裁判字號：臺灣桃園地方法院101年訴字第1331號民事裁定
裁判日期：民國103年01月28日
裁判案由：清償債務
臺灣桃園地方法院民事裁定101年度訴字第1331號原告行政院勞工委員會職業訓練局法定代理人 林三貴 訴訟代理人 徐立信 律師複代理人 周世政
楊翔閔 被告 崔蘇清 法定代理人 梁璟華 兼上一人訴訟代理人 林石蘭 共同訴訟代理人 邱顯智 律師
曾威凱 律師 吳俊達 律師上列當事人間清償債務事件，本院裁定如下：
主文本件移送臺北高等行政法院。
理由
一、按公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟；人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟；因公法上契約發生之給付，亦同；適用簡易訴訟程序之事件，以地方法院行政訴訟庭為第一審管轄法院；行政訴訟法第2條、第8條第1項、第229條第1項定有明文。次按普通法院認其無受理訴訟權限者，應依職權裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院；當事人就普通法院有無受理訴訟權限有爭執者，普通法院應先為裁定；民事訴訟法第31條之2第2項、第3項亦有明定。
二、本件原告起訴主張：被告林石蘭邀同被告崔蘇清、訴外人梁通擔任連帶保證人，於86年12月2日向原告借款，兩造契約約定借款期間為86年12月8日起至92年12月8日止，約定還款方式為自借款日起算，第二年起依年金法，於每月8日向原告之代理人華南商業銀行，按月平均攤付本息，約定違約金為被告如遲延還本付息時，自約定攤付日起，逾期在六個月以內部分，按約定利率10%，逾期超過六個月部分，按約定利率20%計付違約金。嗣被告自87年12月8日最後繳息日起，均未償付本息，尚積欠原告661,951元。為此，爰依兩造契約提起本件訴訟等語。
三、按行政契約與私法契約之區別，學理上固各有不同之學說，惟對具體之契約予以判斷時，應就契約主體（當事人之法律地位）、契約之目的、內容、其發生公法或私法上權利義務變動之效果及訂立契約所依據之法規性質等項為綜合考量。
凡不得作私法契約標的之事項，而以契約型態作成時，自應視之為行政契約，若契約標的在性質上非私法契約或行政契約所獨佔，則應參酌契約目的之所在，判斷其屬性。遇有爭議情形，可依下列標準：（一）契約之一方為行政機關。（二）契約之內容係行政機關一方負有作成行政處分或其他公權力措施之義務。（三）執行法規規定原本應作成行政處分而以契約代替。（四）約定內容涉及人民公法上權利義務關係。（五）約定事項中列有顯然偏袒行政機關一方之條款，使行政機關享有特權或優勢之約定等因素以為斷（最高法院95年度台抗字第341號裁定要旨、最高法院95年度台上字第1445號判決要旨參照）。準此，判斷本件究屬公法關係抑或私法關係，應綜合考量具體事件所適用之法規屬性及具體事件所顯現之事物本質。就適用法規屬性之定性而言，依現今公私法區別理論通說所採取之新主體說（又稱修正主體說），即以各法規主體之歸屬區分公法與私法；申言之，若僅國家或其他公權力主體始得為某法規之主體時，該法為公法，若任何人皆可為法規之主體時，該法為私法；換言之，公法為國家之特別職務法，私法為任何人之法。然形式之新主體說因有未注意歸屬主體實質意義之缺憾，故有力學者主張應更進一步判斷公權力主體是否係居於權力主體之資格地位適用該法規而定；換言之，以公權力主體為直接達成國家任務，所為各種干涉、規劃、給付、形成之作用，為正面指標，並以公權力主體居於財產權主體之資格地位，所為之財產管理行為及需求滿足行為，為負面指標。至具體事件所顯現之事物本質為何，得以行為主體及行為客體兩方面觀察，亦即，行為主體之一方是否為行政主體？行為本身是否具有公權力內涵？