裁判字號：最高行政法院87年判字第393號判決
裁判日期：民國87年03月13日
裁判案由：老年農民福利津貼
行政法院判決八十七年度判字第三九三號
原告甲○○○
平被告行政院農業委員會右當事人間因老年農民福利津貼事件，原告不服行政院中華民國八十六年九月十五日台八十六訴字第三五二一八號再訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左︰
主文再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷。
事實緣原告於八十四年八月十五日向台中縣烏日鄉農會申請老年農民福利津貼，經該農會函轉勞工保險局核定不予發給。原告向該局提出申複，經該局以八十五年十二月十四日八五保受字第六○三六五○一號函原告，以其八十三年度綜合所得總額超過該年全年基本工資新台幣（下同）一六八、一二○元，不符老年農民福利津貼申領及核發辦法第二條第一項第四款規定，仍核定不予發給。原告不服，提起訴願、再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟，茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨及補充理由略謂：一、查「老年農民福利津貼暫行條例」係經立法院通過，並經總統公布，為「中央標準法」第四條所稱之「法律」，復查憲法第一百七十二條規定，命令與憲法或法律牴觸者無效。又查中央法規標準法第五條及憲法第二十三條之規定，涉及人民之義務、權利，其處分之構成要件與法律效果，應以法律定之，另法律雖得授權以命令為補充規定，惟授權之目的、範圍及內容必須具體明確，然後據以發布，方符憲法第二十三條之意旨。從而，為母法所無復未授權之行政命令，與上開法律保留原則有違，迭經司法院大法官會議解釋有案，合先敍明。二、緣原告自「老年農民福利津貼暫行條例」於八十四年間施行起，即依法每月領取新台幣（下同）三千元之老年農民福利津貼，然自八十五年元月起，被告於未經通知原告之情形下，即擅自停發上開津貼，嗣後雖經原告主動查悉，並予申複，惟被告依據原告八十三年度個人綜合所得總額超過該年全年基本工資，不符「老年農民福利津貼申領及核發辦法」第二條第一項第四款：「最近一年度其個人綜合所得總額超過該年全年基本工資者」之規定，遽認原告所請老年農民福利津貼，自八十五年元月起仍應不予發給，被告並引相同依據自行停發原告八十六年元月起，每月三千元之老農福利津貼。惟查「老年農民福利金暫行條例草案」總說明，其立法背景與目的係鑑於農民對早期台灣經濟發展之貢獻甚大，亦發揮社會安定之功能，創造開發中國家農業發異之典範，復基於民國六十年代以後，社會經濟結構急遽轉型，農業生產成本逐漸提高，農家自農業之收入相對減少，雖然政府採取一系列之加速農業建設措施，惟「農家所得相較於非農家所得仍呈現偏低現象」，爰在尚未建立「農民老年給付」或「農民年金」制度前，為加強照顧老年農民之生活而制定。是揆諸上開立法背景與目的，「老年農民福利津貼暫行條例」係為平衡農家所得與非農家所得，而依其發放之老年農民福利津貼之性質係屬如退休金或榮民之福利，顯非屬生活貧苦需要照顧或幫忙之救濟金。緣此，凡為老年之農民，即得領取老年農民福利津貼，而「老年農民福利津貼暫行條例」亦以此規範適用之對象。至中央主管機關以發放救濟金之性質，於「老年農民福利津貼申領及核發辦法」第二條第一項第四款規定「最近一年度其個人綜合所得總額超過該年全年基本工資者」不得申領老年農民福利津貼，核屬違背「老年農民福利津貼暫行條例」之立法目的，應屬無效。二、次查老年農民福利津貼暫行條例之適用對象為年滿六十五歲且參加農民健康保險年資合計六個月以上者，其福利津貼之發放至本人死亡當月止，「老年農民福利津貼暫行條例」第三條訂有明文，復查符合上開資格條件之老年農民，得申請發給福利津貼，每月三千元，同條例第四條第一項前段亦訂有明文。從而，「老年農民福利津貼暫行條例」業已明文規定，凡符合年滿六十五歲且參加農民健康保險年資合計六個月以上者，即得申請發給福利津貼，每月三千元。