機關所選擇「否准」原告換照申請之行政處分，與原告5年多來營運計畫評鑑結果合格之事實，而未採取如其他通過換照者係以「附條件同意換照」為改善之「手段」，以限期要求原告改正者不同，明顯不符比例原則。
五、原處分機關審核換照之審查意見，原告已逐一改善，並非無法改正，依法原處分機關不應駁回換照申請：
㈠原告於94年2月28日前即應原處分機關之要求，提出申請換
發執照，經審查委員會進行審查後，原處分機關於同年7月
1日發函通知原告，就函附之「審查意見表」逐一提出說明或改善計畫。原告已依該函完整而具體明確澄覆「衛星廣播電視事業執照換發蓬萊仙山頻道審查意見」改善計畫書說明補正在案。
㈡又原告針對審查委員所提出個別具體之審查意見，不論是否
有法律授權依據，仍一一詳加說明回覆，其中有關「節目廣告化」之問題，均於接獲主管機關通知後，立即將涉及之節目下檔，有關對半夜後播出之情色清涼秀節目雖似與民俗文化內容無關，然實亦以節目分及於深夜播出方式，以兼顧公眾利益，與中南部鄉土民情之分眾需求，該等「情色節目」均屬「輔導級」，且僅在深夜收視率偏低時段播出，所造成之影響實屬輕微，且尚與社會民情相符，並未過當。
㈢另就歷年違規部分，經主管機關處罰及限期改正後，原告均
已依主管機關指示辦理，對於同一節目若涉及違法者，均經立即改善，涉及之節目除立即下檔停播外，情節上非屬不能改正者。且因部分節目係屬委外製作者，經主管機關指正後，原告均與外製節目單位立即協調改善。以94年為例，原告共遭原處分機關處罰4次，或屬節目廣告化、妨害公共秩序或善良風俗者，一經主管機關指正，原告立即將該節目單元或廣告下檔或停播，絕無不能改正之情形，故與上開得駁回申請或撤銷執照之法定要件不符。
六、原行政處分明顯違法，應予撤銷：㈠有關原告「節目廣告化」乙事，以94年為例，只要經主管機
關警告，原告立即將該節目單元或廣告下檔或停播，絕無不能改正之情形。原行政處分具以認定之情形顯與事實不符，且原告違法情節依法經改正者，原行政處分所附麗之事實已不存在，自不得再以「節目廣告化」作為駁回原告換照申請之理由。
㈡再依原處分機關所訂定之「電視節目分及處理辦法第4條至
第7條與電視節目製播規範第三章分級原則參考對照表」（以下簡稱參考對照表），原告所播放之所謂清涼秀節目均屬「輔導級」，均為三點不漏之播出內容縱有涉及性之問題或有褻瀆粗鄙之字眼等，仍屬合法分級之節目內容，且播出之時段為深夜收視率較低之時段，該等節目之播出縱屬難登大雅之堂，仍在社會風俗容許之範圍，符合社會相當性原則。㈢又有關節目「情色內容」之審查，原處分機關既已有分級處
理辦法，且以94年為例，原告亦僅有1次違規之記錄。在94年1月18日之「應改善事項及建議事項」中，並未將其列入，如僅憑94年單一之違規個案，作為否准原告換照申請之理由，明顯過當。該等處罰事由，未經訂期間令原告限期改正，且無不能補正之情形，以之作為否准原告換照之理由，剝奪原告改正之機會，亦與比例原則不符，原行政處分及訴願決定據以駁回原告換照之理由，明顯違法過當，逾越法律授權。
七、原告所為換發執照之申請，被告機關得以「附條件或負擔」方式換發執照：
㈠按行政程序法第10條規定：「行政機關行使裁量權，不得逾
越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」縱使本件行政處分性質上屬裁量處分，亦不容許處分機關有裁量逾越或濫用之情形。
㈡退一步言，縱原告深夜時段所播出之輔導級內容有所不雅或