亦即，該項行為是否運用公法制度？該項行為是否具有獨占性、優越性？該項行為之目的是否係基於公益？除綜合考量具體事件所適用之法規屬性及具體事件所顯現之事物本質之外，學者並提供傳統說、事件關連說之輔助判斷標準。所謂傳統說，係指某類事件究屬公法或私法性質，除法律有新規定或出現變更往例之司法判解外，皆遵循約定俗成之規範。所謂事件關連說，係指某一事件中一部分事實關係，明顯屬於公法關係者，事件整體均視為公關係。倘若無從依前開標準判斷事件整體屬性時，原則應推定屬公法關係，蓋行政機關行使公權力本為常態，且推定公法使行政機關之行為受到較多拘束，較有利於人權之保障。
四、經查：
（一）就法規依據之屬性而言，兩造所簽立之關廠歇業失業勞工促進就業貸款契約所適用之法規依據為「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點」等情，業據該關廠歇業失業勞工促進就業貸款契約書明文記載，有該契約書在卷為據，且為兩造所不爭執，堪信屬實。固觀諸關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點有許多近似私法借貸之相關規定，但不能因此排除本件係行政機關居於統治者主體地位，不運用強制命令手段提供照顧救助，即單純高權行政之可能性。再參以關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點係為協助關廠歇業失業勞工，獲得就業機會，以安定其生活，並依據『就業服務法』第24條與『就業安定基金收支保管及運用辦法』第6條第2款規定所制定，有關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點第1點、第2點在卷可據，足徵原告係基於國家對人民的補償責任，進而與人民簽立系爭關廠歇業失業勞工促進就業貸款契約等情明確。兼衡以98年5月13日修正前就業服務法第24條規定及86年3月26日修正前就業安定基金收支保管及運用辦法之規定，均係僅有國家或其他公權力主體始得為該法規之主體，依現今公私法區別理論通說所採取之新主體說，因公法為國家之特別職務法，私法為任何人之法，故倘僅國家或其他公權力主體始得為某法規之主體時，該法即為公法，倘包括國家之任何人均得為某法規之主體時，該法即為私法。是以，兩造關係所適用之法規依據，係基於國家對人民的補償責任而制定，且僅有國家或其他公權力主體始得為該法規之主體，故其屬性為公法（相同見解參照桃園律師公會在職進修課程暨研討會－關廠工人貸款案爭議之法律觀點， 許宗力 ，從社會補償看關廠工人案的法律問題，頁6以下）。
（二）就顯現事物之本質而言，行為主體之一方即原告為行政院勞工委員會職業訓練局，屬於行政主體。而兩造關係所適用之法規依據屬性為公法，業如前述，故縱令兩造所簽立之關廠歇業失業勞工促進就業貸款契約中，有諸多近似私法借貸之相關規定，亦不得據此排除單純高權行政之可能。再查，原告就本件是否動支就業安定基金非但具有獨佔性及優越性，被告就關廠歇業失業勞工促進就業貸款契約中，關於借款金額、借款利率、還款期限之各項約定，亦完全無決定及磋商權限，且本件並非公權力主體居於財產權主體之資格地位，所為之財產管理行為及需求滿足行為，應認原告係基於行使公權力之地位而為本件行政行為，益徵本件兩造法律關係具高度之公權力色彩。此外，兩造所簽立之關廠歇業失業勞工促進就業貸款契約中，即已載明係依據關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點規定所簽立，而關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點係為協助關廠歇業失業勞工，獲得就業機會，以安定其生活，並依據『就業服務法』第24條與『就業安定基金收支保管及運用辦法』第6條第2款規定所制定，顯見此項行政行為具國家補償之公益目的，至為明確。
