裁判字號：臺北高等行政法院98年訴字第1471號判決
裁判日期：民國98年11月12日
裁判案由：有關醫政事務
臺北高等行政法院判決
98年度訴字第1471號98年10月29日辯論終結原告行政院衛生署代表人甲○○（署長）訴訟代理人 呂紹聖 律師被告乙○○訴訟代理人 陳逸如 律師上列當事人間有關醫政事務事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件原告代表人於訴訟繫屬中由 葉金川 變更為甲○○，並已具狀聲明承受訴訟。
二、事實概要：緣前台灣省政府於民國（下同）77年間與被告簽訂「台灣省地方醫護人員養成計畫公費生契約」（下稱系爭契約），嗣因前台灣省政府於87年10月間之功能業務及組織調整，遂將公費生相關業務移轉予原告。依系爭契約，被告負有於畢業後至山地鄉、離島或指定地區之醫療衛生機關服務7年之義務。被告於84年自台北醫學院畢業，並於88年間完成訓練後，雖曾履行其部分之服務義務，然服務期間卻因辦理育嬰留職停薪再回職復薪，復於90年1月2日至92年1月1日再因育嬰假申請2年留職停薪，服務年資共計為1年8個月17日。原告於93年9月、97年3月及98年2月發函通知被告補足服務年限，其迄今未依約履行，遂向本院提起行政訴訟。
三、本件原告主張：
(一)被告於77年間與原告約定進入台北醫學院（台北醫學大學）就讀，成為台灣省地方醫護人員養成計畫公費生，因88年發生921大地震，原告與公費生業務相關之資料多付祝融，爰提出77年度「私立高雄醫學院代辦『台灣省地方醫護人員養成計畫公費生』醫學系公費生甄試招生簡章」作為本件參考。按該簡章第13點本文後段及14點分別規定：「錄取學生應先辦妥志願保證手續始准入學列為公費生。由台灣省政府供給在學期間各項費用，惟必須恪遵一切規章及台灣省地方醫護人員養成計畫續辦計畫規定事項，努力向學。」「學生畢業後依照台灣省地方醫護人員養成計畫畢業生分發服務管理要點規定，由台灣省政府分發山地，離島或指定地區之衛生機構，遵守有關規定熱心服務，其約定服務年限，醫師為10年，牙醫為8年，服務地區得視實際需要隨時調整之。」基此，當時有效72年8月12日修訂之「臺灣省地方醫護人員養成計畫（續辦計畫）」以及68年5月24日訂頒之「臺灣省地方醫護人員養成計畫畢業生分發服務管理要點」均為兩造行使權利、履行義務之依據。
(二)系爭契約之性質為行政契約，被告依約負有至偏遠地區服務之義務，原告則取得被告受指派至偏遠區服務之同意指派權利：
１、按「行政機關基於其法定職權，為達之特定之行政上目的，於不違反法律規定之前提下，自得與人民約定提供某種給付，並使接受給付者負合理之負擔或其他公法上對待給付之義務，而成立行政契約關係。有關機關為解決公立醫療機構醫師缺額補充之困難，以公費醫學教育方式，培養人才，教育部遂報奉行政院於中華民國67年1月27日核准，以台（67）教字第823號函發布『國立陽明醫學院醫學系公費學生待遇及畢業後分發服務實施要點』，作為處理是項業務之依據。該要點第13點內規定『服務未期滿，不予核定有關機關頒發之各項證書或有關證明。其專業證書，先由分發機關代為保管』，於第14點規定『公費畢業生於規定服務期間，不履行其服務之義務者，除依第13點規定辦理外，並應償還其在學期間所享受之公費』，均為確保自願享受公費待遇之學生，於畢業後，照約按受分發公立衛生醫療機構完成服務，以解決上述困難，達成行政目的所必要，亦未逾越合理之範圍。此項規定並作為與自願接受公費醫學教育學生訂立行政契約之準據，且經學校與公費學生訂立契約（其方式如志願書之類）後，即成為契約之內容，雙方當事人自應本誠信原則履行契約上之義務。從而公費學生之權益受有限制，乃因受契約拘束之結果，並非該要點本身規定之所致。前開要點之規定，與憲法尚無抵觸。」司法院釋字第348號解釋可參。