低俗，亦在言論自由的容許範圍，且參照原處分機關所制訂之分級處理辦法，縱使原告偶有違失之處，既已立即停播下檔，並無不能改善之情形。且清涼秀節目法規上並無完全「禁絕」之明文規定，審查委員所增加之審查意見，自不能作為駁回原告換照之準據，否則即有裁量濫用之情事。
㈢行政機關實得選擇侵害較小之手段，如核發「附條件」之執
照，方與依法行政原則、比例原則與保障營業自由、言論自由、工作權或生存權之憲法意旨相符。
乙、被告主張：
一、按衛廣法第6條規定：「申請衛星廣播電視事業之經營，應填具申請書及營運計畫，向主管機關提出申請，經審核許可，發給衛星廣播電視事業執照，始得營運。前項執照有效期限為6年，期限屆滿前6個月，衛星廣播電視事業應向主管機關申請換照。申請衛星廣播電視事業填具之申請書或營運計畫資料不全得補正者，主管機關應通知限期補正；逾期不補正或補正不全者，駁回其申請。申請換照時，亦同。」同法施行細則第4條規定：「主管機關於受理本法第6條第2項申請換照時，除審核其申請書及營運計畫外，並應審酌下列事項：一、營運計畫執行情形之評鑑結果及改正情形。二、違反本法之紀錄。三、播送之節目及廣告侵害他人權利之紀錄。四、對於訂戶紛爭之處理。」
二、又我國向來司法實務見解認為：「被告官署基於公益上之要求，對於特定事件，在不違反現行法令範圍內，自有行政裁量權」，此有行政法院59年判字第652號判決可稽。本件電視執照換發之處分，涉及促進衛星廣播電視事業之健全發展及保障公眾視聽權益（衛廣法第1條參照）之高度公益性。
申請業者之節目規劃及其他營運計畫執行情形，自應負起相對等之社會責任及具備最低程度之品質，尤其我國有線電視普及率高達8成以上而深入家庭，其效果無遠弗屆，若有違反法律或公序良俗，勢將影響深遠，故換照審查自應同時從公共利益層面予以考量。是以，基於此一公益考量，自應容許行政機關執行公共任務及滿足公共之需要，於遂行衛廣法所欲追求之行政目標時，容有斟酌一切與該案件有關之重要情形，並衡量所有的正反觀點之後，基於法規所定應審酌之事項而決定其行為之自由，以作出最適合於衛廣法所賦予之行政任務及維護公共利益之決定。是本件換照處分內容既屬具備高度之公益性，在衛廣法所賦予之任務事項及不違反其他現行法令之範圍內，原處分機關應有行政裁量權，此亦證原處分係屬裁量處分之性質。
三、另衛廣法第6條第1項規定：「申請衛星廣播電視事業之經營，應填具申請書及營運計畫，向主管機關提出申請，經審核許可，發給衛星廣播電視事業執照，始得營運。」其資料不全得補正者，主管機關應通知限期補正，逾期不補正或補正不全者，即以程序理由駁回其申請。申請換照時，亦同(見同條第3項)。其次，同法第8條又規定前開營運計畫應記載包含「節目規畫」、「收費標準」及「其他經主管機關指定之事項」等，以上內容均係於申請時由主管機關進行審核，且均屬內容有待裁量之事項，故同法第6條第1項所定之「審核許可」，其性質自非形式審查。復依衛廣法施行細則第2條規定：「依本法第6條第1項申請衛星廣播電視事業之經營及依本法第6條第2項申請換照，應填具之申請書及營運計畫格式，由主管機關定之。」同法施行細則第4條規定：「主管機關於受理本法第6條第2項申請換照時，除審核其申請書及營運計畫外，並應審酌下列事項：一、營運計畫執行情形之評鑑結果及改正情形。二、違反本法之紀錄。三、播送之節目及廣告侵害他人權利之紀錄。四、對於訂戶紛爭之處理。」此均就審查作業之細節性予以規範，並無逾越法律授權範圍之情事。
