臺北高等行政法院96年度訴字第1390號判決

裁判字號：臺北高等行政法院96年訴字第1390號判決

裁判日期：民國96年10月11日

裁判案由：衛星廣播電視法

臺北高等行政法院判決
96年度訴字第01390號原告東森大禾多媒體股份有限公司代表人甲○○（董事長）被告國家通訊傳播委員會代表人 蘇永欽 （主任委員）住同上訴訟代理人乙○○
丙○○上列當事人間因衛星廣播電視法事件，原告不服國家通傳訊委員會中華民國96年3月15日通傳訴決字第09600060800號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：原告經營之「東森娛樂台」頻道於民國（下同）95年8月24日10時至10時30分播出之「北海道的美麗傳說」節目，於節目中播放主持人 阿鴻 親自至日本「北海道活酵母的故鄉」採訪伊藤博士等人之VCR，介紹該地適合牛隻生長，由乳牛的初乳提煉、培養出「活酵母」，是日本女性的最愛。主持人強調加入北海道活酵母之保養品，具有活化膚質、代謝老化角質、平撫皺紋、驅除青春痘等功效；節目現場由藝人方馨示範使用，證明其快速之效果，同時播放使用見證者之VCR；並疊印「歡迎來電向節目製作單位諮詢索取『阿鴻的北海道活酵母青春體驗包』（數量有限）」鼓吹觀眾購買；節目末再疊印諮詢專線電話：「(00)00000000」，且於各節廣告中顯示置入亮麗專線電話：「0000-000-000」。該節目促銷、宣傳特定商品，致廣告未與節目內容明顯區分。又該節目播送總時間為30分鐘，依規定得播出5分鐘廣告，惟加上節目以廣告形式播送之時間，實際播送廣告時間達20分39秒，顯逾法律規定每一節目播送總時間6分之1，已違反衛星廣播電視法第19條第1項及第23條第1項規定。案經被告以95年12月6日通傳播字第09505119430號裁處書裁處罰鍰新臺幣（下同）30萬元，並應立即改正，逾期未改正者，將按次連續處罰(下稱原處分)。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：（原告經通知未到庭，據其起訴狀所載
之聲明及陳述）⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠原告主張之理由：
⒈系爭節目非為特定商品促銷或宣傳，因無實體商品於市面販售：
⑴系爭節目製作方法係規劃不同單元詳細介紹時下流行商
品，因「活酵母」為近期市面上熱門話題，故特派主持人親至日本訪問，為免有圖利特定商品之嫌，原告還特以科學數據證實「活酵母」確有一定功效。而於節目現場安排藝人示範使用，除表示「活酵母」功效非誇大不實言論外，亦另特設專線電話歡迎觀眾來電索取「阿鴻的北海道活酵母青春體驗包」，顯示原告製作節目之謹慎、負責態度，節目中所有言論皆禁得起觀眾親自檢驗。
⑵又「活酵母」一詞，幾已約定成俗，例如提及名詞「維
他命」，大眾即會產生一既定觀念。雖標榜有「活酵母」功效之商品，已有多種品牌在市面上販售，但原告開放觀眾索取的「阿鴻的北海道活酵母青春體驗包」，係利用主持人阿鴻知名度，搭配系爭節目所介紹之美容商品（即活酵母）名稱，市面上並無同名實體商品販售，原告實不知被告於處分書中所指稱系爭節目促銷、宣傳特定商品之「商品」所指為何。
⒉節目非為廣告，實際播送廣告時間當然未逾法律規定：
⑴系爭節目非為特定商品廣告意思，即原告主觀上係播出
節目非廣告，當然無預想其有違反第23條第1項廣告時間不得超過播出時間6分之1規定之虞。系爭節目播出當時，確為一完整報導科技新知節目，節目與廣告間，也有破口可讓觀眾明顯區分其不同。
⑵縱被告認定系爭節目違法，而欲對原告為行政處分，也
應單就系爭節目未與廣告做明顯區分之事實，依衛星廣播電視法第19條第1項及同法第37條第1項第1款做裁罰即可。被告卻言其裁罰原告理由，係參酌行政罰法第24條第1項前段「一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者，依法定罰鍰額最高之規定裁處」，而略過同條後段「但其處罰種類相同，如從一重處罰已足以達成行政目的者，不得重複裁處。」但書規定，顯見被告稱其係依行政罰法所作成之處分，有適用法律上之違誤。