２、按臺灣省地方醫護人員養成計畫（續辦計畫）重要內容如下：貳、計畫目標：一、「臺灣省政府為養成本省地方醫護人員，推展衛生業務，加強醫療服務，特訂定本計畫。」；伍、待遇及應辦手續：一、「本計畫單獨招考錄取之學生，應先辦妥志願保證手續，始准入學列為公費生，由本府供給在學期間各項費用。」；柒、畢業後有關規定：「二、醫學系公費養成之畢業生於約定服務期間，在不影響業務情況下得分發或調至省立醫療院服務兩年，以訓練臨其床技術。三、本計畫畢業生約定服務年限㈠按享領公費之醫學系學生為10年。……約定服務年資，自分發報到之月起算，約定服務年限，不包括應徵召服役期間，約定服務地區，本府視實際需要，隨時調整之。……五、本計畫畢業學生在約定服務期間，應恪遵以下規定事項：……」。另衡酌臺灣省地方醫護人員養成計畫畢業生分發服務管理要點內容，可知系爭公費生契約之訂立旨在充實山地、離島等地區醫事人力，以加強醫療服務之行政目的，系爭公費之提供與公費生學成後之服務間係具有對待給付之關係，被告藉由領取政府之公費補助，減輕經濟壓力，享受醫師養成教育之各種利益，係負有於畢業取得專門職業資格後，至山地離島或指定地區之醫療衛生機關服務之義務，原告並取得公費生受指派至山地、離島地區服務之同意指派權利，系爭契約本質上乃為行政契約（鈞院96年度訴字第541號及96年度訴字第3882號判決參照）。
３、按97年12月9日訂定公告之「行政院衛生署原住民及離島地區醫事人員養成計畫公費生服務管理要點」第3、8及9條分別規定：「本要點用詞定義如下：㈠山地原住民鄉：宜蘭縣大同鄉、南澳鄉，台北縣烏來鄉，桃園縣復興鄉，新竹縣尖石鄉、五峰鄉，苗栗縣泰安鄉，台中鄉和平鄉，南投縣信義鄉、仁愛鄉，嘉義縣阿里山鄉，高雄縣那瑪夏鄉、桃源鄉，屏東縣泰武鄉、霧臺鄉、來義鄉、三地門鄉、獅子鄉、牡丹鄉，花蓮縣秀林鄉、萬榮鄉、卓溪鄉，臺東縣延平鄉、海端鄉、達仁鄉、金峰鄉、蘭嶼鄉。㈡平地原住民鄉：苗栗縣南庄鄉，屏東縣滿州鄉，臺東縣成功鎮、大武鄉、太麻里鄉、東河鄉、長濱鄉、鹿野鄉、池上鄉、卑南鄉，花蓮縣新城鄉、壽豐鄉、光復鄉、豐濱鄉、瑞穗鄉、富里鄉。㈢離島地區：指金門縣（不含金湖鎮，含代管之烏坵鄉）；連江縣；澎湖縣（不含馬公巿）；臺東縣綠島鄉；屏東縣琉球鄉。」「原住民籍公費畢業生完成訓練後之服務，其分發原則如下：㈠自行洽妥山地原住民鄉或平地原住民鄉衛生所，並經其衛生局同意，檢具證明文件，申請本署分發服務。㈡自行洽妥本署花蓮醫院豐濱原住民分院、本署台東醫院成功分院同意，檢具證明文件，申請本署分發服務。㈢自行洽妥本署所屬醫院同意，檢具證明文件，申請本署分發服務。……原住民籍公費畢業生於訓練期滿後逾6個月，仍未覓妥服務醫療機構申請分發服務者，由本署逕行分發，其分發順序如下：㈠原住民鄉衛生所。但經分發當地衛生局同意者，得依下列
3款順序分發。㈡當地公立醫院。㈢承作當地整合式醫療服務模式（IDS）之醫院。㈣當地非公立醫院或在本署指定之地區開業。」「離島籍公費畢業生完成訓練後之服務，應自行洽得離島地區衛生所及其衛生局同意，向本署申請分發，並由戶籍所在地之衛生局辦理分發服務。離島籍公費畢業生於訓練期滿後逾6個月，仍未覓妥服務醫療機構申請分發服務者，由本署逕行分發，並由戶籍所在地之衛生局辦理分發服務，其分發順序如下：㈠離島鄉衛生所。但經分發當地衛生局同意者，得依下列三款順序分發。㈡當地公立醫院。㈢承作當地整合式醫療服務模式（IDS）之醫院。㈣當地非公立醫院或在本署指定之地區開業。」本件依兩造契約約定，被告原負有前往原住民鄉或離島地區服務之義務，然其仍有約6年3個餘月之義務尚未履行，原告自得依約請求被告自行洽妥原住民鄉或離島地區衛生所及其衛生局同意後，向原告申請辦理分發並前往服務，以達系爭契約公益目的。
