裁判字號：最高行政法院88年判字第4256號判決
裁判日期：民國88年12月24日
裁判案由：有關土地事務
行政法院判決八十八年度判字第四二五六號
原告甲○○○被告臺中縣政府右當事人間因有關土地事務事件，原告不服內政部中華民國八十七年十二月二日台八七內訴字第八七○五七四四號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主文原告之訴駁回。
事實緣原告因擬承購坐落台中縣○○鄉○○段七分小段一三二－一號之國有未編定土地，向被告所屬東勢地政事務所申請補辦編定為鄉村區乙種建築用地。案經東勢地政事務所報請被告同意補辦編定為鄉村區交通用地。原告不服，提起訴願及再訴願，均遭決定駁回，遂提起行政訴訟，茲摘敍兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨略謂︰一、緣座落台中縣○○鄉○○段七分小段一三二之一地號土地（以下稱系爭土地）為財政部國有財產局管理之國有未編定土地，原告於系爭土地上有祖先遺留之古厝，因六十三年間於原址翻建重修，係建築管理未施行前之建築物，並已取得合法證明文件。二、八十五年間台中縣東勢地政事務所實施土地測量時，發現系爭土地為未編定之國有土地，為此原告乃依民法第七百六十九條、第七百七十條及國有財產法第四十二條第二款之規定，檢具稅籍面積證明、五十三年度房屋稅繳款書、台中縣新社鄉公所中縣新鄉建字第七一九二號建築物於實施建築管理以前完成證明書、四鄰證明、日據時期及現行戶籍謄本、土地登記簿謄本等證明文件，向國有財產局申購系爭土地，並向東勢地政事務所申請補辦為非都市土地使用編定為鄉村區乙種建築用地。三、詎台中縣東勢地政事務所在未調查系爭土地之現況，或斟酌與附近道路交通關係之前提下，對於原告所提出之建物合法證明文件又漏而不審，即率然認定系爭土地依原地籍圖上為供水、道使用，對於原告申請編定為鄉村區乙種建築用地之陳情，以妨礙及影響交通為由，不予准許，並將系爭土地編定為鄉村區交通用地，致原告現有祖先古厝遺產，將面臨部分被拆除之嚴重後果，為此原告乃依法定程序，先後提出訴願及再訴願，以求保障合法權益。四、惟本件被告即再訴願決定機關，竟以原告並非系爭土地之所有權人，其申請補辦非都市土地使用編定並未徵得該土地之管理機關財政部國有財產局同意，其權利或利益並非因原處分機關將系爭土地補辦編定為鄉村區交通用地而直接受有損害，則其提起訴願、再訴願顯屬當事人不適格，以程序駁回原告之再訴願。然查系爭土地上遺有原告祖先所留古厝，倘系爭土地得編定鄉村區乙種建物用地，則原告即有依法辦理合併申購之權利，其為保存祖先遺產之目的便可達成，惟今原處分機關係編定為鄉村區交通用地，以致原告祖先古厝有遭部分拆除之可能，則原告之權利或利益已明顯直接受有損害，被告所引上開駁回理由，純屬避重就輕、卸責推諉之詞，原告迫於無奈，惟有提起本件訴訟，以求救濟等語。
被告答辯意旨略謂︰一、緣系爭土地係位於山坡地範圍內之鄉村區，屬財政部國有財產局管理之國有未編定土地，業經東勢地政事務所於八十五年四月二十七日辦理第一次登記並銓定地目為「雜」，原告欲向該局申購系爭土地乃向轄區東勢地政事務所提出補辦編定為乙種建築用地之申請，本案前經新社鄉公所實施勘查認定有妨礙交通，至其究應補辦編定為建築用地或交通用地﹖經被告八十六年九月二十六日八六府地用字第二五七九九二號函請臺灣省地政處釋示，該處以八十六年十月六日八六地四字第五八二四○號函釋示：「非都市土地範圍內之未登記土地，實地已建築房屋，如無法證明為合法者，銓定地目為『雜』，．．．。本案土地其補辦編定為「乙種建築用地」，應提出編定前合法房屋之證明文件。」至合法房屋之認定，查建築法修正公布前合法房屋之認定，依據省府六十六年三月二十二日府建四字第八二三三號函規定，須檢附內政部六十三年三月八日台內營字第五七一五○號函第二項規定四種文件（１房屋謄本、建築執照或建物登記證明２戶口遷入證明３完納稅捐證明４繳納自來水或電費證明）之一，另按臺灣省政府地政處八十三年八月十六日八三地四字第四八七五六號函檢送之研商修訂「臺灣省未登記土地辦理測量登記作業要點第九點」會議紀錄，結論二「國有財產局建議新登記非都市土地辦理補辦編定，勿須要求該局檢附證明文件乙節，除銓定地目為「建」，編定為建築用地，須屬合法建築使用者，及按核定計畫編定使用地類別者，應檢附合法證明文件或核定計畫文件外其餘得免附相關證明文件。」是以本案土地如欲編定為建築用地，應檢附合法證明文件。二、又依臺灣省政府地政處八十五年五月九日八五地四字第二八八二八號函及「八十五年度臺灣省山坡地範圍內非都市土地辦理補註使用地類別計畫工作會報紀錄」拾、三、二「．．．