裁判字號：最高行政法院97年判字第1145號判決
裁判日期：民國97年12月18日
裁判案由：收回被徵收土地
最高行政法院判決
97年度判字第1145號上訴人甲○○
乙○○丙○○丁○○戊○○己○○庚○○辛○○壬○○共同訴訟代理人 簡長順 律師被上訴人內政部代表人 廖了以
參加人 桃園縣 政府代表人癸○○
參加人桃園縣桃園市公所代表人 蘇家明 上列當事人間因收回被徵收土地事件，上訴人對於中華民國94年5月13日臺北高等行政法院92年度訴字第5185號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理由
一、參加人桃園縣桃園市公所（下稱桃園市公所）為辦理都市計畫公20公園工程，需用坐落桃園縣桃園市○○○段1779之1地號等7筆土地，乃檢附徵收土地計畫書及圖等有關資料，由參加人桃園縣政府報經臺灣省政府以民國78年3月30日78府地四字第35750號函核准徵收，交由桃園縣政府以78年5月4日78府地籍字第66025號公告，並函知各所有權人。嗣上訴人甲○○等及 賴文福 、 賴芳林 於91年7月8日依都市計畫法第83條規定，聲請照徵收價額收回坐落桃園縣桃園市○○段23、26及27（重測前為桃園市○○○段1779之1、1779之6及1779）地號等3筆土地（下稱系爭土地，上訴人應有部分如原判決附表所載）。案經桃園縣政府於91年7月25日會勘結果，以需用土地人桃園市公所未依核准計畫期限使用之原因，係由於被徵收土地所有權人陳情辦理都市計畫變更所致，而有可歸責於原土地所有權人之事由，報經被上訴人以92年4月18日台內地字第0920005169號函復同意不予發還，桃園縣政府乃以92年4月24日府地用字第0920085538號函復上訴人及賴文福、賴芳林。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：（一）桃園市公所未依照核准計畫期限使用，依都市計畫法第83條規定，上訴人即有權聲請照原徵收價額收回土地；另觀之都市計畫法第83條，並未有「因可歸責於原土地所有權人或使用人者，不得聲請收回土地」之規定，姑不論就本件徵收土地有否可歸責於上訴人之事由，上訴人均得請求收回土地。（二）上訴人縱有陳情等行為，非屬桃園市公所未依徵收計畫開始使用之可歸責原因，僅是人民權利之行使。另被上訴人及訴願決定機關在無任何證據之下，竟稱上訴人有請求暫緩辦理徵收補償款提存之事實，實則被上訴人未辦理提存之原因，與上訴人並無關係。（三）系爭土地被徵收後，未於期限內依徵收計畫使用，此有91年7月15日之會勘紀錄可稽，從會勘紀錄可知系爭土地並未施工，且會勘時已超過使用期限，故已具備收回土地之要件。
（四）行政院53年6月30日台（53）內字第4534號函釋，屬違法解釋，且僅屬行政命令無法限制人民請求收回之權利等語，為此求為撤銷原處分及訴願決定，並命被上訴人就系爭土地作成准予收回之處分。。
三、被上訴人則以：（一）本件依原報准徵收土地計畫書所載，計畫期限為「88年7月開工，91年6月完工。」惟據桃園縣政府查復表示：需用土地人未依照核准徵收之計畫期限使用之原因，係由於被徵收土地所有權人陳情辦理都市計畫變更所致，而有關被徵收土地所有權人陳情變更都市計畫案，業經被上訴人所屬都市計畫委員會90年2月13日第503次會議審決確認維持原計畫在案，然查本件自都市計畫確定原計畫至本件徵收計畫期限屆滿前仍未開闢使用，究其原因係因本件自徵收公告後原土地所有權人即就本件公園用地及其餘公園用地持續陳情辦理都市計畫變更，歷10餘年；另因被徵收土地所有權人之請求，而未辦理徵收補償款提存，致需用土地人無法及時取得用地，及無法依原定興辦事業計畫所定期限內編列經費開闢使用，直至都市計畫於90年2月確定維持原計畫後，距本件徵收計畫期限屆滿僅餘約1年，然而需用土地人所需開闢之公園計13處，總工程經費約新臺幣5億3百萬元，實非需用土地人所得負擔。本件實係因可歸責於上訴人之事由，導致無法於期間內使用系爭土地等語，資為抗辯。