(三)原告得請求被告賠償原告之損害：
１、原告應得請求被告賠償原告新台幣（下同）2,206,330元之損害：
(1)、按「對於同一被告之數宗訴訟，除定有專屬管轄者外，得
向就其中一訴訟有管轄權之法院合併提起之。但不得行同種訴訟程序者，不在此限。」民事訴訟法第248條定有明文，此即客觀訴之合併。訴之客觀合併，可分為單純合併、重疊合併、選擇合併與預備合併。所謂預備合併，係指原告預慮其提起之訴（即先位之訴）無法獲勝訴之裁判，同時提起不能併存之他訴（即預備之訴），以備先位之訴無法獲勝訴裁判時，請求就預備之訴為裁判。前開民事訴訟法之規定，依行政訴訟法第115條規定，於行政訴訟準用之，原告自得依前開規定，於提起先位之訴同時，提起預備之訴。行政訴訟法第7條規定：「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」而按本條係將未修正前之附帶請求改為合併請求，且得提出合併請求者，包括撤銷、確認、課予義務以及一般給付訴訟等。因此，以一般給付訴訟請求履行公法契約，同時以備位聲明請求不履行之損害賠償，亦屬本條所謂之合併請求給付（大法官吳庚著「行政爭訟法論」修訂第3版，第141至142頁參照）。
(2)、被告原負有前往原住民鄉或離島地區服務之義務，惟若被
告不履行服務義務，亦應賠償原告因債務不履行所受之損害即原告為被告所支出之公費2,206,330元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。
(3)、被告雖謂其已服務7年，服務義務僅餘3年未履行，依民
法第216條之1損益相抵原則，應扣除被告服務7年致原告所受利益後方得主張一節。惟醫師工作之績效，實務經驗至為重要，而經驗之累積與服務期間之長短關係至鉅，此與一般勞務工作可以服務時間長短評斷其對價不同。被告於服務期間仍可受領與一般醫師相同之薪給，享有相同之福利，是其服務與應賠償之公費，並非完全之對價關係。衡以原告之行政目的，被告之離職實已造成離島衛生醫療機關醫師人才流失之損失，所謂依損益相底原則扣抵一節，應非有理。
２、本件亦得以獎補金學生受領之獎補金金額作為損害賠償之計算基礎：
退步而言，依台灣省政府訂頒之台灣省地方醫護人員養成計畫之規定，除山地離島地區之醫師外，尚有以獎補金方式辦理之一般地區醫師，其獎補金之金額尚非不得作為被告所曾享有公費之參考：
(1)、按「台灣省地方醫護人員養成第3期計畫（續辦計畫）」
伍、二、規定：「獎補金學生於每學年開始時，由國內各公私立醫學院醫學系及牙醫學系4年級以上學生個別申請，核准後應先辦妥志願保證手續（志願保證書格式另定之），列為獎補金學生，由本府按學生發給獎補金，其款額依畢業後分發服務地區及單位不同而分為3種等級，由學生自行選擇申請之：第1級：每人每學年200,000元，畢業後分發一般地區鄉鎮衛生所服務。第2級：每人每學年100,000元，畢業後分發省立特殊醫療院所、縣市立醫院及省轄市衛生所服務。第3級：每人每學年60,000元，畢業後分發省立綜合醫院服務。」
(2)、台灣省政府78年6月訂頒之「台灣省地方醫護人員養成第
3期10年計畫」玖、一、(二)亦規定：「獎補金學生每人每一學年補助200,000元，得視需要隨時調整之。」依上述規定，獎補金學生每人每一學年可得之補助為20萬元，是如以獎補金學生所得之獎補金推算被告所得之補助，以其服務地區為離島地區觀之，其可獲之補助理當不止僅此金額，惟如仍以每年20萬元計算，被告醫學院7年所可獲得之補助為
