裁判字號：臺灣苗栗地方法院105年簡字第11號判決
裁判日期：民國106年05月19日
裁判案由：區域計畫法
臺灣苗栗地方法院行政訴訟判決105年度簡字第11號原告 康碧玉 被告苗栗縣政府代表人 徐耀昌 訴訟代理人 賴炫臣
劉乃華 徐春良 上列當事人間因區域計畫法事件，原告不服內政部民國105年6月27日台內訴字第1050036524號訴願決定，提起行政訴訟，本院於民國106年4月17日辯論終結，判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
㈠、原告所有坐落苗栗縣○○鎮○○段3656-3（面積為2,600平方公尺）、3656-4（面積為2,679平方公尺）地號土地（下稱系爭土地），均屬山坡保育區農牧用地。原告於民國（下同）101年至102年間，就系爭土地向苗栗縣卓蘭鎮公所申請農業用地作農業設施容許使用之同意，經苗栗縣卓蘭鎮公所分別核發101年7月5日卓鎮農字第1010008021號農業用地作農業設施容許使用同意書（地號：卓蘭段3656-4；設施細目名稱：農路100平方公尺、農業資材室41平方公尺、蓄水設施14平方公尺）、102年1月24日卓鎮農字第0000000000號農業用地作農業設施容許使用同意書（地號：卓蘭段3656-4、容許作農業設施使用項目名稱：網室(1)180平方公尺、(2)104平方公尺）及102年7月24日卓鎮農字第0000000000號農業用地作農業設施容許使用同意書（地號：
卓蘭段3656-3、容許作農業設施使用項目名稱：網室100平方公尺）。而於103年間原告遭檢舉涉及農地違規，經苗栗縣卓蘭鎮公所於103年2月25日現場勘查，發現原申請一層樓之網室未經申請增建為二層樓，且尚有其他未經申請即擅自施作之設施（如鐵門、二間農業資材室、貨櫃屋及鐵皮建物）等，核與原核定同意書及經營計畫內容不符，苗栗縣卓蘭鎮公所遂以103年2月17日卓鎮農字第1030001750號函及
103年3月24日卓鎮農字第1030003272號函通知原告限期回復原核定內容，因原告未回復原核定內容，乃於103年9月15日依申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法（下稱容許使用審查辦法）第33條規定，以卓鎮農字第1030011903號函（下稱103年9月15日廢止處分）廢止前揭使用同意書，原告於103年10月6日向苗栗縣卓蘭鎮公所提出陳情，苗栗縣卓蘭鎮公所以103年10月20日卓鎮農字第1030012871號函復原告維持103年9月15日廢止處分。原告不服，提起訴願，經被告以104年5月21日103年苗府訴字第64號訴願決定撤銷苗栗縣卓蘭鎮公所103年9月15日廢止處分，由苗栗縣卓蘭鎮公所於決定書送達之次日起60日內另為適法處分。嗣苗栗縣卓蘭鎮公所以104年6月18日卓鎮農字第1040008391號函（下稱104年6月18日廢止處分）廢止前揭使用同意書。原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起行政訴訟(下稱前案第一次行政訴訟)，經臺中高等行政法院105年度訴字第6號判決原告之訴駁回，並經最高行政法院105年度裁字第1323號裁定駁回原告之上訴而確定(下稱前案第一次行政訴裁判)。
㈡、因系爭土地現況涉及農業用地作農業設施（網室、農路、農業資材室、蓄水設施）違規使用等情事，前經被告103年9月18日府農農字第1030197158號及103年10月27日府農農字第1030229195號書函認定農地違規使用，並於103年11月11日府地用字第1030241316號函以原告違反區域計畫法第15條第1項規定依同法第21條規定裁處原告6萬元罰鍰，並限期文到90日內改善完成(下稱103年11月11日處分)。原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起行政訴訟(下稱前案第二次行政訴訟)，經本院104年度簡字第11號行政訴訟判決原告之訴駁回，並經臺中高等行政法院105年度簡上字第4號裁定駁回原告之上訴而確定(下稱前案第二次行政訴裁判)。
