裁判字號：最高行政法院106年判字第633號判決
裁判日期：民國106年11月16日
裁判案由：交通裁決
最高行政法院判決
106年度判字第633號上訴人新北市政府交通事件裁決處代表人 李忠台 訴訟代理人 黃慧婷 律師被上訴人 杜添發 上列當事人間交通裁決事件，上訴人對於中華民國105年10月26日臺灣新北地方法院105年度交字第332號判決，提起上訴，經臺北高等行政法院105年度交上字第261號裁定移送本院，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用新臺幣柒佰伍拾元由上訴人負擔。
理由
一、緣被上訴人前因有「在6個月內，駕照違規記點共6點以上」之違規，經上訴人以民國104年10月8日新北裁催字第48-4863C8138號裁決書（下稱前裁決），裁處被上訴人「吊扣駕駛執照1個月，並應參加道路交通安全講習，駕駛執照限於104年11月7日前繳送，講習日期由辦理講習機關另行通知。
上開駕駛執照逾期不繳送者：㈠自104年11月8日起吊扣駕駛執照2個月，並限於104年11月22日前繳送駕駛執照。㈡104年11月22日前未繳送駕駛執照者，自104年11月23日起吊銷並逕行註銷駕駛執照，駕駛執照吊（註）銷後，自104年11月23日起1年內不得重新考領駕駛執照。」被上訴人逾104年11月22日仍未繳送駕駛執照，復於105年3月4日17時4分許，駕駛車牌號碼00-000號營業小客車，行經臺北市○○○路○段與6段90巷口時，遭臺北市政府警察局內湖分局警員攔截稽查，認其有「駕駛執照業經吊銷仍駕駛小型車」之違規行為予以舉發，經上訴人審認被上訴人違規事實明確，依道路交通管理處罰條例（下稱道交條例）第21條第1項第4款規定，以105年7月29日新北裁催字第48-A00ZG1693號裁決書（下稱原處分）裁罰新臺幣（下同）9,000元。被上訴人不服，提起行政訴訟，臺灣新北地方法院以105年度交字第332號為「原處分撤銷」之判決（下稱原判決）。上訴人提起上訴，臺北高等行政法院（下稱原裁定法院）認本件有確保裁判見解統一之必要，以105年度交上字第261號裁定（下稱原裁定）移送本院。
二、被上訴人起訴主張：上訴人所為前裁決內容由原僅吊扣駕駛執照1個月並道路交通安全講習，變成駕駛執照遭吊銷且自104年11月23日起1年內不能重新考照，實因被上訴人並未收到上訴人所為之前裁決所致；甚且造成被上訴人於不知駕駛執照已遭吊銷之情況下繼續開車，致違規遭裁罰，然非被上訴人不守法等語，求為撤銷原處分之判決。
三、上訴人則以：被上訴人持有之普通小客車駕駛執照因有「於6個月內，違規記點共達6點以上」之違規行為，經上訴人依道交條例第63條第1項規定，吊扣1個月，卻又逾期不繳送駕駛執照。上訴人乃依同例第65條及第67條規定處分，吊銷其駕駛執照。依規定被上訴人不得再駕駛汽車，然其於105年3月7日又駕車遭員警攔檢稽查，查得其駕駛執照經註銷，自104年11月23日至105年11月22日止又無重考駕駛執照之紀錄，乃舉發其駕駛執照經註銷卻仍駕駛汽車，上訴人據以裁罰，並無違誤等語，資為抗辯。