140萬元。
３、關於由原告負擔並由被告享有之公費之相關帳務憑證，因超過保存期限，復以代辦學校台北醫學大學儲存空間有限，故已逐年銷毀，另原告與公費生業務相關之資料檔案，亦已因
921大地震多付祝融，原告目前所能提出被告於台北醫學大學就讀時所享公費之原始帳務及憑證，僅餘下列之學雜費及設備與經常事務性之支出：
(1)、77學年度第1學期學雜費：32,630元。
(2)、78學年度第1學期學雜費：35,600元。
(3)、80學年度各學期學雜費：44,760元。
(4)、81學年度各學期學雜費：50,441元。
(5)、82學年度各學期學雜費：56,994元。
(6)、83學年度各學期學雜費：54,177元。
(7)、每學年添購設備與經常事務性之支出：20,000元。
(四)、原告對被告履行契約義務之請求權時效尚未消滅：
１、鈞院96年度訴字第146號判決關於原告中央警察大學向畢業於該校學生起訴請求賠償在校期間之費用，被告雖抗辯：「系爭契約發生償還公費請求權，應自被告乙○○離職之日即90年4月2日起算消滅時效，至95年4月2日即已屆滿5年，而原告遲至96年1月11日始向本院依行政訴訟法第8條第
1項提起一般給付之訴，已逾5年之時效期間，已因時效完成而當然消滅。」然該判決認為：「有關消滅時效期間問題，發生在90年1月1日行政程序法施行前，不適用行政程序法第131條第1項規定，應依行政程序法施行前有關法規之規定，無相關法規規定者，得類推適用民法消滅時效之規定。有最高行政法院94年9月22日94年度判字第1453號判決可參，發生在90年1月1日行政程序法施行後行政契約，行政程序法第149條明文規定該法未規定者，準用民法相關之規定，最高行政法院96年6月7日96年度判字第995號判決可參，是本件無論請求權發生在行政程序法施行前或後，均無行政程序法131條第1項規定之適用，被告以此為時效抗辯，委無可採。」等語。另依體系解釋，行政程序法第131條原係規定於第2章「行政處分」中，應僅能適用於行政機關以行政處分作為行政手段之情形，尚不得擴大解釋至所有之行政行為態樣，進而謂行政契約中之公法上請求權之時效亦為5年，而仍應回歸於同法「行政契約」章中第149條之規定。本件被告雖謂：「查系爭契約於77年簽訂成立，被告在依約履行服務義務7年後，經澎湖縣衛生局核准於92年1月11日離職。是原告自92年1月11日斯日即可請求被告履行契約，依上揭說明，原告之請求權至遲於97年1月11日即因5年時效期滿而消滅，故原告對被告已無請求權。」云云，不論被告究竟是否係經原告之「核准」而「離職」，揆諸前揭實務見解，原告之請求權並未消滅，被告仍負有履行契約之義務。
２、被告雖主張行政契約與行政處分禁止併用，惟按行政程序法第131條第3項及133條分別明文規定：「前項時效，因行政機關為實現該權利所作成之行政處分而中斷。」「因行政處分而中斷之時效，自行政處分不得訴請撤銷或因其他原因失其效力後，重行起算。」同法第92條第1項則規定：「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」又司法實務上亦不乏有承認行政契約得與行政處分併存之見解者（最高行政法院88年度判字第3837號判決參照）。縱認本件契約應有行政程序法第131條規定之適用，則於行政程序法既已明文規定公法上請求權可因行政處分而中斷時效，即應一體適用，而無再謂有「行政契約與行政處分併用禁止原則」之餘地。被告於84年自台北醫學院畢業並完成訓練後，僅88年1月12日起至92年1月10日間曾分別於澎湖縣望安鄉衛生所及馬公市第一衛生所服務約1年8個餘月時間，尚有服務義務未履行，原告曾於93年9月30日發函予被告：「台端係台灣省地方醫護人員養成計畫公費醫師，尚未完成履行服務，請於本（93）年11月底前覓妥服務機構，向本屬申請分發服務，逾期未向本署申請者，由本署逕行分發，請查照。」。該函雖未表明為行政處分之意旨以及救濟之方法，然本質為行政處分之性質，本件之時效亦已中斷而重行起算5年，原告之請求權時效仍尚未完成等情。並聲明求為判決：