（三）況查，關廠勞工貸款之申請流程，申請人須向直轄市及縣（市）政府申請，經直轄市及縣（市）政府審查其資格及貸款金額後，核轉由原告核定，原告再交由華南銀行辦理徵信，復提送關廠歇業失業勞工促進就業貸款審核小組辦理複審，經審查同意核貸後，將核准貸款名冊函送直轄市及縣（市）政府並另函知申請人辦理貸款事宜等情，有貸款實施要點第10、11點規定及卷附「關廠歇業失業勞工促進就業貸款申請流程」在卷可稽（見本院卷第185頁），復貸款實施要點第2點、第7點、第9點、第11點第1項第3款等規定，就關廠勞工貸款之利率、借貸期間、計息及清償之方式，設有明文，足徵該貸款之貸款與否、貸款金額、保證人等項，均經原告先為審核並函知申請人，華南銀行並無另為審核或決定之權限，僅能按原告所審核、函知之結果，作成借貸契約書並支付款項，顯見在此等申請流程之下，原告與申請人間關於關廠勞工貸款之法律關係，於原告函知申請人時，即已成立。固然，卷附貸款契約書上雖記載華南銀行為原告之代理人，然華南銀行既無決定是否貸款或貸款金額之權限，與代理人在其獲授權之範圍內，有形成效果意思並據以作成意思表示之權限有別，且該貸款契約書之作成，亦應依貸款實施要點前揭規定及原告審核之結果為之，原告並已於貸款契約書簽訂前，將其審核結果函知申請人，是華南銀行簽訂貸款契約書並予付款之際，僅就契約書之作成及款項之支付，居於原告履行輔助人之地位，實未另作成表示行為，而與使者依本人已形成之效果意思作成表示行為有異；益證本件兩造間關於關廠勞工貸款之法律關係，於原告函知審核結果時，即已成立，是系爭法律行為具有直接受公法法規規制之必要性。
（四）復且，關廠勞工貸款之經費來源乃就業安定基金（見貸款實施要點第14點），該基金則以就業安定費及其孳息為主要來源（見舊基金保運辦法第5條），就業安定費則屬特別公課之一種。所謂特別公課，即國家為一定政策目標之需要，對於有特定關係之國民所課徵之公法上負擔，並限定其課徵所得之用途，其徵收目的、對象、用途應由法律予以規定，或依法律以具體明確之授權所訂定命令訂定規定之（司法院大法官釋字第426號解釋理由書參照）。舊基金保運辦法第6條第2款規定：「本基金之用途如左：
二、加強實施就業安定、就業促進事項。」舊就服法第24條、第51條規定第1項分別規定：「主管機關對左列自願就業人員，應訂定計畫，致力促進其就業：一、負擔家計婦女。二、中高齡者。三、殘障者。四、原住民。五、生活扶助戶中有工作能力者。六、其他經中央主管機關認為有必要者。前項計畫應定期檢討，落實其成效。」、「雇主聘僱外國人從事第43條第1項第7款或第8款規定之工作，應向中央主管機關設置之特種基金專戶繳納就業安定費，作為促進國民就業之用；就業安定費之數額及該基金收支，保管及運用辦法，由中央主管機關會同相關機關定之。」惟關廠勞工貸款所貸與之對象，究屬舊就服法第24條各款中之何者，舊基金保運辦法或貸款實施要點，均未指明。再參以貸款實施要點發布當時之政治社會經濟背景，乃因自85年8月起，聯福製衣、福昌紡織、東洋針織、耀元電子等多家公司陸續關廠歇業，雇主長期未依勞動基準法第56條之規定提撥勞工退休準備金，並積欠資遣費及退休金，千餘位權益遭受影響之勞工於85年底至86年間，採取臥軌、阻撓大學聯考、軟禁雇主等激烈手段進行抗爭，引發社會關注，參與抗爭之工運領袖 曾茂興 及工人陳榮居、 何寬日 等人並因而遭以公共危險罪判刑確定；行政院勞工委員會及桃園縣政府因未能有效督導、嚴查事業單位是否依法提撥勞工退休準備金，經監察院於87年間提案糾正。