四、原判決撤銷原處分，係以：㈠道交條例第65條第1項第2款規定之性質，乃受處分人逾期未履行同條第1項本文所規定繳送駕駛執照之行為，所為吊扣期間加倍或吊銷駕照或汽車牌照之處分（統稱為易處處分），核係限制、剝奪汽車行駛權利之裁罰性不利處分，屬行政罰法第2條第1款及第2款所稱之行政罰。故裁罰機關就關於駕駛執照逾期不繳送之處理部分，如於裁罰作成時，受處分人是否有違反不遵期繳送駕駛執照之事實均尚未發生以前，其所為易處處分之法律構成要件即尚未實現，而裁罰機關尚未取得依道交條例第65條第1項第2款後段規定作成該加重處罰（即易處處分）之權限，即不得據此規定予以易處吊扣期間加倍或吊銷受處分人之駕駛執照或汽車牌照，須待受處分人確有不遵期繳送駕駛執照之違規行為後（即構成要件實現後），始得再依道交條例第65條第1項第2款後段規定另為易處吊扣期間加倍或吊銷受處分人之駕駛執照或汽車牌照之處分，並再分別作成上開易處處分為送達，否則即不生其駕駛執照吊扣期間加倍或經吊銷之效力。㈡上訴人係以被上訴人未依其前裁決之期限繳交駕駛執照，自104年11月23日逕行註銷被上訴人之駕駛執照，並自104年11月23日起1年內不得重新考領駕駛執照，而於禁止考照期間，被上訴人又於105年3月4日17時4分許，駕駛車牌號碼00-000號營業小客車遭查獲，而有「駕駛執照業經吊銷仍駕駛小型車」之違規行為，乃依道交條例第21條第1項第4款規定，裁罰9,000元。顯見原處分僅憑前裁決處被上訴人吊扣駕駛執照1個月，即遽為罰鍰9,000元之處罰。然前裁決主文欄第2項之㈡即「逕行註銷駕駛執照」部分，乃屬易處處分，揆諸前揭說明，即具有明顯重大之瑕疵，且一望即知，依行政程序法第111條第7款規定，該項記載應屬無效之處分。況縱被上訴人未履行前裁決所課予之繳送駕駛執照義務，致易處處分之構成要件該當時，亦未見上訴人另為吊銷被上訴人駕駛執照之易處處分並送達被上訴人，則原處分所依憑之前裁決（即關於「逕行註銷駕駛執照」之易處處分）有瑕疵而不生效力，不論被上訴人之主張是否有理，即難認被上訴人於105年3月4日17時4分許駕駛車牌號碼00-000號營業小客車，有該當「駕駛執照業經吊銷而仍駕駛車輛」之法律構成要件，原處分認定被上訴人有上揭違規行為，而裁罰9,000元，即乏採憑，被上訴人訴請撤銷原處分，核屬有理等詞，為其判斷之基礎。
五、本院查：㈠按「高等行政法院受理前條第1項訴訟事件，認有確保裁判
見解統一之必要者，應以裁定移送最高行政法院裁判之。」行政訴訟法第235條之1第1項定有明文。據此，簡易訴訟程序事件所涉爭議，若於本院裁判間或屬終審之高等行政法院裁判間之法律見解有歧異情事，屬本條項所稱有確保裁判見解統一之必要，而得移送本院裁判。又依行政訴訟法第237條之9第2項規定，前開規定於交通裁決事件亦有準用。道交條例第65條第1項第2款規定：「汽車所有人、駕駛人違反本條例，經主管機關裁決書送達後逾30日之不變期間未向管轄之地方法院行政訴訟庭提起撤銷訴訟，或其訴訟經法院裁判確定，而不繳納罰鍰或不繳送汽車牌照、駕駛執照者，依下列規定處理之：……經處分吊扣汽車牌照或駕駛執照者，按其吊扣期間加倍處分；仍不依限期繳送汽車牌照或駕駛執照者，吊銷其汽車牌照或駕駛執照。」汽車所有人、駕駛人違反道交條例，經主管機關裁處罰鍰或處分吊扣汽車牌照或駕駛執照，而依上開規定於裁決書之處罰主文欄同時載明不於特定時間前依裁決繳送汽車牌照、駕駛執照者，加倍吊扣期間或吊銷汽車牌照、駕駛執照等（即「易處處分」），該易處處分之效力如何，原審法院有持處分無效見解之裁判（原審法院104年度交上字第214號判決），及持非處分無效而為是否違法應撤銷問題見解之裁判（原審法院103年度交上字第20號判決、103年度交上字第152號判決及102年度交上字第21號判決）。是以高等行政法院之確定裁判之見解確有歧異情事，原裁定認有確保裁判見解統一之必要，而移送本院裁判，核無不合，先予敍明。
㈡行政程序法第111條：「行政處分有下列各款情形之一者，