1、先位聲明：
被告應自行洽妥原住民鄉或離島地區衛生所及其衛生局同意，向原告申請辦理分發並前往服務。
2、備位聲明：
被告應給付原告2,206,330元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。
四、被告則以：
(一)系爭契約是由智慮淺薄之被告父親代理被告所簽訂：系爭契約於77年簽訂，被告當年18歲，依法須由法定代理人代理為法律行為。被告父親未顧及簽立公費生契約會產生何後果；加之其為國中學歷，智識不足，以當時的環境，甚少有機會接觸離島以外訊息。在相信政府會照顧公費生之主觀信賴下，代理被告簽立公費生契約，甚至從未要求原告交付契約。
(二)公費生身分帶來諸多不合理限制：
１、被告畢業名次約前1/3左右，依一般正規之醫師高考管道及格而與其他自費醫學系畢業生一樣取得醫師資格，非如某些山地公費生需多次補考，甚至透過另外加辦之特考，方能取得醫師資格；依此成績，當能輕易選擇被告最有興趣之內科繼續服務、深造，並可至國外攻讀更高階學位。惟因被告之公費生身分，當時台灣省衛生處規定僅能選擇家醫科服務，不得至國外深造，連畢業證書亦從未發回。
２、被告取得醫師資格後，應徵上省立桃園醫院內科住院醫師，卻因台灣省衛生處對公費生之限制，被迫由內科轉成了家醫科；完成住院醫師訓練後，於88年1月拋下未滿周歲的孩子，到澎湖服務。服務之地點是18年來從未去過的3級離島，成為史上第1個真正下到離島的女醫師，約莫十天半個月才能回家看望稚子1次。
３、當其他同學已在個別專科領域日益精進時，被告僅能配合民眾換健保卡、和護士輪班調度後送、驚覺服務完畢後將喪失繼續行醫、服務社會之能力。公費生制度看似乎德政，實際上卻是在未充實醫療硬體設備下，將醫師丟入此一離島，並限制進修受訓。不僅未提昇居民醫療品質，更使醫術消磨殆盡。在親情呼喚之需求與此份工作所殘存的意義間，被告依程序於92年1月離職。
(三)公費生雖「享」有公費，卻受有顯不相當之負擔：
１、77年被告僅係高中生，心思只有「如何考上大學」。拿到師長介紹的報名表後，填資料，就參加考試，全然不知未來負擔為何，原告訂約時從未告知被告有關內容。
２、由「貳、計畫目標：二、㈠醫師211名：3、一般地區醫師
140名（以獎補金方式辦理……）、肆、學生資格條件:四、獎補金學生（即原告所謂『一般地區醫師』）……必須為醫學系及牙醫系4年級以上學生，…」，即知需醫學系及牙醫系4年級以上學生始有資格報考「一般地區醫師」，高中畢業生並無資格報考。被告77年當時是高中生，不能在報名公費生考試時選擇成為獎補金學生。原告稱被告可報考一般地區醫師，實與事實相悖。
３、由「柒、畢業後有關規定:一、本計畫畢業學生……由本府分發山地或離島或指定地區之衛生機構……。三、本計畫畢業學生約定服務年限：（一）按享領公費之醫學系學生為10年。……（四）享領獎補金之學生定為與享領獎補金相等之年數。」，系爭契約是以「享領公費」做為約定服務年限、服務地區、服務內容之對價，約定服務年限為10年。被告在原告所謂「3年訓練」階段，不論專業科別、服務地區（包括「受訓」醫院）等選擇，皆不容置喙；至省立醫院接受3年訓練、僅得選擇家醫科、隨後即到3級離島服務，皆是原告指示，被告無變更原告指示之可能，亦為被告服務內容之一部，自應計入服務年數。