又「節目廣告化」一詞僅係一般口語說法，法無明文規定，被告訂定「節目廣告化與廣告節目化認定原則」做為裁罰細目依據，違反憲法第23條及中央法規標準法第5條第2款等規定。
⒊原告停止播送系爭節目，已符被告之行政目的，並無裁罰之必要：
末查，原告本無違法之主觀意識，且於事前為相當之注意，僅注意之程度與被告主觀之期望有所落差；被告對系爭節目之裁罰，其所欲達成之行政目的亦因節目已停止播送而完成，實無再予行處罰之手段。即使被告如認原告涉違反衛星廣播電視法相關規定，則原告事前已為相當注意，事後主動停播系爭節目亦已達被告做出原處分欲為之行政目的。
⒋維護觀眾權益之正確方法，應鼓勵發展多元化節目，而非將電視節目導向一言堂：
被告已嚴重干預媒體的自主權利，不僅侷限了節目製作者的創意空間，並且讓消費者無法在電視節目中能得到更多的資訊，反而使消費者在無形中受害，許多商品資訊因此無法介紹與消費大眾。且節目好壞與否，應交由觀眾自行決定，如節目內容無法引起觀眾注意，則市場機制即會自動淘汰不合觀者所好節目，毋須待主管機關祭出行政處分手段，業者自然會停止播出。而系爭節目內容屬介紹新興產品，此為社會多數人所關注之焦點，此即原告所欲提供予大眾之服務，怎可僅據「維護觀眾之收視權益」之言，即謂系爭節目之播送是「假節目之名，行廣告之實」。且據被告之說法，則節目是否即不能播出單一主題或推薦特定商品、資訊（如報導美食店家節目畫面出現店名，訪問比爾蓋茲內容一直提及MICROSOFT等），因其皆有廣告、推介特定商品嫌疑，主管機關如此過度管制，反枉顧觀眾收視權益，此才非觀眾之福。
⒌系爭節目中發表之言論亦屬憲法保障言論自由之一環，被告之裁罰已違依法行政原則：
系爭節目當集發表關於「活酵母」之言論，其亦應屬憲法保障言論自由之一環，是故憲法尚容許原告製播節目，發表自由言論，而被告卻藉衛星廣播電視法第19條第1項規定及節目廣告化或廣告節目化認定原則第5點規定，即謂原告違法，反自違憲法第22、23條規定之法律優位及法律保留原則。
⒍綜上所述，被告本須遵行法治國下所應踐行之法律程序，
不應為達裁罰之目的而不考慮對原告有利之情狀，方符程序正義。原處分及訴願決定之作成既有上述認事用法瑕疵，應予撤銷。
㈡被告主張之理由：
⒈原告經營之「東森娛樂台」頻道於95年8月24日10時至10
時30分播出系爭節目，內容整體節目呈現方式藉由主持人證實、來賓推介及宣傳有關「活酵母」之特定商品意圖明顯。系爭節目為促銷、宣傳目的，提及「阿鴻的北海道活酵母青春體驗包」商品名稱，廣告未與節目內容明顯分開。又系爭節目播送總時間為30分鐘，依規定得播出5分鐘廣告，惟加上節目以廣告形式播送之時間，實際播送廣告時間顯逾法律規定每一節目播送總時間6分之1，有衛星電視節目側錄光碟、被告第33次分組委員會會議紀錄、衛星廣播電視節目廣告監看表及側錄帶附卷可稽，違法事實明確。
⒉衛星廣播電視法第19條第1項明定節目應與廣告區分，其
立法意旨係為維護觀眾之收視權益，避免衛星廣播電視事業假節目之名，行廣告之實。系爭節目非僅由主持人證明、來賓推介宣傳特定商品「北海道活酵母」之功效，並於節目現場實驗該物，同時播放使用見證者之VCR，又疊印「歡迎來電向節目製作單位諮詢索取『阿鴻的北海道活酵母青春體驗包』（數量有限）」鼓吹觀眾購買；節目末再疊印諮詢專線電話：「(00)00000000」，且於各節廣告中顯示置入亮麗專線電話：「0000-000-000」。該節目顯係藉資訊提供而推介特定商品，廣告意圖明顯。
⒊原告同時違反衛星廣播電視法第19條第1項及第23條第1
項之規定，被告參酌行政罰法第24條第1項前段規定及原告歷來違規紀錄，依衛星廣播電視法第37條第1項第1款規定，僅核處原告節目廣告化行為，並無違誤。系爭節目違法事實已確認在先，原告自認該節目有所不妥而停播，乃違法後之改正行為，尚不足以影響被告就其改正前違法行為之裁處效力。