無效：不能由書面處分中得知處分機關者。應以證書方式作成而未給予證書者。內容對任何人均屬不能實現者。所要求或許可之行為構成犯罪者。內容違背公共秩序、善良風俗者。未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。其他具有重大明顯之瑕疵者。」本條係仿自德國聯邦行政程序法第44條而來（見行政院版行政程序法草案第95條及 陳婉真 委員等提案版第74條之說明）。其中第7款「其他具有重大明顯之瑕疵者」所仿之德國聯邦行政程序法第44條第1項係規定：「行政處分有特別重大之瑕疵，依其一切足以斟酌之情形，加以合理之判斷，可認為明顯者，無效。」本條之原草案即行政院版行政程序法草案第95條說明欄載：「本條規定行政處分無效之判斷標準。……行政處分之瑕疵須達重大，且依一般人合理之判斷甚為明顯而一目了然者，始為無效。……」（陳婉真委員提案版之說明亦同）據上述可知，判斷行政程序法第111條第7款之行政處分所具重大瑕疵是否明顯，應斟酌與行政處分有關之一切情形，予以合理判斷之。
㈢依行政程序法第93條第1項規定，行政機關作成行政處分無
裁量權者，以法律有明文規定或為確保行政處分法定要件之履行而以該要件為附款內容者，得為「期限」「條件」「負擔」「保留行政處分之廢止權」「保留負擔之事後附加或變更」等附款之記載。上開規定所稱「為確保行政處分法定要件之履行而以該要件為附款內容」，係就授益行政處分而言，負擔處分不生「為確保行政處分法定要件之履行」而能「以該要件為附款內容」之問題。依道交條例第65條第1項第2款規定，汽車所有人、駕駛人經處分吊扣汽車牌照或駕駛執照，處分形式或實質確定後而不依限期繳送汽車牌照或駕駛執照，按其吊扣期間加倍處分；仍不依限期繳送汽車牌照或駕駛執照者，吊銷其汽車牌照或駕駛執照，此等易處處分性質上為羈束處分。道交條例第65條第1項第2款並未規定主管機關得作成附條件之易處處分。又主管機關依道交條例第65條第1項第2款作成之易處處分係負擔處分，且查無其他法律規定允許主管機關得作成附條件之易處處分，自不得附條件。
㈣上訴人之前裁決係以被上訴人有「在6個月內，駕照違規記
點共6點以上」之違規，依道交條例第63條第3項前段規定，裁罰吊扣駕駛執照1個月。前裁決所載處罰主文分別為「吊扣駕駛執照1個月，並應參加道路交通安全講習，駕駛執照限於104年11月7日前繳送，講習日期由辦理講習機關另行通知」(下稱吊扣駕駛執照部分為「前處罰處分」)」；「上開駕駛執照逾期不繳送者：㈠自104年11月8日起吊扣駕駛執照2個月，並限於104年11月22日前繳送駕駛執照。㈡104年11月22日前未繳送駕駛執照者，自104年11月23日起吊銷並逕行註銷駕駛執照，駕駛執照吊（註）銷後，自104年11月23日起1年內不得重新考領駕駛執照」。裁決理由則載明逾期不繳送駕駛執照者，係依道交條例第65條及第67條處分。足見前裁決主文欄二，係作成以104年11月7日前及22日前不繳送駕駛執照為條件，分別將處罰主文欄一之吊扣駕駛執照1個月之前處罰處分，變更為吊扣駕駛執照2個月及吊銷駕駛執照之附條件易處處分(下稱系爭易處處分)。然而主管機關依道交條例第65條第1項第2款作成之易處處分係負擔處分，不得附條件已如上述，系爭易處處分違反行政程序法第93條之規定，具有瑕疵。又上訴人作成系爭易處處分之法律要件，除被上訴人未依限期繳送駕駛執照外，尚必須具備前處罰處分已確定之要件。系爭易處處分僅以上訴人未依限繳送駕駛執照作為發生其所欲易處之法律效果即加倍吊扣駕駛執照期間及吊銷駕駛執照之要件，違反道交條例第65條第1項第2款規定。系爭易處處分違反行政程序法第93條及道交條例第65條第1項第2款之瑕疵，均屬重大。
㈤由於道交條例第65條第1項第2款適用於本案，係駕駛人即被