至被告引為核駁原告申複之依據「老年農民福利津貼申領及核發辦法」，為行政院農業委員會於八十四年六月十八日以八十四農輔字第0000000Ａ號令訂定發布之行政命令，尚非中央法規標準法所稱之「法律」，是該辦法第二條第一項規定申領者須年滿六十五歲且參加農民健康保險年資合計六個月以上外，另於後段增訂四款申領老農福利津貼之資格限制，如第四款「最近一年度其個人綜合所得總額超過該年全年基本工資者」等，顯與上開「老年農民福利津貼暫行條例」第三、四條：凡符合年滿六十五歲且參加農民健康保險年資合計六個月以上者，即得申請發給福利津貼，每月三千元之規定牴觸，依憲法第一百七十二條規定，命令與憲法或法律牴觸者無效，是以，被告機關引據「老年農民福利津貼申領及核發辦法」第二條規定，對原告所為之處分，殊屬違憲，應予廢棄。四、按前述，涉及人民之義務、權利者，行政機關所為處分之構成要件與法律效果，應以法律定之，憲法第二十三條及中央法規標準法第五條訂有明文，且法律保留原則亦為民主法治國家所遵循之一般原理原則。查「老年農民福利津貼暫行條例」第三、四條之規定，該條例對申領老農福利津貼之資格業已明文訂定為：凡符合年滿六十五歲且參加農民健康保險年資合計六個月以上者，而原告符合上開以法律訂定之老人農民福利津貼申領資格為被告、訴願決定機關、再訴願決定機關不爭之事實，惟查被告對原告所為之處分，僅係依據未經母法授權之行政命令「老年農民福利津貼申領及核發辦法」，以及行政院農業委員會八十四年十一月三十日八四農輔字第0000000Ａ號函、八十五年一月十七日八五農輔字第0000000Ａ號函，是被告所為處分之構成要件及法律效果，均非「法律」，不符上開憲法第二十三條及中央法規標準法第五條之意旨，違反法律保留原則至為明顯，被告引據該行政命令，據駁原告申領老農福利津貼之處分，係屬違法。五、復按前述，法律雖得授權以命令為補充規定，惟授權之目的、範圍及內容必須具體明確，然後據以發布命令，方符憲法第二十三條之意旨。從而，為母法所無復未授權之行政命令，顯屬違憲。查老年農民福利津貼暫行條例之適用對象為年滿六十五歲且參加農民健康保險年資合計六個月以上者，其福利津貼之發放至本人死亡當月止，「老年農民福利津貼暫行條例」第三條訂有明文，復查符合上開資格條件之老年農民，得申請發給福利津貼，每月三千元，同條例第四條第一項前段亦訂有明文，是申領老年農民福利津貼資格之構成要件及法律效果，業於「老年農民福利津貼暫行條例」以「法律」明文定之。再者，「老年農民福利津貼申領及核發辦法」係依據「老年農民福利津貼暫行條例」第四條第二項之規定訂定之，惟查「老年農民福利津貼暫行條例」，僅係就技術上之申領及核發程序授權中央主管機關訂定辦法。是以，就法律解釋而言，「老年農民福利津貼暫行條例」未就申領資格授權中央主管機關訂定，至為明確。另就主法經過與結果而言，查行政院研擬之「老年農民福利金暫行條例草案」，原擬於第三條限制申領福利金之老年農民須具備㈠年滿六十五歲且參加農民健康保險年資合計六個月以上者，以及㈡最近一年度其綜合所得總額不超過該年度免稅額及單身標準扣除額之合計數者等資格條件，惟三讀通過之「老年農民福利津貼暫行條例」現行條文，業已將「最近一年度其綜合所得總額不超過該年度免稅額及單身標準扣除額之合計數者」之資格條件，予以刪除。足證「老年農民福利津貼暫行條例」僅擬以「年滿六十五歲且參加農民健康保險年資合計六個月以上者」為申領老年農民福利津貼之唯一資格條件，是「老年農民福利津貼申領及核發辦法」第二條第一項第四款「最近一年度其個人綜合所得總額超過該年全年基本工資者」，為母法所無復未授權之行政命令，被告自不得引為處分之合法依據。六、姑不論「老年農民福利津貼申領及核發辦法」第二條第一項後段所規定之四款申領老農福利津貼資格之違法性，另就其中第四款申領人前二年之個人綜合所得總額超過該年全年基本工資者，不得申領老農福利津貼之規定，是否符合為照顧老農生活之立法目的而論，按被告係以原告八十三年度個人綜合所得總額超過該年全年基本工資，該當「老年農民福利津貼申領及核發辦法」第二條第一項第四款之要件，否准原告申複八十五年老農福利津貼。惟查以八十三年個人綜合所得總額是否超過該年全年基本工資，以為八十五年福利津貼准駁之依據，因有顯著時間落差，並不能檢視原告於八十五年是否生活無慮，而無需照顧。又查行政院主計處編印之薪資與生產力統計月報，八十三年各業受雇員工每人每月平均薪資最低者為製造業的三萬零七百二十七元，以此月薪計算，其八十三年薪資至少為三十六萬八千七百二十四元，再查該處編印之八十三年家庭收支調查報告，單人家庭之消費支出已為二十萬四千餘元，況且就原告及一班家庭而言，多非單人家庭，是按上開調查報告，一般家庭每戶平均之消費支出為五十四萬五千餘元，而上開事證資料均明顯高於行政院勞委會公告當年度之基本工資一十六萬八千一百二十元。