四、故前開法規賦予主管機關於換照審查時應審酌所定事項之行政義務，非設以特定構成要件，即令行政機關不得不為特定之法律效果(應准予換照)。此觀諸前揭法規之文義，係指行政機關之「應審酌」事項，而非規定換照申請人「應符合」事項之法規範設計方式，以及各項應審酌內容均屬內容有待裁量之事項等，自應容許行政機關衡諸本規範之目的及公共利益之衡量而有判斷餘地。綜上，衛廣法所定換發執照之處分，乃容許行政機關審酌具體個案情況而得選擇作成不同法律效果之行政處分，應屬裁量處分之性質，殆無疑義。
五、原處分機關參酌行政院新聞局衛星廣播電視事業審查委員會之決議作成原處分，力求行政處分更客觀公正：
㈠審查委員會係為審查衛星廣播電視事業設立及換照等申請案
件，依新聞局組織條例第19條規定訂定「行政院新聞局衛星廣播電視事業審查委員會設置要點」所設置，由學者專家8人至12人、交通部代表1人、行政院消費者保護委員會代表
1人及行政院新聞局代表1人等委員11人至15人所組成，就衛星廣播電視事業設立申請及其他原處分機關提請審查之事項等，進行審查，其決議並應有全體委員過半數之出席，出席委員3分之2以上之同意行之，其所作之決議，係供原處分機關行政處理之參考。
㈡審查委員會之審查，依「行政院新聞局衛星廣播電視事業審
查委員會審查作業程序」，明定委員應本公正客觀之立場及利益迴避行使職權，各申請案經受理、初審、複審及決審等程序，原處分機關得依審查結果決定是否發給許可。該委員會之設置及審查，無非力求原處分機關行政處分更為客觀、公正，本件原處分即參酌該決議結果而作成。
㈢準此，原告主張其申請資料既已齊全而符合其形式要件，原
處分機關應即准予換發，衛廣法施行細則有增加母法所無之限制云云，均係誤解原處分係裁量處分之性質，實不足採。
六、原處分之作成程序，尚無違誤：㈠衛廣法施行細則第15條規定：「主管機關受理申請案件，應
於申請文件齊全後3個月內決定之。」經查，原處分機關於94年1月17日發文請各衛星電視頻道業者於同年3月4日前繳交申請換照文件，並於3個月後，原處分機關依據審查委員會意見之決議，要求業者於6月15日補件，針對委員會意見逐一提出說明及改善計畫，7月1日應委員會決議再度發文請業者補充說明資料，隨後即對須進行複審者進行面談，至7月31日召開決審會議公布審查結果，前開程序悉依法處理，並無違誤。
㈡原處分機關91年9月23日新廣四字第0910624931號及94年1
月18日新廣四字第0930626843號函（以下簡稱91年9月23日及94年1月18日函）送原告「蓬萊仙山衛星電視台」頻道營運計畫90年、92年評鑑結果，分別載明原告應改善之缺失及建議事項為「（一）節目評鑑部分：1.未訂定內部自律規範。2.廣告曾超秒。3.廣告與節目有未區隔情形。4.播送未經核准的廣告。‧‧‧」「節目編審部分：編審分立制度應徹底落實，以確保節目品質控管與制衡，節目廣告化情形應改善。」等，並告知原告該等評鑑應改進事項辦理情形，將列為換照之重要審查項目或參考依據。
㈢惟料該評鑑結果送達原告後，原告竟又連續於94年3月14日
、3月18日、4月18日、7月4日、5月16日、6月14日，甚至換照最後審查階段之7月13日等期間，一再發生節目廣告化、妨害公共秩序及善良風俗、違反法律強制或禁止規定等重大違規事項，對前開評鑑結果所要求之「節目編審部分：應徹底落實，以確保節目品質控管及制衡，節目廣告化情形應改善」等事項，一概視而不見，影響公益至鉅。據此原告指稱其節目播出無違規或違反公序良俗，原處分機關亦無開單處罰，本次換照處分顯係兩套標準等語，更顯無稽。
㈣綜上，原處分與衛廣法其他罰鍰、停播及撤照等規定，兩相