㈢、嗣經被告與苗栗縣卓蘭鎮公所會勘系爭土地結果，認定系爭土地仍作農業用地作農業設施違規使用，被告遂於104年12月3日以府農農字第1040253306號函認定仍屬農地違規使用
(下稱104年12月3日處分)，並於105年2月24日府地用字第1050037030號函以原告違反區域計畫法第15條第1項規定依同法第21條規定裁處原告9萬元罰鍰，並限期文到6個月內改善完成(下稱系爭105年2月24日處分或系爭行政處分)。原告不服系爭105年2月24日處分，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟(下稱系爭行政訴訟)。
二、原告主張：
㈠、系爭處分有錯誤適用區域計畫法第15條、第21條之違法:
１、區域計畫法第15條、第21條之規定，係針對一整個縣市區域劃分土地使用分區(圖)，以作為管制所劃分不同使用性質區域之土地能依其使用用途為利用。換言之，係授權中央或地方縣市政府就轄區內全部土地如何編定分區及分別其使用用途土地之上位規範，與經其分區劃定使用用途後之土地，是否有依其土地使用性質為使用之認定標準及方法之下位規範(即容許使用審查辦法)，係有所區別。換言之，區域計畫法是管制土地劃分其使用性質之上位規範，與被劃分好之各地區各使用性質土地是否依其使用性質之其他下位規範為使用，是不同層次之土地使用規範。簡言之，違反區域計畫法的類型，是該土地完全不依其所設定土地使用性質為使用，譬如農業用地作工廠使用，住宅用地作商業開店或工業工廠使用。與農業用地作農業耕作使用，但耕作之設施或規模不符合容許使用審查辦法下位規範之違規情形，顯有不同，具有法律上之區別實益。後者，依法通常有予以輔導補正或限期改善之規定，與前者之違法，除罰款外只能限期拆除回復原狀(原使用性質)之情形不同。系爭行政處分逕行引用區域計畫法第21條作為處罰依據，顯有錯誤。
２、再者，原告曾多次請求被告及苗栗縣卓蘭鎮公所予以輔導補正，以及請求到場履勘以確認何處違規得予補正或應予部分拆除等主張，被告及苗栗縣卓蘭鎮公所因此配合履勘現場及行政指導如何改善之中，原告已經信賴原限期改正處分，因被告及苗栗縣卓蘭鎮公所之配合回應而失其效力。系爭行政處分未審酌原告是否有補正機會之法令依據及得否因被告之輔導行為而自動延長原限期，其法令適用即有違誤。
㈡、系爭行政處分違反一事不二罰之重覆處罰規定:
１、被告為103年11月11日處分後，原告不服提起行政爭訟。
２、苗栗縣卓蘭鎮公所為104年6月18日廢止處分後，已廢止原告上開農業設施容許之許可執照。原告之農業設施容許許可既已被廢止，依法應進入拆除回復原狀之階段，被告卻又為系爭行政處分，顯然違反一事不二罰之重複處罰規定，自非合法。
㈢、聲明：
１、原處分及原決定均撤銷。
２、訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
㈠、系爭土地前經被告103年11月11日處分裁行為人即原告6萬元罰鍰，並限期文到90日內改善完成在案。依被告104年12月3日處分函檢附之現場照片所示，系爭土地現況涉及農業用地作農業設施（網室、農路、農業資材室、蓄水設施）違規使用等情事，已違反土地使用管制規定，惟限期改善期限屆滿後，現況仍未改善，仍屬農地違規使用。原告前揭行為已明顯違反上開管制規則及區域計畫法第15條第1、2項及相關法令規定，造成農地違規使用已臻明確，被告依區域計畫法第21條第1項及苗栗縣政府處理非都市土地違反區域計畫法案件裁罰基準規定，以系爭行政處分裁處原告9萬元罰鍰並限期文到6個月內改善完成並無違誤，無違反行政罰法「一行為不二罰」原則。
㈡、聲明：
１、原告之訴駁回。
２、訴訟費用由原告負擔。
四、法院之判斷：
㈠、前開事實概要所載之事實，為兩造所不爭執，並有相關之文書附卷可稽，且經本院系爭內政部訴願卷宗後核明無訛，足認屬實。
