臺北高等行政法院100年度訴字第1372號判決

裁判字號：臺北高等行政法院100年訴字第1372號判決

裁判日期：民國101年03月29日

裁判案由：徵收補償

臺北高等行政法院判決
100年度訴字第1372號101年3月8日辯論終結原告 蔡居森
蔡居憲 共同訴訟代理人 余道明 律師被告花蓮縣政府代表人 傅崐萁 訴訟代理人 徐世麗
林美雲 蔡浚廷 上列當事人間徵收補償事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
１、被告為辦理花蓮縣壽豐鄉○○○○○○道路4K-7K用地工程（以下簡稱系爭工程）需要，經臺灣省政府以民國85年1月
4日八五府地二字第142002號函（以下簡稱臺灣省政府85年
1月4日函）核准徵收花蓮縣○○鄉○○段第1-62號等68筆土地，並附帶徵收其地上物，被告以85年1月19日八十五府地用字第008360號公告徵收，公告期間自85年1月21日至85年2月20日止計30天。
２、原告共有位於系爭用地工程南端的養殖池，係在系爭工程用地範圍內，未經申請許可之未登錄河川公地，養殖池內的水產及養殖池之挖方、涵管、水泥管、漿砌塊石、箱涵等建築設施並未辦理徵收，未列入徵收案。85年3月15日被告針對養殖物、養殖池辦理查估，其中養殖物查估補償金為新台幣（下同）1,163,520元，養殖池即挖方等建築設施查估補償金為2,034,935元，計3,198,455元。85年5月28日被告以八五府地用字第059158號函（以下簡稱85年5月28日函）檢送查估補償明細表予原告，並表示補償款俟公路局第四區工程處撥入台灣中小企業銀行花蓮分行補償專戶後，再另函通知原告具領，嗣85年6月10日以八五府地用字第064136號函（以下簡稱85年6月10日函）通知原告於85年6月17日到花蓮縣壽豐鄉公所領取，惟原告因認為前開計3,198,455元補償金額過低而未領取。
３、被告於85年7月6日召開的協調會，認為原告的養殖池係占用未經申請許可之未登錄河川公地，不在系爭工程的徵收範圍，且違反臺灣省河川管理規則第31條規定，應依法取締，不予任何補償，而認定不予補償，並以87年5月25日八七府建土字第051493號函（以下簡稱87年5月25日函）通知原告不予補償的決定。原告則以被告迄未給付85年間經核定補償之補償金計3,198,455元，於100年8月12日提起本件一般給付之訴。
二、原告主張：
１、原告花費於養殖池、養殖物達7、8百萬元，原告認為補償費過低不斷陳情，希望從優增加補償，未獲具體回應。85年
9月開工時，因公路局人員安撫原告將持續爭取更多補償，原告始同意拆除，然道路完工後迄今，被告皆未回應，原先承諾的3,198,455元亦未發放。
２、被告既已核定補償費3,198,455元並通知原告領取，原告未為領取，被告應依法提存或依土地徵收條例第26條規定辦理並通知原告，但被告並未依法辦理。被告既未依土地徵收條例第26條規定之法定程序辦理提存，或存入專戶保管並通知原告，自無時效完成的適用。
３、行政處分的撤銷須行政處分有違法情形，原告請求給付補償費的依據是被告85年5月28日函、85年6月10日函，被告函知原告補償3,198,455元的政處分並未違法，何能撤銷，且如撤銷，亦有信賴保護原則適用，原告因信賴前揭授益行政處分，始於85年9月開工時，同意工程人員拆除，焉能以其後之撤銷行政處分，拒絕給付。
４、另被告所稱85年7月9日不發放補償金的決定，是被告內部會議，無行政處分效力。而被告87年5月25日不予補償的決定，並未送達原告，不生效力。即便生效，原告於信賴同意補償下同意拆除，拆除後被告撤銷行政處分不予補償，顯違誠信原則。
５、為此依行政訴訟法第8條規定，提起一般給付訴訟，聲明求為判決：