四、參加人桃園市公所、桃園縣政府則以：（一）土地法第219條第3項修訂增列前，行政院53年6月30日台（53）內字第4534號函即已闡釋，被徵收土地不能依計畫使用期限開始使用土地，如係可歸責於原土地所有權人或使用人之原因者，原土地所有權人不得聲請收回土地，嗣於78年12月29日修正土地法第219條時，將此一行政釋示予以條文化。而適用法律應依行為時之法律，本件系爭土地固係於78年5月8日為徵收公告，惟上訴人得否主張收回土地，應以需用土地人是否依徵收計畫使用期限前開始使用被徵收土地為準，並非一經公告徵收後，上訴人即得聲請收回土地。由於系爭土地之使用期限為85年6月（應為88年7月之誤），因此上訴人最早僅得自85年6月（應為88年7月之誤）起始有主張收回土地之權利，而依當時有效之土地法規定，應適用第219條第3項之規定，上訴人如有可歸責事由，仍不得申請收回被徵收之土地。（二）上訴人所有系爭公20公園用地，前經臺灣省政府於78年4月6日核准徵收，嗣桃園縣政府於78年5月3日公告徵收確定後，其使用計畫期限固為88年7月開工，91年6月完工。
然其中大多數被徵收土地所有權人（含本件上訴人）於徵收公告後，不斷進行聯合抗爭行為，此有檢附之新聞報紙等剪報影本資料記載可參。以上各項報導，足證本件包含上訴人在內之地主，多次以非理性方式抗議，危及包括桃園縣政府及參加人之公務人員的人身安全，導致桃園縣政府多次動用警察維持秩序可考。（三）本件上訴人分別於78年6月2日及82年7月22日，兩次以桃園市專案通盤檢討及桃園市都市計畫定通盤檢討尚未確定為由，請求被上訴人暫緩徵收系爭土地暨提存徵收補償款，並與桃園縣政府達成兩次暫緩徵收系爭土地暨提存補償款之協議，詎兩次都市計畫通盤檢討案分別確定後，上訴人卻又以需用土地人未依核准計畫使用期限進行開發工作為由，主張依土地法第219條之規定，請求收回系爭土地，實有違誠信原則。（四）本件上訴人請求收回之公20公園預定地，業經桃園市公所於91年及92年間，陸續開工，93年4月間因地主抗爭而停工，嗣於94年3月間再度進場繼續施工，將於近期內完工，對桃園市民休閒活動及當地發展有莫大利益。上訴人暨違背禁反言及誠實信用原則，自不應任其收回系爭徵收土地等語，資為抗辯。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）上訴人甲○○等及賴文福、賴芳林於91年7月8日聲請照徵收價額收回系爭土地，案經桃園縣政府會勘結果，以需用土地人桃園市公所未依核准計畫期限使用之原因，係由於被徵收土地所有權人陳情辦理都市計畫變更所致，而有可歸責於原土地所有權人之事由，報經被上訴人以92年4月18日台內地字第0920005169號函復同意不予發還，桃園縣政府乃以92年4月24日府地用字第0920085538號函復上訴人及賴文福、賴芳林等情，有各該函影本及土地登記簿謄本附卷可稽，並為兩造所不爭之事實，堪信為實。按行為時都市計畫法第83條所規定，係就依都市計畫法徵收之土地，需用土地人不依計畫期限使用土地而人民行使收回權時，其使用期限之認定，應依照其「呈經核准之計畫期限」為準，排除土地法第219條第1項第1款「徵收補償發給完竣屆滿1年」規定之適用而已，此從都市計畫法第83條之法條，並無收回之程序、要件效果等規定，顯非完全性之法條結構，是行為時都市計畫法第83條對土地法第219條其他規定事項並未排除適用；準此，有關許可收回之其他條件，自應適用土地法第219條規定。