裁判字號：臺北高等行政法院94年簡字第850號判決
裁判日期：民國95年10月30日
裁判案由：廢棄物清理法
臺北高等行政法院判決
94年度簡字第00850號原告財政部國有財產局臺灣北區辦事處代表人甲○○處長）住同訴訟代理人乙○○被告臺北市政府環境保護局代表人 陳永仁 （局長）住同上訴訟代理人戊○○兼送達代收
丁○○丙○○上列當事人間因廢棄物清理法事件，原告不服臺北市政府中華民國94年8月11日府訴字第09412118900號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣被告所屬中正區清潔隊執勤人員於民國（下同）93年11月23日14時許，發現臺北市○○區○○街○○○巷○○號後面（永昌段5小段304-9、304-16地號）之空地雜草叢生，影響環境清潔，經被告查認系爭土地管理人係為原告，並認原告疏於管理致空地雜草叢生，乃填具93年11月23日第B0000000號環境清潔維護改善通知單，限原告於93年12月3日前派員清理完畢，逾期未清理，將依廢棄物清理法予以告發。嗣被告所屬中正區清潔隊執勤人員於93年12月24日10時30分再次至現場複查，發現原告逾期仍未改善，已違反廢棄物清理法第11條第1款規定，經現場拍照採證後，由被告以93年12月24日北市環罰正字第X415634號處理違反廢棄物清理法案件舉發通知書予以告發。嗣被告依同法第50條第1款規定，以94年1月11日廢字第J00000000號執行違反廢棄物清理法案件處分書（下稱原處分）處以原告新臺幣（下同）
1千2百元罰鍰。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴意旨略稱：㈠本件係被告93年11月23日北市環通字第B0000000號環境清潔
維護改善通知單載臺北市○○街○○○巷○○號（永昌段5小段304-9、304-16地號）空屋空地雜草叢生，限期原告於93年12月3日前派員清理完畢。惟依原告列管該永昌段5小段304-9、304-16地號國有土地資料，係遭訴外人 王高腰 所有之前述30號私有房屋占建使用，依廢棄物清理法第11條第1款規定，建築物與公共衛生有關者，由所有人清除之。故原告接獲被告前開環境清潔維護改善通知單後，旋以93年12月3日台財產北改字第0930045411號書函復被告逕責成房屋所有權人清理髒亂。
㈡嗣被告開立93年12月24日北市環罰正字第XNo415634號違反
廢棄物清理法案件舉發通知書，該舉發通知書更正髒亂地點為詔安街180巷30號「後面」空屋（地），因與原改善通知單所載地點略有不同，原告為明被告所指之空地是否位於原告經管之上述國有土地，及該空地是否係因王高腰所有之房屋倒塌而致，並釐清後續清理權責，爰以94年1月6日台財產北改字第0930050494號函請被告於94年1月13日派員會同前往現場查看，並暫緩本案處分事宜。是日會同被告人員現場勘查，確認所指髒亂地點為原告經管之前述304-16地號國有土地，現況為無人使用之空地，且與上述私有房屋有所區隔，原告於釐清清理責任後旋即辦理僱工清理事宜，惟於會勘時，被告人員並未告知本案業已開具原處分。
㈢本案爭執主因在於被告2次通知單所載地點不一。被告第1