４、被告父親確於77年代理簽署公費生契約，此為極端不平等之隸屬契約。此一契約之不平等與不合理，由原告這些年大幅放寬公費生醫師可選擇之科別與服務處所，即可見一般。
(四)系爭契約非被告父親77年所代理簽署者，系爭契約內容並未包括原告指稱之要點與計畫：
１、系爭契約日期欄載為80年，與原告所陳「於77年與被告簽訂」顯相矛盾，且簽名欄中，乙方及乙方法定代理人之欄位空白，足證其非原告與被告77年所簽署之契約。
２、被告父親77年代理簽署契約時，台灣省政府尚未公告「台灣省地方醫護人員養成計畫畢業生服務管理要點」；又「臺灣省地方醫護人員養成第3期10年計畫」係臺灣省政府於78年公告，77年時尚未公告，故被告父親77年代理簽署之公費生契約，實無包括上揭要點與計畫。
(五)原告應對契約內容暨所受損害負舉證責任，且該損害總額遠低於2,206,330元：
１、依行政訴訟法第136條準用民事訴訟法第277條之規定，當事人主張有利於己之事實者，其就事實有舉證之責任。原告稱「契約內容至多僅隨訂約當時之『養成計畫』及『管理要點』之名稱變動而修改該部分文字……、『……與原契約大致相同』、『……內容均無重大改變。』」，然契約內容攸關當事人權益甚巨，一字之差，權利義務即有重大不同。
２、就「臺灣省地方醫護人員養成第3期計畫（奉行政院83年8月函）」與臺灣省政府公報72年秋字第41期中「臺灣省地方醫護人員養成計畫（續辦計畫）」之版本相較可知，不論是計畫目標（有無包含「一般地區醫師」）、養成方式、訓練或服務等規定事項皆存有極大差異；復究臺灣省政府公報68年夏季第49期「臺灣省地方醫護人員養成計畫畢業學生分發服務管理要點」與「台灣省地方醫護人員養成計畫畢業生服務管理要點」之內容可知，不論是服務年限的約定、分發（或分配）方式、原則、積分計算、其他規定等，皆迥然不同，非如原告所陳「僅有前者原關於醫學系畢業學生應『服務10年』之規定，作文字修正為『訓練3年、服務7年』」。
原告逕依該要點與計畫、甚至是與被告無關係之他人契約而為主張，顯無理由。
３、原告應對所受損害即原告為被告於77年至84年所支出之公費總額負舉證責任。原告以台北醫學大學97年度養成公費生學生培育費用總額之7倍以為7年支出總額而為損害賠償之請求，未扣除被告服務期間致原告所受之利益，顯無可採。
(六)原告之請求權已消滅：
１、依行政程序法第149條規定：「行政契約，本法未規定者，準用民法相關之規定。」，行政程序法既未就行政契約上請求權之時效制度有直接規定，原則上應準用民法時效制度規定。行政程序法第149條規定，顯然係選取「契約」為法律上重要之點，並以此基礎而得準用民法相關規定。民法契約上請求權之時效制度亦係以法律上平等地位的主體，為規範其間之事務，彼此意思表示合致為出發點，如行政契約為實現特殊行政目的，雖藉由契約形式表現，但所為之合意，具有強烈之上對下、強制與順從的關係，即與私法上契約本質有所不同，欠缺「契約」此點法律上認為重要事項之準用基礎。被告除可選擇是否締約外，對契約內容（如服務年限、服務地點、選擇科別、受訓進修條件等）毫無置喙餘地，兩造非基於平等地位，原告為達到加強離島醫療之行政目的，基於高權地位對被告提供公費，以行政處分形式表現可能更合乎意旨。系爭行政契約與私法契約之性質不同，民法債編實難以尋找相類似之有名契約相類比準用，遑論準用時效規定；系爭行政契約請求權時效顯然無從準用民法契約相關時效規定，而應就系爭行政契約之本質，原告基於高權地位，相對應取得對人民公法上請求權，當亦可基於同一高權地位之考量而為時效規定之類推適用；按行政程序法第131條第
1項、第2項「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因