⒋原告為衛星廣播電視事業，自應遵守衛星廣播電視法等相
關規定，竟任令其頻道違規播出違法之畫面內容，明顯違反應注意義務，爰應負法律責任。原告之訴為無理由，請依法駁回，以維法紀。
理由
一、本件原告經受合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情形，爰併準用民事訴訟法第385條第1項前段規定，依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。
二、原告起訴主張:「阿鴻的北海道活酵母青春體驗包」並無實體商品於市面販售，是系爭節目非為特定商品促銷或宣傳。原告停止播送系爭節目，已符被告之行政目的，並無裁罰之必要。系爭節目非為特定商品廣告意思，即原告主觀上係播出節目非廣告，並無違反第23條第1項廣告時間不得超過播出時間6分之1規定之虞。系爭節目播出當時，確為一完整報導科技新知節目，節目與廣告間，也有破口可讓觀眾明顯區分其不同。系爭節目關於「活酵母」之言論，應屬憲法保障言論自由之一環，被告藉衛星廣播電視法第19條第1項規定及節目廣告化或廣告節目化認定原則第5點規定，即謂原告違法，有違法律優位及法律保留原則，是原處分顯有違誤，爰提起本件行政訴訟，求為判決如聲明所示云云。
三、被告則以:衛星廣播電視法第19條第1項規定，旨在維護觀眾之收視權益，避免衛星廣播電視事業假節目之名，行廣告之實，明定廣告應與節目明顯分開。系爭節目為促銷、宣傳目的，提及「阿鴻的北海道活酵母青春體驗包」商品名稱，廣告未與節目內容明顯分開。又系爭節目播送總時間為30分鐘，依規定得播出5分鐘廣告，惟加上節目以廣告形式播送之時間，實際播送廣告時間顯逾法律規定每一節目播送總時間6分之1，有衛星電視節目側錄光碟可稽被告第33次分組委員會會議紀錄、衛星廣播電視節目廣告監看表及側錄帶附卷可稽，違法事實明確。被告依法裁處，認事用法誠屬適當適法。是原告之訴為無理由，求為判決駁回原告之訴等語，資為抗辯。
四、衛星廣播電視法第19條第1項規定：「節目應維持完整性，並與廣告區分。」第23條第1項規定：「廣告時間不得超過每一節目播送總時間六分之一。」第35條第3款規定：「衛星廣播電視事業或境外衛星廣播電視事業有下列情形之一者，予以警告：…三、違反…第十九條…規定者。」第36條第
1款規定：「衛星廣播電視事業或境外衛星廣播電視事業經依前條規定警告後，仍不改正者，處十萬元以上一百萬元以下罰鍰，並通知限期改正。」第37條第1項第1款規定：「衛星廣播電視事業或境外衛星廣播電視事業有一年內經處罰二次，再有前二條各款情形之一者，處二十萬元以上二百萬元以下罰鍰，並通知限期改正，逾期不改正者，得按次連續處罰。」節目廣告化或廣告節目化認定原則規定：「節目有下列情形之一者，認定為節目廣告化：…五、節目中以名牌、圖卡、海報、道具布景或其他方式顯示宣傳文字、圖片或電話。」另處理違反衛星廣播電視法罰鍰案件裁量基準第1點第2款第2目（2）規定：「構成第三十七條規定者：處二十萬元以上二百萬元以下罰鍰，並通知限期改正，逾期不改正者，得按次連續處罰。…。2.第二次至第十次：…違反第十九條規定，處罰鍰三十萬元。」
五、查首開事實欄所述之事實，有衛星電視節目側錄光碟、衛星廣播電視節目廣告監看表及側錄帶等件附卷可稽，堪以憑認。歸納兩造上述之主張，本件爭執之重點在於:系爭節目有無節目廣告化之違規情事?原告有無處罰之必要?被告於90年5月30日發布「節目廣告化或廣告節目化認定原則」，有無違反法律保留原則?原處分有無不當限制言論自由?茲分述如下:
㈠、按衛星廣播電視法第19條第1項規定，旨在維護觀眾之收視權益，避免衛星廣播電視事業假節目之名，行廣告之實，明定廣告應與節目明顯分開。查系爭節目由主持人證明、來賓推介宣傳特定商品「北海道活酵母」之功效，並於節目現場實驗該物，同時播放使用見證者之VCR，又疊印「歡迎來電向節目製作單位諮詢索取『阿鴻的北海道活酵母青春體驗包』（數量有限）」鼓吹觀眾試用體驗；節目末再疊印諮詢專線電話：「(00)00000000」，且於各節廣告中顯示置入亮麗專線電話：「0000-000-000」。則系爭節目顯係藉資訊提供而推介特定商品，廣告意圖明顯，有違反衛星廣播電視法第19條第1項規定及前揭認定原則第5點規定之情形，甚為明確。