1被告應給付原告3,198,455元及自100年8月20日即起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息。
2訴訟費用由被告負擔。
三、被告主張：
１、本件的核定補償授益處分是被告85年5月28日函，該函已由被告以87年5月25日函撤銷，應認核定補償授益處分已失效，則原告應係請求被告作成核准補償之授益處分，應提起行政訴訟法第5條之課予義務訴訟，而非同法第8條之一般給付之訴。
２、原告未於被告87年5月25日函送達原告次日30日內提起訴願，已遲誤法定訴願期間，且訴願為行政訴訟先行程序，原告未踐行訴願程序即提起行政訴訟，於法不合。退步言，若法院認為給付訴訟為正確的訴訟類型，則類推適用行政訴訟法第106條起訴期間限制，亦已逾越起訴期間。
３、依89年2月2日公布之土地徵收條例第60條規定，本件徵收案未領取的徵收補償費，應依公告徵收時依據之土地法第23
7條規定將未受領補償費提存。原告共有的養殖物（蜆）及挖方等建築設施，係位於工程用地範圍，未經申請許可之未登錄河川公地，該地上改良物並未辦理徵收，不符合土地法第237條提存規定，且85年7月6日被告召開之協調會經建設局水利課認定，依臺灣省河川管理規則第31條規定，未經申請許可擅自使用河川者，應依法取締，不予任何補償，被告依法應不予補償，亦不得辦理提存。被告已以96年8月15日府地用字第09601197060號函將本案補償費繳回撥款機關交通部公路總局第四區養護工程處。
４、原告縱有公法上補償請求權，亦罹於消滅時效。原告主張之補償請求權，依請求權可行使時起算，即自85年5月28日起算，已逾15年。依施行後之行政程序法第131條規定，亦罹5年時效。
５、原告是未經許可占用公有地，本件徵收案亦不包括原告占用的那筆土地，該筆土地是河川公有地，原告爭執的是救濟金，依當時解釋函法令，發放救濟金是需地機關即被告。85年間原決定發放救濟金給原告，但原告嫌太少，85年7月9日決定不發放，正式通知原告不發放救濟金的函文是被告87年
5月25日函。原告應該有收到被告87年5月25日函，不然原告不會事後向花蓮縣議會陳情，花蓮縣議會因此在87年11月27日開專案小組會議，由該次專案會議可以看出是原告因為不予發放救濟金的內容陳情。
６、被告87年5月25日不予補償通知送達原告的證明文件，因已逾檔案管理期限（10年），查無資料。惟依花蓮縣議會調查報告書，原告確已知悉被告不予補償立場，其遲誤法定訴願期間明確。
７、聲明求為判決：
1原告之訴駁回。
2訴訟費用由原告負擔。
四、本院的判斷：
１、本件如事實概要欄所載之事實，有被告85年5月28日函、查估補償明細表、被告85年6月10日函、臺灣省政府85年1月
4日函、被告徵收土地計畫書、土地清冊、85年1月19日徵收公告、用地補償清冊、85年7月9日簽稿、87年5月25日函等在卷可佐，本案事實應堪認定。
２、至被告主張原告是未經許可占用未登錄河川公地，應依法取締而不予補償，原85年補償核定已以87年5月25日函撤銷，原告卻提起一般給付訴訟，於法未合；且縱得為請求，請求權亦罹於時效等語。原告則認為原告雖未依通知領款，被告應依法提存或依土地徵收條例第26條規定辦理通知原告，被告既未依規定辦理，無時效完成的適用；85年間被告的補償核定並未違法，被告87年5月25日函有違信賴保護原則、誠信原則，且原告未受送達，對原告不生效力等語。經查：
⑴、原告依85年5月28日函之核定，請求被告給付該核定金額的公法上請求權，已因時效完成而當然消滅：
①、被告85年5月28日函的性質：