次為改善通知單，所載髒亂地點係私人所有之空屋，致原告據以判斷為非屬原告應負依法清理之責，嗣於第2次之舉發通知始將髒亂地點改為該私有房屋「後面」空屋（地）。依廢棄物清理法第11條第1款之規定，如土地係遭人占建房屋使用而發生髒亂，依該規定應以土地使用人即房屋所有人為清理義務人，而非均以土地所有人為清理義務人，否則該法條規定以使用人或管理人為清理義務人即形同虛設，故原改善通知單所載髒亂地點之30號門牌「空屋」為私人所有，依該規定本即以房屋所有權人負責清理。至於「空地」雖為原告經管之國有土地，惟如係併同前述私有房屋整體使用，則亦以該屋所有人為使用人，應由該土地使用人負責清理，始符該法條規定意旨。本件訴願決定書逕以2筆地號土地均為原告經管為由，而認本即應由原告負責清理，實與事實不合，亦不符廢棄物清理法第11條第1款之規定。另查被告所開立之環境清潔改善通知單常以某地對面、後面等不確定字眼限期原告改善環境，原告於無法確認被告所指髒亂地點之現地狀況下，常需以現場會勘方式確認實際髒亂地點始能僱工清理，本案即因2次通知單所載地點有所歧異，故原告實有確認舉發地點之需要，乃於94年1月6日函請被告派員於同年月13日現場勘查，並於確認屬原告負責清理之國有空地（非原通知之「空屋」）後，旋於94年1月28日再次會同廠商前往現場查看清理範圍及方式，嗣經廠商估定所需費用後，始得依政府採購法相關規定辦理僱工清理事宜，又原告所僱廠商已於94年2月17日完成清理事宜，故原告於會勘確認髒亂地點後即行僱工清理，絕無故意拖延或相應不理之情事。㈣原告實已善盡本案土地管理人之管理義務，於會同被告人員
確認應由原告負責清理環境後，旋即行僱工清理完畢，並無故意拖延或相應不理，且民眾無環保意識隨意棄置垃圾實非原告所能掌控，於原告亦屬受害人而仍配合一再清理環境以貫徹政令之情況下，被告仍課以罰鍰，實有本末倒置、執法未當之處以及過於嚴苛，而違反前述行政程序之執法精神。況就法而言，原告於接獲被告第2次通知時，即表明處理之意願，僅因釐清髒亂確切位置需時，實未構成廢棄物清理法第50條第1款規定應處分罰鍰者，係「不」依同法第11條第
1款規定清除一般廢棄物應予處分之法定要件，故被告實有違法行政之實。
㈤原告與被告間請求撤銷廢棄物清理法裁罰處分之相類事件，
前有鈞院94年度簡字第804號判決理由所示：「原告（即財政部國有財產局）就系爭土地並無屢勸不改善之惡劣情事，若無急迫情事，被告（即同本件被告）理應善盡人為之努力，達成清理廢棄物之目的，或透過行政協調，或再度會同履勘現場，於相當方法均無法達成行政目的時，才不得不以行政罰為手段，乃被告捨此之途，逕行裁罰，至政府橫向聯繫功能喪失殆盡，行政部門相互間微小金額之糾爭必須由司法機關決斷，顯已背離行政程序法『保障人民權益，提高行政效能』之立法目的。」而被告為達成「清理廢棄物」之行政目的，於開立清理改善地點不明確之通知書後，捨棄「可清除廢棄物」之極高可能，逕行舉發裁罰，顯與鈞院94年度簡字第804號判決之案情類似，前揭判決理由可資參酌。㈥按行政程序法第1條揭示立法精神為：「為使行政行為遵循
公正、公開與民主之程序，確保依法行政之原則，以保障人民權益，提高行政效能，增進人民對行政之信賴，特制定本法。」及同法第5條規定：「行政行為之內容應明確。」及同法第8條：「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」被告之政行為（即2次通知地點）前後不一致，顯不明確，以致原告誤判情事。且被告於接獲原告發函（94年1月6日）邀請訂期（同年月13日）現場會勘以釐清清理權責後，於明知原告已有處理之意願，竟仍已先於94年1月11日開立處分書處分原告，亦有違行政行為應遵守誠實信用方法為之之原則。本件原處分等，內容不僅有欠明確且與據以裁罰之改善通知書內容不同，又經原告確認清理權責表達清理意願後，於辦理清理作業中，即行開立處分書，而未盡協調能事，有濫用裁罰權之情形，於法未合，訴願決定未予糾正，亦有未洽。是本件訴願決定及原處分均應予撤銷。
㈦被告原處分所載地點：臺北市○○區○○街○○○巷○○號後面
（永昌段5小段304-9、304-16地號），該30號門牌房屋前有王高腰於87年1月5日及88年1月5日主張所有而向原告申租坐落國有土地，惟因未依原告通知期限辦理繳款訂約，先後經原告以87年5月7日財產北（三）字第87012250號函及88年6月5日台財產北管第00000000號函註銷渠之申租案。因該屋係屬未辦保存登記之建物，故無建物登記謄本資料可資提供，惟王高腰主張所有之事實明確無疑。