㈡、原告為衛星廣播電視事業，自應遵守衛星廣播電視法相關規定，任令其頻道違規播出違法之畫面內容，明顯違反應注意義務，自應負法律責任。況原告前因違反衛星廣播電視法第19條第1項規定，經行政院新聞局以94年5月11日新廣四字第0940622547號及94年7月29日新廣四字第0940624043號行政處分核處2次在案，另經被告以95年6月21日通傳字第09505060350號、00000000000號、00000000000號，95年8月4日通傳字第09505084020號，95年8月8日通傳字第09505084040號、00000000000號、00000000000號、00000000000號、00000000000號、00000000000號等核處10次在案(參本院卷第46-47頁)，尤應注意其節目與廣告之區分，詎仍有本件違規行為之發生，更難辭其責。而系爭節目違法事實已確認在先，原告自認該節目有所不妥而主動停播，乃事後改正行為，不影響原告違規行為之成立。原告此項主張，委無足採。
㈢、被告於90年委託學者研提廣告化認定原則，同年4月3日舉行公聽會，並依行政程序法第160條規定，於同年5月30日以(90)正廣四字第07298號令發布施行，並刊載於同年6月
6日出版之行政院公報上，有政府公報查詢系統表附卷為證。上開廣告化認定原則，係作為主管機關認定事實之基準，為行政程序法第159條第2項第2款之行政規則，對被告具有拘束力，其亦可供電視節目與廣告製作人參考自律或作為頻道的編審人員把關之依據，核其第9點及第15點內容與廣電法之立法意旨無違，並具有合理性，被告援以作為處分事實認定之依據，並無不可。原告主張上開廣告化認定原則違反法律保留原則而質疑原處分之合法性云云，並不足採。
㈣、按言論自由為民主憲政之基礎，廣播電視係人民表達思想與言論之重要媒體，可藉以反映公意強化民主，啟迪新知，促進文化、道德、經濟等各方面之發展，其以廣播及電視方式表達言論之自由，為憲法第11條所保障，司法院釋字第364號解釋揭櫫在案。其意旨與衛星廣播電視法第19條第1項禁止節目廣告之規定意旨並無衝突，原處分僅係為維持節目之單純化，避免事業體藉之夾帶廣告，形成節目與廣告不分之紊亂現象，原告只要將與廣告效果相同之文字或話語抽離，即可達到節目單純化之目的，如要進行廣告，亦可以「廣告時段」區隔開來，足見原處分並未限制其節目完整性之要求，只是禁止節目進行中觸及商品廣告有關之促銷意涵而已，尚與廣播節目言論自由之限制無涉，原告此項主張尚非可採。
㈤、再查本案除構成違反衛星廣播電視法第19條第1項節目應與廣告明顯區分之規定外，亦同時違反同法第23條第1項廣告超秒之規定，原告以一行為違反二個行政法上義務規定，被告參酌行政罰法第24條第1項前段規定及原告歷來違規紀錄，依衛星廣播電視法第37條第1項第1款規定，僅核處原告節目廣告化行為，並無違誤。
六、綜上所述，原告所訴各節，均非可採。原告前因違反衛星廣播電視法第19條第1項規定，經行政院新聞局及被告先後核處在案，已如前述。原告再有本次違規行為，被告依衛星廣播電視法第37條第1項第1款規定，並參酌前揭裁量基準第
1點第2款第2目（2）規定，裁處罰鍰30萬元，並命立即改正，未改正者，將按次連續處罰，核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第218條，民事訴訟法第385條第1項前段，判決如主文。
中華民國96年10月11日
第一庭審判長法官王立杰
法官劉錫賢法官林惠瑜上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國96年10月11日
書記官劉道文