1行政處分代表的是國家行政針對個案對人民所作成的決定，內容可能是對人民的處罰，可能是對人民造成其他的不利益，也可能是帶給人民各種不同的利益。針對行政處分的定義，行政程序法第92條第1項規定：「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」可見，行為、行政機關、公權力、單方性、個別性及法效性都是行政處分的要素之一。所以，行政處分必須是行政機關所為直接發生法律效果的法律行為，也就是對權利與義務產生規制作用，或者導致權利或義務發生、變更、消滅或確認的行為，亦即以設定法律效果為目的，具有法律拘束力的意思表示。
2因系爭工程問題，被告擬徵收土地及附帶徵收地上物，於報經臺灣省政府85年1月4日核准後之85年1月19日公告，公告期間自85年1月21日至85年2月20日。公告期間經過後之85年3月，被告針對非徵收範圍之原告共有位於系爭工程用地的養殖物、養殖池辦理查估，查估金額計3,198,455元之事實，已如前述。而觀之被告85年5月28日函內容可知，被告依查估結果，以該函檢附補償費清冊，通知公路局第四區工程處依冊列款項逕撥，並副知原告查估補償明細表，表示補償款待撥款後另函通知領取，已充分表達被告對原告共有的養殖物、養殖池給予補償3,198,45
5元的決定，並對外發生核定補償效果，性質上為行政處分，當無疑義。至事後被告依85年5月28日函，通知原告於85年6月17日領款之85年6月10日函，僅係單純的觀念通知，並非行政處分，併予指明。
②、無證據證明被告87年5月25日函已合法送達原告：
1被告的87年5月25日函文，表示針對原告陳情補償事宜，無相關法令及規定可辦理補償，並檢附87年4月24日研商會議紀錄，該會議紀錄結論則記載本案無法補償或救濟，第三人 楊張淑華 部分請地政科辦理追回等語，核係含有撤銷被告85年5月28日補償核定函之行政處分。
2行政處分的成立及外部效力的發生，係以通知時點為準。所謂通知是一種泛稱，無一定的形式，端視行政處分的態樣而有不同。而行政處分的內部效力著重於處分規制內容的實現，大多數的行政處分，其內部效力發生於相對人受通知之時點，當法律上無特別規定或依事件性質無須特別處理時，行政處分原則上內部效力與外部效力同時發生。行政程序法第110條第1項規定：「書面之行政處分自送達相對人及已知之利害關係人起；書面以外之行政處分自以其他適當方法通知或使其知悉時起，依送達、通知或使知悉之內容對其發生效力。」因此，行政處分除因罹有重大及明顯之瑕疵而當然無效外，原則上自通知相對人時起，發生並繼續保有其效力。
3本件原告主張被告87年5月25日函並未送達原告，被告則表示送達證明文件因已逾檔案管理期限而查無資料，再由被告所提出87年間原告向花蓮縣議會陳情的資料即縣議會專案小組調查報告書內容觀之，87年7月6日花蓮縣議會召開的專案小組會議，當時原告係表示「由於不滿先前之補償，而提出陳情，迄今約二年來未得到合理補償」等語，前後字句呈現的是對補償金額不滿意的表達，未見原告已然知悉原告87年5月25日不予補償決定的文義。況該次
87年7月6日會議，被告針對原告的請願，與會時說明「經85年8月10日及87年4月24日研商結果，依法不得補償，救濟金部分不適於本案」等語，並未提及被告已以87年
5月25日函為不予補償決定的通知，自難以認定被告87年
5月25日函已合法送達原告，則含有撤銷被告85年5月28日補償核定函之被告87年5月25日函，尚難認為已對原告發生規制的法律效果。
③、關於時效的問題：