復觀諸貸款實施要點第3點規定其適用對象為「曾在同依民營事業單位工作一年以上，因該事業單位於民國八十五年一月一日以後關廠歇業而失業之勞工，未依法領取法定資遣費、退休金，且未請領輔導就業獎助者」、第6點規定「貸款金額最高為新台幣一百萬元整，惟每人戴砍金額不得超過僱主積欠之法定資遣費或退休金之金額」；再依86年5月31日就業安定基金第三次臨時會議會議紀錄所示，該次會議討論提案為：「『關廠歇業失業勞工就業貸款實施要點（草案）』所需經費建請准予報請行政院核准於87年度起申請動之就業安定基金提供本項經費案」，會中，陳委員 繼盛 稱：「動用就業安定基金作雇主積欠勞工資遣或退休金之墊償，依法無據」等語；吳委員 忠吉 稱：「建議刪除第十五點中『每年』二字，決不能每年都實施，以避免後遺症產生」、「本案應考量長期負面效果。將來如再發生類似事件，勞委會是否又會秉持相同方式解決？」等語；鄧委員 吉仁 稱：「原則上贊成。惟此措施並非一常態制度，乃係屬臨時因應措施，故建議第十六點應修正為『本要點實施期間為兩年』」等語。衡諸貸款實施要點訂定之時空背景，及其關於適用對象、貸款金額上限等規定，加以前開臨時會中，與會委員對該要點動支就業安定基金供作「貸款」之用途，應係針對特定事件之臨時措施、並非常態等項所表示之意見，足認貸款實施要點制訂之目的，即在處理當時該等關廠勞工無處求償之困境，關廠勞工貸款之貸與對象，應屬舊就服法第24條第6款所規定之「其他經中央主管機關認為有必要者」。此外，依貸款實施要點第2點、第7點、第9點、第11點第1項第
3款之規定，關廠勞工貸款之貸與對象，限於前揭因雇主關廠歇業失業之勞工，且貸予後第1年免息、自第2年起以週年利率3%（倘以6年借貸期間平均計算，其週年利率為2.5%），已較一般金融機構貸放款項之利息為低，又其保證人之資格僅以有固定職業為必要，並無收入、財產或其他資力上之限制。原告以關廠勞工貸款之名義發給之款項，乃在如是顯較金融市場行情優惠之條件下，對人民所為之給付，則無論所給付款項係如原告所述仍須償還，或如論者所稱實為墊償、毋庸償還，此等款項均屬國家對於關廠失業勞工之補助。
（五）再者，原告於102年11月25日函請華南銀行轉知原告訴訟代理人於被告聲請移轉行政法院時，向法院表達同意聲請移轉管轄之意思表示，有該函稿在卷可據（見本院卷第22
3頁），足認原告對於系爭法律行為之判斷並無確信，況原告訴訟上之主張說詞反覆，本院認有必要依民事訴訟法第367條之1第6項準用同法第1項規定依職權訊問原告法定代理人，並於102年12月19日依民事訴訟法第367條之1第6項準用同法第5項通知原告法定代理人到場，詎原告法定代理人無正當理由而不到場，本院自得依同法第
3、4項規定，審酌情形判斷應證事實之真偽。
（六）綜上所述，關廠勞工貸款具有加強就業安定、促進就業之行政目的，與行政院勞工委員會及原告等勞工行政主管機關所執掌行政任務之實現，具有強烈關聯性，且其辦理乃以舊就服法、舊基金保運辦法、貸款實施要點等為法源，而該等法令乃屬公法法規；關廠勞工貸款既屬國家對關廠失業勞工之補助，其補助對象之選擇及補助內容之決定，直接涉及國家資源之分配，與人民之工作權、生存權及平等權等基本權利關係密切，自應受公法法規之拘束；尤有甚者，關廠勞工貸款之經費來源，輾轉來自就業安定費及其孳息，依就業安定費作為特別公課之性質，其用途應由法律予以規定，或依法律以具體明確之授權所訂定之命令規定之，已述如前，因此，原告以就業安定費之收入為經費來源，辦理關廠勞工貸款之措施，即有直接受公法法規規制之必要性；反面言之，倘認原告所為審查、核貸無須公法法規之依據，而屬私法上之意思表示，恐有背於就業安定費之前揭屬性，及其用途應有公法上依據之性質，進而有脫逸舊就服法之授權，假藉私法自治，自公法遁入私法之嫌，依前開說明，應認關於關廠勞工貸款之辦理，原告並無選擇採取私法行為形式之自由。是以，關廠勞工貸款之法律關係，性質上應屬公法關係，原告據以訴請被告