5年間不行使而消滅。公法上請求權，因時效完成而當然消滅。」係藉5年短期時效以限縮高權地位者得行使請求權年限之規定（行政程序法第131條第1、2項採取5年短期時效且本權消滅制度，係基於公益目的，衡酌公行政主體有儘速實現公法上請求權之義務及能力所為之規定，亦即就公行政主體對人民公法上請求權而言，法律安定之要求高於對公行政主體權利保護之必要）。原告對被告請求權之時效，即可類推行政程序法第131條第1、2項規定，方符合公法上時效制度之目的。（鈞院97年度訴字第2882號判決參照）
２、行政程序法係於90年1月1日施行，第131條第1項關於5年時效期間規定，就於77年間本於行政契約發生之系爭請求權，基於實體從舊原則，雖無從直接適用。惟就此類公法上請求權，因當時相關法律並無時效規定，依其性質應類推適用整部民法，依民法總則施行法第18條：「民法總則施行前之法定消滅時效已完成者，其時效為完成。民法總則施行前之法定消滅時效，其期間較民法總則所定為長者，適用舊法，但其殘餘期間，自民法總則施行日起算較民法總則所定時效期間為長者，應自施行日起，適用民法總則。」之規定，應認上述類推適用民法時效期間規定之公法上請求權，若自行政程序法施行日起算，其殘餘期間較行政程序法第131條第1項所定5年時效期間為長者，應自行政程序法施行日起，適用行政程序法第131條第1項關於5年時效期間之規定。（最高行政法院92年度判字第818號判決、96年度判字第
914號判決、96年度裁字第2416號裁定、鈞院97年度訴字第2882號判決參照）
３、關於時效完成之法律效果，應採權利消滅主義，即公法上請求權因時效完成即當然歸於消滅。（最高行政法院95年8月份庭長法官聯席會議決議參照）
４、系爭契約於77年簽訂成立，被告在依約履行服務義務7年後，經澎湖縣衛生局核准於92年1月11日離職。原告自92年1月11日起即可請求被告繼續履約，原告之請求權至遲於97年
1月11日即因5年時效期滿而消滅。
５、按行政契約與行政處分係等價但必須擇一之行為方式，即行政機關與人民間之權利義務關係若以行政契約約定，則嗣後就同一權利義務關係之變更、請求權之貫徹、契約關係之消滅等事項，便不能再回到下命者之地位，以做成行政處分之方式為之，此為「行政契約與行政處分併用禁止之原則」（鈞院97年度訴字第2882號判決參照）。原告既自承系爭契約為行政契約，原告須以意思表示或訴訟請求，斷不能再以行政處分請求。姑不論原告93年9月30日發函「台端係台灣省地方醫護人員養成計畫公費醫師，尚未完成履行服務，請於本（93）年11月底前覓妥服務機構，…」，顯係請求被告履行契約，而非依據任何法令所做出之行政處分。退萬步言，若該函為行政處分，亦有違反「行政契約與行政處分併用禁止之原則」之明顯重大瑕疵，依行政程序法第4條及第111條第7款規定，該函無效，更無中斷時效效力等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、兩造不爭之事實及兩造爭點：如事實概要欄所述之事實，業據提出台灣省地方醫護人員養成計畫公費生契約、原告93年9月30日衛署照字0000000000號函、澎湖縣政府衛生局98年8月28日澎衛保字第0980007885號函、存證信函、台灣省地方醫護人員養成計畫、77學年度第1學期公費學生學雜費印領清冊為証，其形式真正為兩造所不爭執，堪信為真，兩造爭點厥為：
（一）原告於系爭公法契約上之請求權是否已罹於時效？
（二）原告93年9月30日衛署照字0000000000號函是否行政處分？得否中斷時效？
六、原告於系爭公法契約上之請求權已罹於時效：