上訴人受吊扣駕駛執照之前處罰處分確定，及被上訴人未依限期繳送駕駛執照，作為易處處分之構成要件，法律規定甚明。而系爭易處處分不以被上訴人未依限期繳送駕駛執照作為發生規制效果之要件，觀諸裁決書亦甚明。又吊扣及吊銷駕駛執照處分，為具裁罰性之不利處分，為行政罰（行政罰法第2條第2款，另參司法院釋字第418號及第699號解釋理由)，涉及人民權利，處罰應明確。系爭易處處分所附條件即使成就，亦明顯不能自該處分內容確定是否已合法發生其所意欲之加倍吊扣駕駛執照期間或吊銷駕駛執照效果（系爭易處處分作成時前處罰處分何時始能確定未可知）。斟酌此等與系爭易處處分相關情形，合理可認系爭易處處分所具重大瑕疵明顯，依行政程序法第111條第7款，處分無效，不發生被上訴人之駕駛執照遭吊銷之效力。
㈥道交條例第21條第1項第4款規定「汽車駕駛人，有下列情形
之一者，處新臺幣6,000元以上12,000元以下罰鍰，並當場禁止其駕駛：……駕駛執照業經吊銷、註銷仍駕駛小型車或機車……。」是以，汽車駕駛人之駕駛執照如未吊銷、註銷，裁決機關即不得依上開規定予以裁罰。原處分係以被上訴人前經上訴人以前裁決吊扣駕駛執照1個月，而被上訴人未依前裁決之期限繳送駕駛執照，故上訴人自104年11月23日吊銷其駕駛執照，被上訴人又於105年3月4日17時4分許，駕駛車牌號碼00-000號營業小客車等情，而認定被上訴人有「駕駛執照業經吊銷仍駕駛小型車」之違規行為，依上開規定裁罰9,000元。因此，原處分是否合法，乃以被上訴人之駕駛執照是否業經吊銷確定為前提。而如前所述，系爭易處處分既屬無效，不發生被上訴人之駕駛執照遭吊銷之效力，且依原判決認定之事實，上訴人不否認其未另以行政處分吊銷被上訴人之駕駛執照，即難認被上訴人於105年3月4日17時4分許，駕駛號碼6C-009號營業小客車時，有「駕駛執照業經吊銷仍駕駛小型車」之違規行為，原處分予以裁罰，即於法有違。原判決認前裁決就系爭易處處分之記載有明顯重大瑕疵，依行政程序法第111條第7款規定應屬無效，而撤銷原處分，於法有據。
㈦上訴意旨以道交條例第65條第1項第1款及第2款「易處加倍
吊扣」「易處吊銷」及「逕行註銷」等規定，乃法律明定「受吊扣汽車牌照或駕駛執照而未於期限內繳送」之當然效果，不待處分機關另為易處處分，前裁決應無瑕疵，被上訴人所有之駕駛執照業經吊銷，其嗣後仍駕駛車輛，自有「駕駛執照業經吊銷仍駕駛小型車」之違規行為，原處分予以裁罰，並無違誤云云，而指摘原判決認事用法違誤，有行政訴訟法第243條適用法律不當，並無理由。又上訴人所舉臺灣高等法院高雄分院96年度交抗字第45號裁定及內政部警政署77年5月17日警署刑司字第30685號函，即使持與本院上開不同之法律見解，僅為個案見解，亦無拘束本院之效力，不得執以指摘原判決違背法令。從而，上訴論旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、交通裁決事件之上訴，行政法院為訴訟費用之裁判時，應確定其費用額，此觀行政訴訟法第237條之9第2項準用第237條之8第1項規定即明。上訴人對於交通裁決事件之上訴，既經駁回，則上訴審訴訟費用750元（上訴裁判費）自應由上訴人負擔，爰併予確定如主文第2項所示。
七、據上論結，本件上訴為無理由，依行政訴訟法第237條之9第2項、第235條之1第1項、第255條第1項、第237條之8第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國106年11月16日
最高行政法院第三庭
審判長法官吳東都
法官黃淑玲法官鄭小康法官林欣蓉法官姜素娥以上正本證明與原本無異中華民國106年11月20日
書記官莊俊亨