3人返還借款，應屬公法事件。
五、至原告主張：（一）訴訟事件是否屬於普通法院之權限，應以原告起訴主張為訴訟標的之法律關係是否屬私法上之法律關係為斷，而非以法院調查之結果為依歸；（二）又兩造係特別約定由民事普通法院管轄，益徵兩造初始乃以本件為私法契約之意而訂立契約，要屬無疑；（三）再依釋字第540號解釋亦已明確表示國家為達成行政上之任務，得選擇以私法上行為作為實施之手段，是原告選擇以私法性質之紓困貸款方式，達成行政任務，並無不可，況就業服務法第24條規定主管機關應訂定促進就業之計畫，並未限制不得以貸款方式為之；（四）復本件應比照全民健康保險紓困基金貸款之法律關係，就貸款申請之前階段行為屬於公法關係，就貸款追償之後階段行為屬於私法關係，或應比照釋字第595號解釋本件應屬私法關係；（五）本件自95年起，業經全國各地民事普通法院受理並判決在案，堪認司法實務向來均將關廠歇業失業勞工促進就業貸款契約定性為私法契約；（六）被告等前組成工會及自救會，給予政府壓力，迫使締約時行政院勞工委員會主委親自會談，被告等之磋商能力實有過之而無不及等語。惟查：
（一）固按訴訟事件是否屬普通法院之權限，應以原告起訴主張為訴訟標的之法律關係，是否係私法上爭執為斷。惟觀以原告聲請支付命令及歷次書狀所載各節，均係本於兩造簽立之關廠歇業失業勞工促進就業貸款契約而有所主張，足認原告係就兩造關廠歇業失業勞工促進就業貸款契約簽立之基礎事實而為本件之訴訟標的法律關係，故法院在判斷本件是否屬於普通法院之權限時，自應就兩造所簽立之關廠歇業失業勞工促進就業貸款契約之基礎事實為整體觀察。而本院已依原告主張之訴訟標的法律關係判斷結果認本件屬公法關係，普通法院應無受理本件之訴訟權限，是本院應依職權裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院，洵與原告主張之實務見解，並無扞格。
（二）固查，關廠歇業失業勞工促進就業貸款契約書第20條確有合意以桃園地方法院為第一審管轄法院之約定，有關廠歇業失業勞工促進就業貸款書在卷可據。惟按契約之定性不應受契約當事人主觀意思之拘束，更不能因契約雙方約定由民事法院管轄，遽認契約為私法關係。據此，關廠歇業失業勞工促進就業貸款契約書第20條合意管轄之約定，充其量僅能作為探知行政機關為該項行政行為時主觀欲適用公法關係抑或私法關係之參考依據，尚不得藉此遽認兩造之法律關係屬於私法關係。
（三）固按釋字第540號解釋亦已明確表示國家為達成行政上之任務，得選擇以私法上行為作為實施之手段。惟行為形式之選擇自由僅適用在允許行政機關多種公法、私法法律形式中，為有效達成行政目的，得選擇其評估最佳之法律手段，包含公法與私法手段，此乃公法上比例原則之展現，但自由選擇原則並非毫無法律界限及限制，任憑行政機關主觀選擇何種手段以躲避公法規範，甚至於公法遁入私法，均非形式選擇自由理論所允許，否則，依法行政原則、權責相符原則、比例原則，均會因為沒有限制的形式自由選擇原則，而隨之瓦解崩潰。又按行政契約與私法契約之區別，係以其契約標的是否涉及公法上權利義務關係為斷，而契約之標的，則應由契約內容決定之。倘契約之給付義務本身具有中立性而較難判斷時，應由給付義務之目的及契約之全體特性判斷之。…衡諸該（補助款契約）約定，與（內政部推展社會福利服務補助）作業要點所訂之內容相契合，補助款發放之條件亦皆由相對人單方決定。且本件係○○老人養護中心提出申請，經相對人核准後，兩造始簽訂系爭契約，其後續之補助契約可視為該核准行政處分之執行行為，兩者應整體觀察而視為一個公法法律關係之行為。