（一）按「（第1項）公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5年間不行使而消滅。（第2項）公法上請求權，因時效完成而當然消滅。（第3項）前項時效，因行政機關為實現該權利所作成之行政處分而中斷。」「民法總則施行前之法定消滅時效已完成者，其時效為完成。民法總則施行前之法定消滅時效，其期間較民法總則所定為長者，適用舊法，但其殘餘期間，自民法總則施行日起算較民法總則所定時效期間為長者，應自施行日起，適用民法總則。
」行政程序法第131條及民法總則施行法第18條分別定有明文。查於行政程序法90年1月1日施行前，關於公法上不當得利返還請求權之時效期間，基於實體從舊原則，固無行政程序法第131條第1項規定之適用，並因公法無性質相類之規定，而應類推適用民法第125條一般時效即15年之規定；惟此類推適用之時效期間，若自行政程序法施行日起算，其殘餘期間較行政程序法第131條第1項所定
5年時效期間為長者，參諸前述民法總則施行法第18條規定意旨，即應自行政程序法施行日起，適用行政程序法第
131條第1項關於5年時效期間之規定，俾得兼顧行政程序法規定時效期間為5年之目的，以使法律秩序趨於一致（最高行政法院96年度判字第914號判決參照）。
（二）經查：系爭契約於77年簽訂成立，被告自88年1月12日起服務於澎湖縣望安鄉衛生所，迄92年1月10日於馬公市第一衛生所等情，有原告存證信函可證，並為兩造所不爭執，則原告自92年1月11日起即可請求被告繼續履約，原告所主張之公法上請求權，除有行政程序法規定之中斷等事由外，至遲於97年1月10日（星期四），即因5年時效期滿而消滅，然原告於98年7月21日方提起訴訟，有本院收文日期戳可憑，原告於系爭公法契約上之請求權自已罹於時效而告消滅。
七、原告93年9月30日衛署照字0000000000號函並非行政處分，並未中斷時效：
（一）所謂「行政處分」，依行政程序法第92條第1項規定，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，至於行政機關所為單純事實敘述（或事實通知）或理由說明之復函，人民既不因該復函之敘述或說明而生任何法律上之不利效果者，自非行政處分。
（二）行政程序法第131條第3項規定：「前項時效，因行政機關為實現該權利所作成之行政處分而中斷」，此中斷時效之效果，自須行政處分方足以達成。惟查原告93年9月30日衛署照字0000000000號函稱：「台端係台灣省地方醫護人員養成計畫公費醫師，尚未完成履行服務，請於本（93）年11月底前覓妥服務機構，向本署申請分發服務，逾期未向本署申請者，由本署逕行分發」，僅係通知被告「若逾期未申請分發，原告將逕行分發」之事實，尚未單方對外直接發生法律效果，難謂行政處分（「逕行分發」才會單方對外直接發生法律效果），自無中斷時效之效果，原告主張已依前揭規定中斷時效云云，尚不足採。
八、從而，原告於公法契約上之請求權已因時效完成而消滅，其先位請求被告應自行洽妥原住民鄉或離島地區衛生所及其衛生局同意，向原告申請辦理分發並前往服務，備位請求被告應給付原告2,206,330元及法定利息，均為無理由，應予駁回。
九、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國98年11月12日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法官楊莉莉
法官林惠瑜法官畢乃俊上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國98年11月12日
書記官簡信滇