是以，基本工資並不能代表一般人民為生活所必須支付之基本費用，顯為不爭之事實。況且，行政院勞委會公告基本工資並無用以衡量受雇員工是否需受生活照顧之意，被告或行政院農業委員會怎可以基本工資判斷老農福利津貼申領人是否生活無慮，而無需照顧。再者，就前述母法立法目的而言，其係考量「農家所得相較於非農家所得仍呈現偏低現象」，而認老年農民需加強照顧生活，以便平衡農家所得與非農家所得，決非認為老年農民在生活有困難時，始得申領老農福利津貼，是中央主管機關倘為遵循立法院附帶決議：「本條例之實施目的在照顧需要照顧之老年農民，對不應照顧之富農、假農民，行政院在訂定辦法時，應特別注意防止。」致認須對於個人綜合所得酌予限制，亦應以非農業所得為准駁標準，而按行政院主計處八十三年家庭收支調查報告，非農家所得為九十三萬餘元，遠超過當年度基本工資及原告所得，難謂相當。綜上，「老年農民福利津貼申領及核發辦法」以申領人前二年之年度個人綜合所得總額是否超過該年全年「基本工資」為申領老農福利津貼之資格條件，顯與母法之立法目的不合。是以，「老年農民福利津貼申領及核發辦法」第二條第一項第四款之規定，以及行政院農業委員會八十四年十一月三十日八四農輔字第0000000Ａ號、八十五年一月十七日八五農輔字第0000000Ａ號函示被告以八十三年度所得資料重新比對申領者資格之行政作為，明顯違背母法為照顧老年農民生活之立法目的，被告依此對原告所為之處分，核屬違法，應予糾正。請將原處分、訴願決定及再訴願決定均撤銷等語。
被告答辯意旨略謂︰一、「老年農民年滿六十五歲，正參加農民健康保險，其加保年資合計六個月以上，且無左列各款情形之一者，得依本辦法申領福利津貼．．．二、具有農業外之專任職業者。三、農業用地、農舍以外，其個人土地及房屋價值合計超過新台幣五百萬元者。四、最近一年度其個人綜合所得總額超過該年全年基本工資者。．．．」為老年農民福利津貼申領及核發辦法第二條第一項第二、三、四款所明定。本件原告因申領老年農民福利津貼，經勞工保險局八十五年二月十四日八五勞農字第六○二五七三一號函復原告，以其最近一年度綜合所得總額超過該年全年基本工資為由，不符「老年農民福利津貼申領及核發辦法」第二條第一項第四款之規定，改核不予發給，揆諸首揭辦法自屬合法有據。二、老年農民福利津貼申領及核發辦法之制定，係依據老年農民福利津貼暫行條例第四條第二項授權規定所制訂；同時亦符合立法院審查通過「老年農民福利津貼暫行條例」之附帶決議第二點：「本條例之實施目的在照顧需要照顧之老年農民，對不應照顧之富農及假農民，行政院在訂定辦法時，應特別注意防止。」故該辦法中對於富農個人綜合所得或擁有之土地、房屋（農地、農舍除外）價值酌予設限，係為照顧真正需要照顧之老年農民，並未違背首揭暫行條例立法目的。另此處個人綜合所得非指老農之農業所得，蓋因農業所得免申報綜合所得稅，真正專業老農仍受首揭條例與核發辦法之保障，自不待言。其次勞委會每年公佈之基本工資係當年最低之勞動條件標準，其調整與訂定乃衡酌國內各產業平均工資、消費者物價指數及整體經濟之變動，以保障勞工基本生活，維持其購買能力並分享經濟成長，故若原告其全年非農業所得已超過該年全年基本工資，自當足以維持個人之基本生活。三、同時為求老年農民福利津貼申請人個人綜合所得審核標準公平一致，避免造成所得資料不確定或資料時間不一之不公平情事發生，勞工保險局審核所依據之個人綜合所得資料，一律以財政部財稅資料中心所提供之資料檔案為核准申領老農津貼之基準資料，惟按財政部財稅資料中心八十五年一月十日資一字第八五七四○○二七號函示，財政部財稅資料中心有關個人綜合所得稅申報完成審定資料之電腦作業程序，其八十三年度個人綜合所得資料於八十四年十二月彙總完成，自八十五年元月份起可提供勞工保險局審查運用。故八十五年申請者僅能以八十三年度個人綜合所得資料供查核使用，俟八十四年度之個人綜合所得資料完成審定電腦建檔可供查核時，再予使用。因此，八十五年元月至十二月案件以八十三年度個人所得總額為審核依據，八十六年度案件以八十四年度為審核依據，依此類推。