1時效是指一定事實狀態存在於一定期間的之法律事實，因權利之不行使，造成無權利狀態持續存在於一定期間，而發生權利消滅的效果，時效制度不僅於民法領域有存在必要，公法範疇亦然。行政程序法第131條第1項、第2項規定：「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5年間不行使而消滅。公法上請求權，因時效完成而當然消滅。」民法總則施行法第18條規定：「民法總則施行前之法定消滅時效已完成者，其時效為完成。民法總則施行前之法定消滅時效，其期間較民法總則所定為長者，適用舊法，但其殘餘期間，自民法總則施行日起算較民法總則所定時效期間為長者，應自施行日起，適用民法總則。」查行政程序法90年1月1日施行前，關於公法上請求權的時效期間，基於實體從舊原則，無行政程序法第131條第1項規定適用，並因公法無性質相類之規定，而應類推適用民法第125條一般時效即15年規定。是此類推適用的時效期間，若自行政程序法施行日起算，殘餘期間較行政程序法第131條第1項所定5年時效期間為長者，應自行政程序法施行日起，適用5年時效期間規定，俾得兼顧行政程序法規定時效期間為5年之目的，使法律秩序趨於一致。
2本件被告以85年5月28日函為補償給付3,198,455元的核定後，既復以85年6月10日已通知原告於85年6月17日領款，斯時起原告對被告3,198,455元的公法上請求權即得行使，卻遲至100年8月12日（見原告起訴狀上本院總收文日期戳記）始提起本件給付之訴，其公法上的請求權，顯然已因時效完成而消滅。至被告就原告未領取3,198,45
5元之未辦理提存或未依土地徵收條例第26條辦理情節，是否違反法令規定，無涉時效時點的起算，更無礙原告請求權的行使，原告以此主張本件無時效完成適用，當不可採。
⑵、退步言，若被告87年5月25日函對原告已發生撤銷被告85年
5月28日補償核定的效力時，原告逕提起本件一般給付之訴，亦有未洽：
①、按人民請求政府機關為行政處分以外之公法上金錢給付，固
得依行政訴訟法第8條規定，提起給付訴訟。但須其請求給付之金額已獲准許或已確定應支付或返還者，始得直接提起一般給付訴訟。再基於權力分立的原則，若須經行政機關先行審核，始得確定其是否享有給付請求權及給付範圍之事項，行政法院無從取代行政機關為首次審查決定。易言之，提起一般給付訴訟，請求行政機關給付金錢者，以可直接行使給付請求權時為限，如依實體法規定，應由行政機關核定或確定其給付請求權者，人民須先向具有准駁權限之機關提出申請，未獲准許，復踐行訴願程序後，始得提起課予義務訴訟，不得直接提起一般給付訴訟，否則其起訴即難謂有理由。
②、本件原告係請求被告應給付3,198,455元及其利息，核屬行
政訴訟法第8條之一般給付訴訟。惟位於系爭工程用地範圍之原告共有的養殖物、養殖池，依相關法令規定得否予以補償或救濟，尚須先由被告核定或確定金額，始得請求。是在被告85年5月28日補償核定函，已由被告87年5月25日函撤銷並對原告發生效力的情況下，原告未先向被告提出申請，在未獲有核給補償或救濟之授益處分前，逕行提起本件一般給付之訴，即無理由。
五、綜上，原告所訴各節，均不足採。其依被告85年5月28日補償核定函所主張之公法上請求權，已因時效完成而消滅。退步言，若在被告85年5月28日函已由被告87年5月25日函撤銷對原告發生效力情況下，原告在未獲有核給補償或救濟之授益處分前，逕提起本件一般給付之訴，亦無理由。從而，原告請求被告給付3,198,455元及其利息，為無理由，應予駁回。
六、本案事證已明確，兩造其餘攻擊及防禦方法，均與本件判決結果不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。
七、結論，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中華民國101年3月29日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法官黃本仁
法官曹瑞卿法官蘇嫊娟上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後
20日內補提上訴理由書(須按他造人數附繕本)。中華民國101年3月29日
書記官陳清容