比較，其法規依據、適用情形及裁量基礎，均不相同，自無原告所稱之違反比例原則及信賴保護原則等情事。尤其，原處分並非原告原執照之撤銷，尚無任何授益行政處分之廢止，自無違反信賴保護原則可言。反之，系爭頻道長期以來播出內容節目廣告化情形嚴重、違反法律強制及禁止規定及違反公序良俗情形嚴重，非但屢經原處分機關處罰在案，不許可換照係顧及公共利益綜合考量法定換照應審項目，依法定程序裁量之結果。是原告之訴無理由，請依法駁回，以維法紀。
理由
壹、程序部分：按「經訴願程序之行政訴訟，其被告為左列機關：一、駁回訴願時之原處分機關。」、「被告機關經裁撤或改組者，以承受其業務之機關為被告機關。」行政訴訟法第24條第1款及第26條前段分別定有明文。次按「行政機關之管轄權，依其組織法規或其他行政法規定之。」行政程序法第11條第1項亦著有規定。查衛廣法第3條第1項固規定：「本法所稱主管機關為行政院新聞局。」，惟自國家通訊傳播委員會成立之日起，通訊傳播相關法規，包括衛廣法，涉及該會職掌，其職權原屬新聞局均變更為該會；該會掌理違反通訊傳播相關法令事件之取締及處分事項，為國家通訊傳播委員會組織法第2條、第3條第13款所明定；而國家通訊傳播委員會亦即被告業於95年2月22日成立，則原為被告之新聞局既於95年2月22日經改組，將上述部分之業務移由被告辦理，且經被告於95年6月12日具狀聲明承受訴訟，於法自屬有據，合先敘明。
貳、實體部分：
一、按衛廣法第6條第1項規定「申請衛星廣播電視事業之經營，應填具申請書及營運計畫，向主管機關提出申請，經審核許可，發給衛星廣播電視事業執照，始得營運。」第2項規定「前項執照有效期限為6年，期限屆滿前6個月，衛星廣播電視事業應向主管機關申請換照。」第3項規定「申請經營衛星廣播電視事業填具之申請書或營運計畫資料不全得補正者，主管機關應通知限期補正；逾期不補正或補正不全者，駁回其申請。申請換照時，亦同。」同法施行細則第4條規定「主管機關於受理本法第6條第2項申請換照時，除審核其申請書及營運計畫外，並應審酌下列事項：一、營運計畫執行情形之評鑑結果及改正情形。二、違反本法之紀錄。
三、播送之節目及廣告侵害他人權利之紀錄。四、對於訂戶紛爭之處理。」
二、次按電視執照換發之處分，涉及促進衛星廣播電視事業之健全發展及保障公眾視聽權益（衛廣法第1條參照）之高度公益性。申請業者之節目規劃及其他營運計畫執行情形，自應負起相對等之社會責任及具備最低程度之品質，尤其我國有線電視普及率高達8成以上而深入家庭，其效果無遠弗屆，若有違反法律或公序良俗，勢將影響深遠，故換照審查自應同時從公共利益層面予以考量。是以，基於此一公益考量，自應容許行政機關執行公共任務及滿足公益之需要，於遂行衛廣法所欲追求之行政目標時，有斟酌一切與該案件有關之重要情形，並衡量所有的正反觀點之後，基於法規所定應審酌之事項而決定其行為之自由，以作出最適合於衛廣法所賦予之行政任務及維護公共利益之決定。是本件換照處分內容既屬具備高度之公益性，在衛廣法所賦予之任務事項及不違反其他現行法令之範圍內，原處分機關應有行政裁量權。另衛廣法第6條第3項既規定：「申請衛星廣播電視事業填具之申請書或營運計畫資料不全得補正者，主管機關應通知限期補正；逾期不補正或補正不全者，駁回其申請。申請換照時，亦同。」衛廣法施行細則第2條亦規定：「依本法第6條第1項申請衛星廣播電視事業之經營及依本法第6條第2項申請換照，應填具之申請書及營運計畫格式，由主管機關定之。」足見無論新申請衛星廣播電視事業之經營執照或以後申請換照，均須填具申請書及營運計畫書，而依同法第8條規定前開營運計畫應記載包含「節目規畫」、「收費標準」及「其他經主管機關指定之事項」等，以上內容均係於申請時由主管機關進行審核，且均屬內容有待裁量之事項，故同法第6條所定對於申請案（包括申請換照案）之「審核許可」，其性質自非形式審查，主管機關本得於符合立法目的範圍內為實質審核。