三、被告答辯意旨略稱：㈠被告所屬中正區清潔隊執勤人員係於93年11月23日14時許前
往系爭地點查察，發現系爭土地雜草叢生影響環境清潔，乃由被告以93年11月23日第B0000000號環境清潔維護改善通知單限原告於93年12月3日前清理完畢。嗣被告所屬中正區清潔隊執勤人員於93年12月24日10時30分至現場複查，查得原告逾期仍未改善清理，此有現場採證照片3幀、被告所屬衛生稽查大隊收文號第0000000000號陳情訴願案件簽辦單及94年5月20日陳情簽辦單等影本附卷可稽，是被告據以處原告
1千2百元罰鍰之處分，洵屬有據。㈡被告93年11月23日第B0000000號清潔維護改善通知單「行為
發現地點」欄所載為「北市○○街○○○巷○○號（永昌段5小段304-9、304-16地號）」，核其內容應屬具體明確，原告自應依限完成改善。雖被告於原告違規行為成立後所掣發之舉發通知書「行為發生地點」欄所載「臺北市○○區○○街○○○巷○○號後面（永昌段5小段304-9、304-16地號）」二者文字略有不同，然並不失其同一性，亦不影響本件原告前已成立之違規事實。且依原處分卷附94年5月20日陳情簽辦單簽覆內容略以：「本案在93年10月20日經查永昌5小段304-9、304-16號為國有財產局所有．．．雜草欉（叢）生，有滋生蚊虫（蟲）之虞，本人即電話通知該局承辦人莊小姐，但事後卻未見其改善．．．即依行政程序在93年11月23日寄改善通知單限期7天改善，但在93年12月24日複查時，仍未改善，即予掣單告發．．．如附件所示，在改善通知單與告發單上皆有註明髒亂之地號（304-9、304-16）．．．
」。
㈢又94年3月14日北市環稽字第09440284700號函所附訴願答
辯書理由三載以：「．．．本局執勤人員並多次以電話向訴願人說明、勸導，是已明確告知該污染地點確為訴願人所經管．．．依原告發人員簽覆說明，其上址房屋係坐落於永昌
5小段304-9（號）地號上，又查詔安街180巷30號後面土地其地號為永昌5小段304-16號，且上開2筆地號均為訴願人所經管，本案係因空地空屋內雜草叢生環境髒亂滋生蚊蟲，援引廢棄物清理法第11條第1款規定以該土地管理人為告發對象．．．」查被告所屬中正區清潔隊 趙燦輝 巡查員於93年11月23日電洽原告承辦人莊小姐改善，莊小姐表示俟被告勸導單送達後再行處理，故被告所屬中正區清潔隊開具93年11月23日勸導單（B0000000）限期改善。嗣原告於93年12月
3日行文被告（台財產北改字第0930045411號函），謂該址非原告經管，被告所屬中正區隊趙燦輝巡查員於93年12月6日收文後，再次電洽原告承辦人，謂該隊查詔安街180巷30號後面（永昌段5小段304-9、304-16地號）之空地確為原告所有，且依廢棄物清理法規定，所有人應負清理之責，請原告確實清理。惟原告承辦人莊小姐當時並未告知被告所屬中正區隊其不知應清除之範圍，俟93年12月24日被告所屬中正區清潔隊趙燦輝巡查員再次至現場複查，發現原告逾期仍未改善，遂再次電洽原告承辦人莊小姐，告知原告已逾清理期限，將依法開具告發單，並再次限期改善，惟原告均未依限清理。另被告所屬中正區清潔隊於95年5月10日向中華電信股份有限公司請求調閱先前通聯紀錄，經該公司表示已無保存通聯紀錄之資料。
㈣原告既未善盡本案土地管理人之管理義務，亦未於被告限定
之期限內改善清理完畢，自屬違反廢棄物清理法第11條第1款之規定，被告據以裁罰自無違誤，原告尚難以事後改善行為冀邀免責。從而，被告依規定處以原告法定最低額1千2百元罰鍰，並無不合。