則從兩造間契約之標的、目的、契約依據、契約內容等項可知，系爭契約乃相對人基於其法定職權，為達成其維護老人健康，安定老人生活，保障老人權益，及增進老人福利之老人福利政策之行政上目的，而與○○老人養護中心約定提供補助款，並使○○老人養護中心負合理之負擔，而成立之行政關係契約，則締約雙方如對契約內容發生爭議，自應屬公法上之爭訟事件，抗告人主張依兩階段理論，本件屬履約階段之私法爭議，不得依行政訴訟解決之，自無可採憑（最高行政法院裁定96年裁字第1531號裁定參照）。是以，在綜合判斷具體事件所適用之法規屬性及衡量具體事件所顯現之事物本質時，具體事件中之一部分事實關係，明顯屬於公法關係者，依據事件關聯說之理論，則具體事件之整體均應視為公法關係。據此，本件行為主體之一方為行政主體，而該項行政行為係基於國家補償之公益目的，並已運用公法制度，且行政主體為該項行政行為時，具獨占性及優越性，咸認行政機關所為之行政行為具有高度之公權力色彩，是就具體事件中之一部分事實關係已明顯屬於公法關係之情形下，本件整體事件均應視為公法關係無訛。況行政機關行使公權力本為常態，且推定公法使行政機關之行為受到較多拘束，亦有利於人權之保障。
（四）原告固復主張本件應比照全民健康保險紓困基金貸款之法律關係，就貸款申請之前階段行為屬於公法關係，就貸款追償之後階段行為屬於私法關係等語，復據提出各級行政法院91年度行政訴訟法律座談會法律問題第15則為證。惟查，全民健康保險紓困基金貸款法律關係之定性，實務尚未形成定見，且法律座談會本身並不具有拘束個別法院之效力，故本件是否有比附援引之適用基礎、能否類推適用，洵屬可疑。況傳統之雙階理論，○○○區○○○○○段之判斷困難，且強加割裂適用法律關係亦與現實脫節，此外○○○區○○○段為公法關係與私法關係之結果，亦影響法律關係之安定性，應已式微。縱令本件有雙階理論之適用，本件亦不能排除行政機關係先以行政處分作為前階段之核定行為，復再以行政契約作為後階段之履行補助行為，即採取二階段公法關係之行為形式，亦徵本件無法比照全民健康保險紓困基金貸款之法律關係遽認屬私法關係等情明確。原告另復主張本件應比照釋字第595號解釋而為私法關係等語。惟查，釋字第595號解釋之爭點在於行政院勞工保險局墊償雇主積欠工資後，代位求償之審判權爭議問題。是以，倘本件果如被告主張係屬代位求償之三方關係，本件之法律關係亦係指涉原告在尚未向雇主墊償之情形下，又回頭向被墊償之勞工請求清償債務，足認本件倘若真有三方關係存在，亦與釋字595號解釋之所指涉之法律關係不同，應無適用餘地。
（五）原告固再主張自95年起，業經全國各地民事普通法院受理並判決在案，堪認司法實務向來均將關廠歇業失業勞工促進就業貸款契約定性為私法契約等語。惟查，本件法律關係僅見各普通法院之零星判決，並未見行政法院就本件事件屬性表示相同之見解，難謂司法實務已形成之定見。
（六）原告固另主張被告等前組成工會及自救會，給予政府壓力，迫使締約時行政院勞工委員會主委親自會談，被告等之磋商能力實有過之而無不及等語。惟按，判斷被告在締約過程有無決定或磋商權，應以個別被告與原告間之個別關係觀察，不能逕以被告等組成工會及自救會之全數判斷。況被告等人須組成工會及自救會始取得與原告談判之機會，再再顯示個別被告對於原告係處於毫無決定或磋商權之弱勢地位，咸認原告主張，洵屬無據。
（七）基上，咸認原告主張本件應屬私法關係各節，應屬無據。據此，普通法院應無受理本件之訴訟權限者，揆諸首揭說明，本院應依職權裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院。
六、依民事訴訟法第31條之2第2項，裁定如主文。中華民國103年1月28日
民事第一庭審判長法官陳清怡
法官張永輝法官溫宗玲以上正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內，向本院提出抗告狀並表明抗告理由（須附繕本，並繳納抗告費新臺幣1,000元）。
中華民國103年1月29日
書記官張琬婷