從而衛廣法施行細則第4條規定：「主管機關於受理本法第6條第2項申請換照時，除審核其申請書及營運計畫外，並應審酌下列事項：一、營運計畫執行情形之評鑑結果及改正情形。二、違反本法之紀錄。三、播送之節目及廣告侵害他人權利之紀錄。四、對於訂戶紛爭之處理。」乃規範主管機關裁量時應審酌之具體事項，使其裁量有較為客觀明確的基準，其目的在限制主管機關的裁量範圍，符合母法授權主管機關「審核許可」之本旨，並未增加對於人民自由權利之限制，無違法律保留原則。再揆諸前開施行細則僅規定主管機關於換照審查時應審酌之事項，並非設以特定構成要件，即令行政機關不得不為特定之法律效果(應准予換照)。此觀諸前揭施行細則之文義，係指行政機關之「應審酌」事項，而非規定換照申請人「應符合」事項之法規範設計方式，以及各項應審酌內容均屬內容有待裁量之事項等，自應容許行政機關衡諸母法之規範目的及公共利益之衡量而有裁量空間。綜上，衛廣法所定換發執照之處分，乃容許行政機關審酌具體個案情況而得選擇作成不同法律效果之行政處分，應屬裁量處分之性質，殆無疑義。準此，原告主張其申請資料既已齊全而符合其形式要件，原處分機關應即准予換發，衛廣法施行細則有增加母法所無之限制云云，均係誤解原處分之性質，實不足採。
三、又前揭審查委員會係為審查衛星廣播電視事業設立及換照等申請案件，依行為時新聞局組織條例第19條規定訂定「行政院新聞局衛星廣播電視事業審查委員會設置要點」所設置，由學者專家8人至12人、交通部代表1人、行政院消費者保護委員會代表1人及行政院新聞局代表1人等委員11人至15人所組成，就衛星廣播電視事業設立申請及其他原處分機關提請審查之事項等，進行審查，其決議並應有全體委員過半數之出席，出席委員3分之2以上之同意行之，其所作之決議，係供原處分機關行政處理之參考。而審查委員會之審查，依「行政院新聞局衛星廣播電視事業審查委員會審查作業程序」，明定委員應本公正客觀之立場及利益迴避而行使職權，各申請案經受理、初審、複審及決審等程序，原處分機關得依審查結果決定是否發給許可。故該委員會之設置及審查，無非力求原處分機關行政處分更為客觀、公正，本件原處分即參酌該決議結果而作成。足見審查委員會之審查結果（決議或決審）僅屬主管機關作成行政處分前應審酌之事項，並非作成行政處分，亦無拘束行政處分作成之效果，則各個審查委員於初審時所作評分尤非作成行政處分，亦非會議決議事項，僅屬行政處分作成前之擬辦或準備作業資料，主管機關依行政程序法第46條第2項第1款，本得拒絕當事人或利害關係人之申請閱覽，尚無予以主動公開之法律依據，原告主張被告應將該「評分表」主動公開或交付閱覽，容有誤會。至於原告前往審查委員會接受複審之「面談記錄」，乃原告之談話記錄，亦非會議紀錄，固無從依行政程序法第45條第1項予以主動公開，惟此項「面談記錄」依行政程序法第46條第1項本應准予原告閱覽，原處分機關未及時准許原告閱覽之申請，容有未洽，但原告對於自己之談話內容本知之甚詳，未閱覽此項「面談記錄」，應不妨礙其於行政救濟程序攻擊防禦方法之提出。從而被告於行政訴訟繫屬中，將審查委員會94年6月23日召開之第69次會議及同年7月31日召開之第70次審查會議相關會議記錄及資料送交本院時，漏未檢附「面談記錄」，於原告訴訟權之行使及本院判斷之作成均無不良之影響。