四、按「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」、「本法所稱執行機關，為直轄市政府環境保護局、縣（市）環境保護局及鄉（鎮、市）公所。」、「一般廢棄物，除應依下列規定清除外，其餘在指定清除地區以內者，由執行機關清除之：土地或建築物與公共衛生有關者，由所有人、管理人或使用人清除。」、「有下列情形之一者，處新臺幣1千2百元以上6千元以下罰鍰。經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰：不依第11條第1款至第7款規定清除一般廢棄物。」廢棄物清理法第4條、第5條第1項、第11條第1款、第50條第1款分別定有明文。又行政院環境保護署91年8月7日環署廢字第0910051224號函釋：「說明．．
．廢棄物清理法第11條第1款規定：『土地或建築物與公共衛生有關者，由所有人、管理人或使用人清除。』故可由土地或建築物之所有人、管理人或使用人清除。．．．」
五、經查：㈠本件訴訟標的金額為1,200元，金額在20萬元以下，應適用簡易訴訟程序，合先敍明。
㈡本件原告起訴後，其代表人已由蘇維成變更為甲○○，茲由新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
㈢本件被告所屬中正區清潔隊執勤人員於93年11月23日14時許
前往臺北市○○街○○○巷○○號（永昌5小段304-9、304-16號）地點查察，發現上揭空屋、空地雜草叢生，未加以清理，影響環境生髒亂，乃由被告以93年11月23日第B0000000號環境清潔維護改善通知單限原告於93年12月3日前派員清理完畢。嗣被告所屬中正區清潔隊執勤人員於93年12月24日10時30分至現場複查，查得原告逾期仍未改善清理，乃由被告於同日開具北市環罰正字第X415634號處理違反廢棄物清理法案件舉發通知書予以告發，嗣被告於94年1月11日以原處分裁罰原告1千2百元罰鍰，原告於94年2月17日始僱工清理完畢等情，為兩造所不爭，復有被告環境清潔維護改善通知單、被告處理違反廢棄物清理法案件舉發通知書、現場採證照片4幀、原處分附原處分卷及現場清理前、中、後照片影本等件附本院卷可稽，自堪信為真正。
㈣茲查本件被告於94年1月11日為原處分時，原告迄未就上揭
原告舉發違規地點予以改善清理，既為原告所不爭，則被告以原告違反廢棄物清理法第11條第1款規定，依同法第50條第1款規定裁處罰鍰處分，即屬有據。
㈤至原告主張本案係因被告開立之上揭改善通知單與舉發通知
書所載地點略有不同，致原告誤判而延誤清理期限，嗣原告已於94年2月17日清理完畢云云。惟查被告93年11月23日第B0000000號清潔維護改善通知單「行為發現地點」欄所載為「北市○○街○○○巷○○號（永昌5小段304-9，304-16號）」；並於其他欄位載明「於上述地點為貴單位所屬空屋、空地雜草叢生，未加以清理，影響環境生髒亂，請貴單位於93年12月3日前派員清理完畢，逾期未清理，將依廢清法予以告發，並請貴單位派員定期維護，爾後不另行通知」，核其內容所指違規地點，除指明空屋外，亦已指明包含空地，且有將地號予以明確標示，此應屬具體明確，茲以空屋與空地乃屬不同，為一般人所得知悉，且原告係上揭空屋坐落土地及空地之管理人，對於該土地何人所屬、目前利用情形更應清楚，豈有不知空屋外尚有空地之理。況據原告自承臺北市○○街○○○巷○○號房屋屬王高腰所有，前曾向原告申租坐落之國有土地，惟因未依原告通知期限辦理繳款訂約，經原告註銷渠之申租案等語（參見原告95年10月23日行政陳報狀），並提出承租國有非公用不動產申請書、財產分割協議書、戶籍資料、原告函稿等件附本院卷可參，是以，上揭空屋既早已由原告註銷原承租人之承租案，則該空地怎可能由原承租人占有使用？