另中央法規標準法第18條明定，關於人民聲請許可案件，應適用申請時之法規，僅在聲請後法規有變動時，採從新從優原則而已。本件系爭土地之使用期限為91年6月，因此上訴人等最早僅得自91年6月起始有聲請收回土地之權利，即關於上訴人聲請收回之停止條件之成就時點，最早亦在91年6月，而非上訴人所稱之78年5月4日公告徵收土地時。是以，上訴人於91年7月8日提出申請時，因土地徵收條例第61條規定應適用該條例施行前之規定辦理，即應適用該條例89年2月3日施行前有效之現行土地法第219條第3項規定辦理，即上訴人如有可歸責事由時，即不得聲請收回被徵收之土地。（二）依土地法第219條及都市計畫法第83條第2項規定，其所稱之「原土地所有權人」不限於行使收回權人，也包括「同一徵收計畫中之其他被徵收土地所有權人」，蓋因徵收行為亦具有大量行政之特質，在一個徵收計畫中可能有多筆土地同時被徵收，而每筆土地之所有權人亦各不相同，因此存有多數之徵收處分。這些看似獨立之各別行政處分，對需用土地人或徵收機關之徵收發動決策而言，卻是在單一徵收計畫下形成，則事後為決策之合理性判斷，當然也要以整個徵收計畫有無可能進行定之，即各該所有權人可視為一利益共同體。準此，土地法第219條第3項之所指「需用土地人不依照核准計畫期限使用被徵收土地係因可歸責於原土地所有權人」者，應解為在一個徵收計畫，只需有其中部分被徵收土地之所有權人有可歸責之行為，導致需用土地人無法依照核准計畫期限使用被徵收土地，即足以使在該徵收計畫下全體被徵收土地所有權人之收回權消滅。（三）所謂「可歸責」之事由，除訴諸暴力，直接、間接阻礙施工之非法抗爭外，亦包括其他間接施壓手段，例如透過關說或行政協商或使民意代表介入，要求需用土地人暫緩施工，使需用土地人或執行機關在現行地方自治法制下，實際面臨如預算審查等之壓力，而不得不延緩施工；或陳情變更都市○○○○段，達成延緩施工之柔性抗爭手段在內。而本件屬桃園市公所為執行行政院所頒加速都市計畫公共設施保留地取得及財務計畫，自78年起分別徵收桃園擴大修訂都市計畫包括公20等16處公園用地中之公20公園事業，由桃園縣政府報經臺灣省78年3月30日78府地四字第35750號函核准徵收，交由桃園縣政府以78年5月4日78府地籍字第66025號公告，公告後其中大多數被徵收土地所有權人於徵收前後，不斷進行聯合抗爭行為，有桃園市公所提出之新聞報紙等剪報影本附卷可參；足證被徵收土地之所有權人，多次以非理性方式抗議，已危及包括桃園縣政府及桃園市公所在內之公務人員的人身安全，導致桃園縣政府多次動用警察維持秩序，要屬暴力，直接、間接阻礙施工之非法抗爭之可歸責事由。（四）由於被徵收土地所有權人請求包含系爭公21（應為公20）用地在內之第1期公共設施保留地予以專案通盤檢討（第1次通盤檢討），將部分公園用地變更為非公共設施保留地，而一再要求暫緩提存地價補償費，經桃園縣政府於78年6月2日召開協調會，作成交該縣都市計畫委員會審議及徵收地價補償費暫緩提存法院之結論。嗣81年11月27日被上訴人否決該專案通盤檢討後，上訴人又以桃園擴大修訂都市計畫5年定期通盤檢討尚未定案（簡稱第2次通盤檢討）為由，請求桃園縣政府俟完成第2次通盤檢討法定程序後再辦理徵收。桃園縣政府又於82年7月22日第1期公共設施保留地處理案之會議中，作成包括所有公共設施保留地（第1期）徵收補償款提存案全部暫緩辦理之結論，因此，本件被徵收土地所有權人陸續提出第1次專案通盤檢討及第2次通盤檢討之要求，造成需用土地人桃園市公所無法取得用地，並依計畫期限開始使用，其原因係上訴人陳情暫緩辦理徵收及暫緩辦理徵收補償款提存所致，上訴人竟以桃園市公所未於該都市計畫第2次通盤檢討法定程序期間中之91年6月前完工為由，請求收回土地，則桃園市公所指上訴人有違反禁反言及誠信原則，即非無稽，本件自係屬有可歸責於包括上訴人在內之原土地所有權人之事由等詞，為判斷基礎，因而駁回上訴人在原審之訴。