四、查原告所經營「蓬萊仙山」頻道之88年營運計畫，於節目型態規劃項下，載明頻道規劃宗旨在於發揚我國傳統歷史故事、民間傳統及臺灣民間之風俗技藝等，並說明節目規劃類型以講古、布袋戲、民間偏方及青草類、宗教民俗、命理等為主，惟該頻道經常播出與發揚本土化及本土精神不符之類似清涼秀節目，且節目廣告化、違反法律強制或禁止規定、違反公序良俗情形嚴重，經審查委員會第69次及第70次會議，認定其無法落實營運計畫之執行及營運計畫所載編審制度，有原告88年營運計畫、審查委員會第69次及第70次會議紀錄等影本在卷可稽。再者，原處分機關以91年9月23日及94年
1月18日函知原告有關「蓬萊仙山衛星電視台」頻道營運計畫90年、92年評鑑結果，分別載明原告應改善之缺失及建議事項為「（一）節目評鑑部分：1.未訂定內部自律規範。2.廣告曾超秒。3.廣告與節目有未區隔情形。4.播送未經核准的廣告。‧‧‧」「節目編審部分：編審分立制度應徹底落實，以確保節目品質控管與制衡，節目廣告化情形應改善。」等，並告知原告該等評鑑應改進事項辦理情形，將列為換照之重要審查項目或參考依據。詎料該評鑑結果送達原告後，原告竟又連續於94年3月至7月間，一再發生節目廣告化、妨害公共秩序及善良風俗、違反法律強制或禁止規定等重大違規事項，遭新聞局核處在案（按原告從88年12月到94年7月因違反衛廣法累計被處罰26次，有行政處分明細表載原處分卷附件4可稽），顯示原告對前開評鑑結果要求應落實節目編審，改善節目廣告化情形之建議意見未予遵行，影響公益至鉅。從而原處分機關新聞局依據衛廣法第6條第2項及同法施行細則第4條規定，否准原告換發電視執照，於法並無不合。
五、末查新聞局係依衛廣法第6條第2項及同法施行細則第4條規定，否准原告換發電視執照，與衛廣法第33條以下各條規定，在業者所持電視執照有效期限內予以裁處罰鍰、停播、撤照等，其法規依據、適用情形及裁量基礎，均不相同，自難比附援引，指稱原處分機關有何濫用裁量權情事。且原處分既非將原告之經營執照加以註銷，即非任何授益行政處分之撤銷或變更，本無違反信賴保護原則可言。反觀系爭頻道長期以來播出內容節目廣告化、違反法律強制或禁止規定及違反公序良俗情形嚴重，迭經主管機關新聞局處罰在案，不許可換照係顧及公共利益，並綜合考量法定換照應審項目，依法定程序裁量之結果，亦難謂有原告所稱違反比例原則情事。至於原告指稱新聞局不予換照處分之作成程序倉卒草率，未給予緩衝時間，枉顧業者與其員工權益云云，經查衛廣法第16條係規定，業者有擬暫停或終止經營等違反原營運計畫情事，應負預為通知義務，期使業者妥善處理其訂戶權益，而本件原告所經營頻道之電視執照期限為6年，6年有效期限屆至，依法自應停止播送，為業者應預期或可得預期之範圍，無衛廣法第16條之適用問題。且依衛廣法第6條第2項規定，於期限屆滿前6個月申請換照，本無必定得到准許換照之結果，其在新聞局審查期間，對於換照申請准駁與否，可預先妥善規劃因應，並評估其事業投資及交易契約之規模與風險，其未妥為規劃因應致生勞資糾紛、費用支出等損失，為其本身過失所致，亦難執為原處分否准換照違反信賴保護及比例原則之論據。
六、綜上所述，原處分否准換照認事用法既無違誤，訴願決定予以維持，即無不合，原告仍執前詞及個人主觀之見解，請求撤銷訴願決定及原處分，並命被告准予換發「蓬萊仙山」頻道衛星廣播電視事業執照云云，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國96年1月11日
第四庭審判長法官侯東昇
法官楊莉莉法官林文舟上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國96年1月11日
書記官林俞文