據此，八十三年度個人綜合所得資料自八十五年元月起使用，勞工保險局即就原已領取老農津貼者主動以八十三年度所得資料重新比對，若不合格者，其福利津貼則自八十五年元月起停發。是以若按原告主張八十五年元月起之老農津貼即依尚未申報（八十五年三月截止申報）或尚未審核（財稅中心約在八十五年十一月審定建檔）之八十四年個人綜合所得資料為審核準據，即造成審查無資料、或所依據之資料不確定，或同一時期之申領人審查資料時間點不一致之不公平情事，不符平等性原則。四、綜上所述，原告於八十四年八月十五日提出老年農民福利津貼申請，財政部財稅資料中心以其八十二年度個人綜合所得媒體資料比對結果，其符合請領資格，故自八十四年六月起按月撥付三、○○○元。至於八十五年元月起，勞工保險局依前述說明以八十三年度個人綜合所得資料比對結果，原告個人綜合所得總額已逾該年全年基本工資一六八、一二○元，乃核定不予發給，並無不當。另原告八十六年一月至六月因八十四年個人綜合所得總額超過該年全年基本工資一七八、五六○元，亦應不予發給。至八十六年七月原告並未依法至所屬基層農會重新辦理申請手續，自不得主張領取八十六年七月以後之福利津貼。五、據上結論，原告之訴顯無理由，敬請判予駁回，並維持原處分及原訴願、再訴願決定等語。
理由按「本條例之適用對象為年滿六十五歲且參加農民健康保險年資合計六個月以上者，其福利津貼之發放至本人死亡當月止。」、「符合前條資格條件之老年農民，得申請發給福利津貼，每月新台幣三千元。但已領取其他社會保險之老年給付或同一期間內政府發放生活補助或津貼者，不得申領福利津貼，已領取者應予退還。」老年農民福利津貼暫行條例第三條、第四條第一項定有明文。故凡年滿六十五歲且參加農民健康保險年資合計六個月以上之老年農民，除已領取其他社會保險之老年給付或同一期間內政府發放生活補助或津貼者外，均得依該條例領取老年農民福利津貼法意至明。本件原告於八十四年八月十五日向台中縣烏日鄉農會申請老年農民福利津貼，經該農會函轉勞工保險局審查結果以原告最近一年度（八十三年度）個人綜合所得總額超過該年全年基本工資新台幣一六八、一二○元，與老年農民福利津貼申領及核發辦法第二條第一項第四款規定不符，乃否准其所請。原告不服提起訴願及再訴願，一再訴願決定除持與原處分相同之論見外，並以老年農民福利津貼申領及核發辦法係中央農政主管機關依據老年農民福利津貼暫行條例第四條第二項所訂定，針對生活上確實需要照顧之老年農民予以幫助，以符合公平正義原則，同時亦符合立法院於審查老年農民福利津貼暫行條例時所為之附帶決議「本條例之實施目的在照顧需要照顧之老年農民，對不應照顧之富農及假農民，行政院在訂定辦法時，應特別注意防止。」乃於該辦法中對於個人綜合所得總額及擁有土地、房舍者酌予限制，以照顧真正需要照顧之老年農民，難謂有何違誤，而駁回其訴願及再訴願。惟關於人民之權利、義務應以法律定之，中央法規標準法第五條第二款定有明文，法律雖得授權以命令為補充規定，惟授權之目的、範圍及內容必須具體明確，然後據以發布命令，始不違反法律保留原則。老年農民福利津貼暫行條例第四條第二項規定：「前項老年農民福利津貼申領及核發辦法，由中央主管機關定之。」，主管機關固得依此訂定法規命令，對於申領及核發程序為必要規範，惟老年農民福利津貼暫行條例第三條及第四條第一項已訂定得請領之資格條件，並未對於限制請領之消極資格具體明確授權主管機關訂定，則上開老年農民福利津貼申領及核發辦法規定個人綜合所得總額超過該年全年基本工資，不得申領老年農民福利津貼，已增加法律所未規定之限制，似與法律保留原則，尚有未合。又立法院於審查老年農民福利津貼暫行條例時所為之附帶決議「本條例之實施目的在照顧需要照顧之老年農民，對不應照顧之富農及假農民，行政院在訂定辦法時，應特別注意防止。」，亦不等同於法律。從而被告依上開辦法駁回原告老年農民福利津貼之申請，即屬有待商榷。原告執以指摘，尚非全無可採，一再訴願決定遞予維持，亦有疏略，爰均予撤銷，由被告依據老年農民福利津貼暫行條例第三條及第四條第一項規定，另為適法處分，以昭折服。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第二十六條前段，判決如主文。中華民國八十七年三月十三日
行政法院第五庭
審判長評事 葉振權
評事 黃璽君 評事 沈水元 評事 林清祥 評事 劉鑫楨 右正本 證明與原本無異
法院書記官彭秀玲中華民國八十七年三月十六日