又依上項『作業要點』規定，交通用地及水利用地，應優先予以編定，是以如依原地籍圖上認定為水、道使用，實地已非作水道使用者，應由申請人（土地所有權人）或管理機關檢附無妨礙交通、水利等證明文件，否則即依原地籍圖認定予以編定。」三、本案原告所提供其認為合法房屋之證明文件（新社鄉公所七十二年八月二十二日核發座落七分小段一三二、一三三地號之建築物於實施建築管理以前完成證明書及七十三年五月崑山村民證明書等資料），僅能證明該建物係座落一三二、一三三地號土地，該二筆地號土地，依東勢地政事務所八十六年十一月十一日八五中東地三字第七八七二號函查明土地登記簿內載該兩筆土地，業依被告六九府地用字第八○八○○號非都市土地使用編定公告確定為鄉村區乙種建築用地，至於同段一三二－一地號土地，該所無法確認該土地上之建築為編定前合法房屋；又依該所八十七年二月十日八七中東地三字第○八二六號函查明本案依原地籍圖上認定水、道使用；復依新社鄉公所八十五年十月二十日八五中縣新鄉建字第一○六五七號函及八十六年十二月九日八六中縣新鄉民字第一二三三八號函確有妨礙及影響交通，是以本案被告即依「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」九㈡編定原則表及九㈢規定同意東勢地政事務所補辦編定為「鄉村區交通用地」，依法並無不合。四、再本案就程序論，原告並非系爭土地之所有權人，其申請補辦非都市土地使用編定並未徵得該土地之管理機關財政部國有財產局同意，其權利或利益並非因原處分機關將系爭土地補辦編定為鄉村區交通用地而直接受有損害，則其提起訴願、再訴願、行政訴訟顯屬當事人不適格，應以程序駁回，不予受理；再就實體論，系爭土地係新登錄土地，並非分割自一三二號土地，且據卷附地籍圖，系爭土地係位於北側路面，作水、道使用，原告又無法提出無妨礙交通、水利證明文件及合法房屋證明文件，如此，補辦編定為交通用地，尚非無據等語。
理由
一、「查提起行政訴訟，須因官署之處分，損害其權利，始得為之，故以權利之存在為起訴之前提要件；若原告並無權利之存在，則官署之處分對其根本不生損害與否之問題，遽行提起行政訴訟，自為法所不許。」又「因不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程序謀求救濟之人，依現有之解釋判例，固包括利害關係人而非專以受處分人為限，所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係在內。」本院五十九年判字第六一七號、七十五年判字第三六二號分別著有判例。本件原告主張系爭土地為國有財產局所有，伊於其上蓋有房屋，依民法第七百六十九條、第七百七十條及國有財產法第四十二條第二款之規定，得向國有財產局申購，因向台中縣東勢地政事務所申請辦補非都市土地使用編地為鄉村區乙種建築用地，惟台中縣地政事務所以系爭土地有妨礙及影響交通，報經被告核准編定為鄉村區交通用地等情；而未蒙准許。查依原告主張之事實，伊並非系爭土地之所有權人，自難認原告權利因被告將系爭土地編定為鄉村區交通用地而受有損害。至於原告稱其因在系爭土地上建有房屋，依民法第七百六十九條、第七百七十條及國有財產法第四十二條第二款之規定得向國有財產局申購，其因被告之編定使其無法達成云云，經查民法第七百六十九條、第七百七十條係就因時效取得他人未登記不動產而為規定；另國有財產法第一項第二款係規定，國有非公用財產類不動產，於該法施行前已實際使用，其使用之始為善意，並願繳清歷年使用補償金者，得予出租，核均與所謂申購（或併購）國有土地無關，且不以土地經編定為「建築用地」為要件。是則，原告主張其基於上開法律規定之「申購」權利受損，顯有誤解，自不足取。其次，國有財產法第四十九條，固有關於非公用財產類不動產（或土地）讓售與直接使用人之規定，惟係以對該土地已有租賃關係者為限，此觀該條文第一項之規定自明，原告既非系爭土地之現承租人，自難據此主張其申請「讓售」之權利受損；此外，原告復未舉證證明其因被告就系爭土地之編定使用造成其法律上之權利受損，或對於該「編定」之行政行為有何法律上之利害關係，揆諸首揭說明，原告遽行提起本件行政訴訟，其當事人難謂適格，一再訴願決定予以駁回，並無不當。起訴意旨，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。中華民國八十八年十二月二十四日
行政法院第四庭
審判長評事 葉振權
評事 吳錦龍 評事 吳明鴻 評事 尤三 謀評事 陳光秀 右正本證明與原本無異
法院書記官葛雅慎中華民國八十八年十二月二十七日