六、本院按：（一）「（第1項）本條例施行前公告徵收之土地，其申請收回，仍依施行前之規定辦理。」「私有土地經徵收後，有左列情形之一者，原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿一年之次日起五年內，向該管直轄市或縣（市）地政機關聲請照徵收價額收回其土地︰一、徵收補償發給完竣屆滿一年，未依徵收計畫開始使用者。二、未依核准徵收原定興辦事業使用者。（第2項）直轄市或縣（市）地政機關接受聲請後，經查明合於前項規定時，應層報原核准徵收機關核准後，通知原土地所有權人於六個月內繳清原受領之徵收價額，逾期視為放棄收回權。（第3項）第一項第一款之事由，係因可歸責於原土地所有權人或使用人者，不得聲請收回土地。」「（第1項）依本法規定徵收之土地，其使用期限，應依照其呈經核准之計畫期限辦理，不受土地法第二百十九條之限制。（第2項）不依照核准計畫期限使用者，原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地。」土地徵收條例第61條、土地法第219條、都市計畫法第83條分別定有明文。另人民依法為聲請行為，其所應適用之法律，乃聲請時之法律。由此可知89年2月4日土地徵收條例施行後，徵收土地之原所有權人聲請收回徵收土地者，應適用89年1月26日修正之土地法第219條、62年9月6日修正之都市計畫法第83條之規定。又由前開2條文對照觀之，都市計畫法第83條就都市土地徵收後，其原土地所有權人聲請收回土地事由之規定，係土地法第219條第1項第1款之特別規定。而關於收回之期限、程序及阻止收回權發生之事由，都市計畫法未為規定，則均應適用土地法第219條規定。（二）「土地法第219條第3項規定：『第一項第一款之事由，係因可歸責於原土地所有權人或使用人者，不得聲請收回土地。』所稱原土地所有權人或使用人，固指行使收回權之原土地所有權人或為其占有土地之使用人而言。惟不能開始使用徵收土地係因可歸責於同一徵收計畫之其他原土地所有權人或為其占有該土地之使用人之事由所致，而與行使收回權之原土地所有權人無涉者，若市、縣地政機關未會同有關機關於徵收補償發給完竣一年內，依土地法第215條第3項規定逕行除去改良物，亦未依同法第238條規定代為遷移改良物，開始使用土地；需用土地人於上開期間內復未依徵收計畫之使用目的提起必要之訴訟，以求救濟，參照司法院釋字第534號解釋意旨，行使收回權之原土地所有權人始得聲請收回其土地。」（本院97年11月份第二次庭長法官聯席會議決議參照）。由此觀之，徵收之土地有得收回之事由，原土地所有權人聲請收回土地時，苟該事由非可歸責於聲請收回之原土地所有權人或為其占有徵收土地之使用人，尚非可逕謂同一土地徵收計畫之其他原土地所有權人或為其占有徵收土地之使用人係可歸責，該聲請收回之原土地所有權人即無聲請收回土地之權。
（三）土地法第219條第3項所定徵收土地未能依期限使用，係因可歸責於原土地所有權人或其使用人，原土地所有權人即不得聲請收回徵收土地者，必原土地所有權人或其使用人就徵收土地所為之行為，係屬不當，且與徵收土地之未能依期限開始使用間有相當因果關係。苟原土地所有權人或其使用人之行為，並非不當，或不致妨礙需用土地人之就徵收土地之使用，僅因需用土地人因審酌其他事項，決意遷延徵收土地之使用進度，自不得將此不利益歸諸原土地所有權人。同理，於適用都市計畫法第83條第2項聲請收回徵收土地時，必原土地所有權人或其使用人就徵收土地所為之行為，與徵收土地之未能依核准計畫期限使用間有相當因果關係，始得謂於徵收土地之未依核准計畫期限使用係可歸責於原土地所有權人，而不准其收回徵收土地。行政法院於認定聲請收回土地之原所有權人就徵收土地之未依核准計畫期限使用是否可歸責時，就前開因果關係應予調查審認。