㈡、按「訴訟標的於確定之終局判決中經裁判者，有確定力」行政訴訟法第213條定有明文。又法院於判決理由中，就訴訟標的以外當事人所主張影響判決結果之重要爭點，本於當事人完足舉證及辯論之結果，已為實質之判斷者，基於當事人之程序權業受保障，可預見法院對於該爭點之判斷將產生拘束力而不致生突襲性裁判，仍應賦予該判斷一定之拘束力，以符程序上誠信原則及訴訟經濟。是同一當事人間就該重要爭點提起之其他訴訟，除原判斷顯然有違背法令、或當事人提出新訴訟資料足以推翻原判斷、或原確定判決之判斷顯失公平等情形，可認當事人為與原判斷相反之主張，不致違反誠信原則外，應解為當事人及法院就該經法院判斷之重要爭點之法律關係，均不得為相反之主張或判斷。前案第二次行政訴裁判既已確定，則103年11月11日處分適法存在，兩造就原告有農業用地作農業設施（網室、農路、農業資材室、蓄水設施）違規使用，原告因違反區域計畫法第15條第1項規定依同法第21條規定應受應受裁處原告6萬元罰鍰，並須依限期於90日內改善完成等前案重要爭點事實，應為系爭行政訴訟之判決基礎。
㈢、系爭土地上經前揭確定之行政處分及行政訴訟裁判認定之違規使用之農業設施（網室、農路、農業資材室、蓄水設施）用，目前依然存續，為兩造所不爭執，則原告未於103年11月11日處分達到後90日內改善完成之事實，應可認定。
㈣、原告雖主張以請求苗栗縣卓蘭鎮公所、被告輔導方式使系爭土地之上開之農業設施得以存續，但原告之請求輔導行為，並未使被告同意撤銷、變更或廢止103年11月11日處分，該
103年11月11日處分之原處分效力依然存在，原告仍有於10
3年11月11日處分達到後90日內改善完成之義務。
㈤、按區域計畫法第15條第1項規定：「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」同法第21條第1項、第2項復規定：「違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣
6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。」、「前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。」。原告有違反區域計畫法第15條第1項之行為，且未於前開103年11月11日處分達到後90日內改善完成，已如前述，其違反區域計畫法第21條第1項之作為義務而不作為，與前開103年11月11日處分所裁罰之行為，為不同之事件，此觀之區域計畫法第21條第2項規定之「．．．．不遵從者，得按次處罰．．．．」等文字，更為明瞭，被告就原告未為改善之行為，有再次裁罰之依據，應無疑義，原告主張系爭行政處分違反一事不二罰原則，核不足採。
㈥、復按區域計畫法第21條第1項、第2項規定之適用，並無主管機關應先行輔導未果後始得裁處罰鍰之限制，此亦經臺中高等行政法院105年度簡上字第4號裁定理由敘明在案，原告主張容許使用審查辦法通常有輔導補正或限期改善之規定，作為不得逕行適用區域計畫法第21條第1項、第2項規定之理由，並不可採。
㈦、綜上所述，被告認原告違反區域計畫法第15條第1項之管制而使用非都市土地，依同法第21條第1項、第2項規定，對原告裁處法定最低額之9萬元罰鍰，並命原告於文到6個月內完成改善，審酌原告係再次違反區域計畫法第15條第1項之規定，暨其違規使用之面積等情，被告行使裁量權，為上開裁罰，未逾越法定之裁量範圍，亦符合法規授權之目的。是本件被告所為罰鍰處分，認定事實與適用法律核無違誤，內政部訴願決定遞予維持，亦無不合。原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予以駁回。
㈧、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，於判決結果均無影響，爰不逐一論列，附此敘明。
㈨、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1項前段，判決如主文。中華民國106年5月19日
行政訴訟庭法官羅永安上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
書記官劉碧雯中華民國106年5月19日