原告辯稱其誤認被告僅要求改善空屋，而空屋乃屬私人所有，致原告據以判斷為非屬原告應負依法清理之責云云，顯屬事後卸責之詞，不足採信。至被告於原告違規行為成立後於93年12月24日所掣發之舉發通知書「行為發生地點」欄所載「臺北市○○區○○街○○○巷○○號後面（永昌5小段304-9，304-16號）」，雖與上揭改善通知單所載文字略有不同，然依其違規事實說明欄所載「空地空屋內雜草叢生，環境髒亂孳生蚊蟲。檢附採證相片送處理機關。限于7日內清除，如未清除按日連續告發。」可知，其二者所指地點乃均指上揭空屋及空地，且均有載明空屋之地址及空地之地號，並不失其同一性，難認有行政行為不明確之情形。至原告嗣後於94年2月17日始清理完畢，並不影響本件原告前已成立之違規事實。
㈥又原告主張其曾於93年12月3日以台財產北改字第09300454
11號函向被告表明詔安街180巷30號空屋係屬私人所有，然此與被告上揭改善通知單所載改善地點亦包括空地，已有不符情形，原告此部分書函無從為其有利之證據。又原告苟確有不了解被告予所指違規地點情形，早於被告於93年11月23日開具改善通知單時，即可主動向被告查詢清楚，原告竟捨此未為；且依該改善通知單上就原告改善時間乃明載93年12月3日，已給予原告相當時間了解、改善，原告係上揭空地管理人，竟疏未注意該改善地點包括空地，難認非屬原告自己之過失。況被告乃迨93年12月24日始至現場舉發原告上揭違規未改善事宜，應已給予原告相當改善時間至明。原告卻未於收受被告改善通知單後，儘速處理改善事宜，自行延誤改善時間，迨94年1月6日始以台財產北改字第0930050494號函請被告於94年1月13日派員會同前往現場查看，並請暫緩本案處分事宜云云，惟此暫緩本案處分並未經被告同意，已據被告陳明在卷，因此，原告於被告舉發其違規後始要求被告派員會同前往查看，應係拖延推諉之情，不足為其有利之認定。
㈦再原告雖主張其已於94年2月17日僱工清理完畢，接獲通知
後，因釐清髒亂地點及依政府採購法相關規定辦理招商清理需時，並非相應不理或故意拖延，被告仍予科罰，顯然濫權執法過當，且違反信賴保護云云。惟如上所述，上揭改善通知單通知原告後，迨被告實際舉發原告上揭違規時間，已有將近1個月之時間，已給予原告相當期間予以改善清理。縱如原告所稱因依法辦理招商清理需時，然其既未在被告舉發前以此事項告知被告，致被告於舉發時發現其尚未改善，而予以舉發，其違規事實已存在且屬明確。被告進而依該舉發為法定最低額之罰鍰處分，要無濫權執法過當及違反信賴保護可言，原告自不得以其94年2月17日清理之事後改善行為主張免責。
㈧另原告所舉本院其他案例，核與本件情形並非完全相同，且
屬個案見解，自無從拘束本院，無從依此即為原告有利之認定，附此敘明。
六、綜上所述，原告既未於被告限定之期限內改善清理完畢，自屬違反廢棄物清理法第11條第1款之規定，被告機關據以裁罰自無違誤，原告尚難以事後改善行為冀邀免責。從而，被告依前揭規定處以原告法定最低額1千2百元罰鍰，即屬有據，原處分認事用法既無違誤，訴願決定予以維持，即無不合，原告仍執前詞及個人主觀之見解，請求撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。又本件為簡易事件，依卷內資料，事證已臻明確，爰不經言詞辯論為判決。至兩造其餘之主張、陳述，均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第233條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國95年10月30日
第三庭法官陳秀媖上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中華民國95年10月30日
書記官楊子鋒