七、經查：（一）桃園市公所為辦理都市計畫公20公園工程，需用含系爭土地之土地共7筆，報經臺灣省政府以民國78年3月30日78府地四字第35750號函核准徵收，交由桃園縣政府以78年5月4日78府地籍字第66025號公告，並函知各所有權人。其經核准之徵收計畫書記載預定88年7月開工，91年6月完工。惟本件徵收公告後，部分徵收土地所有權人並其他公園用地原所有權人即進行陳情、抗爭，希求暫緩提存徵收補償款及辦理都市計畫變更，使系爭土地變更為非公園用地，惟主管機關終未作成辦理都市計畫變更之決定，本件工程用地迄91年7月25日止全部尚未開發作為公園使用。而上訴人甲○○等及賴文福、賴芳林則於91年7月8日依行為時都市計畫法第83條規定，申請照徵收價額收回系爭3筆土地。桃園縣政府於以桃園市公所未依核准計畫期限使用，其原因係被徵收土地所有權人陳情辦理都市計畫變更所致，而有可歸責於原土地所有權人之事由，報經被上訴人以92年4月18日台內地字第0920005169號函復同意不予發還，桃園縣政府乃函復上訴人等及賴文福、賴芳林等情，為原審依法認定之事實。
（二）原審基於前開事實，依前開理由駁回上訴人於原審之訴，固非無據。惟：１、本件上訴人陳稱其僅依法陳情為都市計畫變更，未以抗爭行為阻擾徵收程序之進行，或需用土地人使用系爭土地，其行為與需用土地人未依計畫期限使用系爭土地無關等語，揆之前開理由第六項（二）之說明，原審原應調查相關事證以辨明上訴人或為其占有系爭土地之使用人有為抗爭行為阻擾參加人執行徵收、補償處分或使用系爭土地，抑同一徵收計畫之其他原土地所有權人或為其占有該土地之使用人有此行為，而與本件上訴人無涉。又上訴人並無變更都市計畫之權，其冀求為都市計畫變更，僅得依都市計畫法第24條規定為申請，或依行政程序法第168條規定為陳情，是上訴人所為之陳情即屬權利之行使；而此陳情行為並無停止土地徵收程序或使用徵收土地之效力，參加人於處理上訴人陳情案時，是否遷延土地徵收程序或使用徵收土地之進度，有決定之權，完全不受上訴人陳情之拘束，則上訴人之前開行為，似非必然導致參加人不能依核准計畫期限使用徵收土地。揆之前開理由第六項（三）之說明，上訴人之陳情行為，如何係屬不當，與徵收土地之未依期限使用間究竟有無因果關係，原審亦應予調查。乃原審以桃園市內多處公園預定用地（含系爭土地）之部分所有權人或占用住戶曾為抗爭、陳情，即逕認本件上訴人為可歸責，非無應調查之事項未為調查之違法。２、原審另以多處公園預定用地所有權人陸續向桃園縣政府陳情請求暫緩辦理徵收補償款提存或辦理都市計畫變更，俾系爭土地得免作公園使用，於經桃園縣政府同意後，上訴人竟又主張系爭土地未依核准期限於91年6月完成使用，請求收回，有違反禁反言原則及誠實信用原則。然原審認定系爭土地有關變更都市計畫之請求，最終經否准確定，則上訴人於原陳情之目的已無法達成後，始為不同之主張，似無違於誠信原則與禁反言原則，原審以上訴人有違反誠信原則、禁反言原則，進而認其係有可歸責事由，亦有未合。（三）綜上所述，本件原判決尚有違誤，上訴人執詞指摘，求為廢棄，非無理由，應由本院將原判決予以廢棄，並發回原審法院重為調查後，另為適法之裁判。
八、據上論結，本件上訴為有理由，爰依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中華民國97年12月18日
最高行政法院第六庭
審判長法官吳明鴻
法官胡方新法官林茂權法官侯東昇法官黃秋鴻以上正本證明與原本無異中華民國97年12月18日
書記官阮思瑩